Государственные служащие

В абсолютных и дуалистических монархиях, в президентских республиках высшее руководство государственным аппаратом осуществляет глава государства, в парламентских монархиях и парламентарных республиках — правительство, хотя формально глава государства также может иметь распорядительские полномочия (он издает акты о назначении некоторых чиновников высших рангов, присваивает соответствующие военные и иные звания и т.д.).

Среди разнообразных органов государственной администрации важнейшими являются министерства (департаменты) — центральные органы отраслевого государственного управления. Их перечень, как правило, в конституции не входит (первоначально такой перечень существовал в конституциях СССР, других социалистических стран, но изменения в оперативном управлении, числе и названиях министерств требовали частого внесения поправок в конституции, и данный список был исключен). В отдельных странах перечень министерств содержится в принимаемых парламентом законах о правительстве (в Китае, на Кубе и др.), но это также ведет к постоянным изменениям этих законов. Поэтому во многих странах нет специального, целостного акта, регулирующего структуру правительства. Министерства создаются, преобразуются, упраздняются текущими нормативными актами, иногда носящими индивидуальный характер (образование или изменение отдельного министерства). В Великобритании ряд подобных вопросов регулируются вообще не писаным законом, а конституционным обычаем.

Наряду с министерствами почти во всех странах существует множество ведомств (комитетов, управлений, агентств и т.д.). Руководители важнейших из них, а иногда и их первые заместители могут иметь ранг министра и входят в правительство (например, заместители председателя, Госплана во многих тоталитарных социалистических странах), большинство же ранга министра не имеет и присутствует на заседаниях правительства по приглашению премьер-министра и лишь с правом совещательного голоса. Министерства и ведомства осуществляют управление отдельными сторонами жизни общества. Это министерства промышленности, торговли, транспорта, сельского хозяйства, юстиции, иностранных дел и др.

Государственные служащие составляют огромную армию труда в любой стране. В широком смысле к государственным служащим относятся самые разные категории работников, в том числе учителя, работающие в государственных школах, работники государственных библиотек, профессора университетов, работники почты, телеграфа и т. д. В данной книге идет речь о собственно государственных служащих — лицах, обладающих исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства. Это классифицированная государственная служба. Во многих странах данных лиц относят к чиновникам и отличают от простых государственных служащих. С точки зрения права различия между ними состоят в том, что служебные права и обязанности, правовой статус чиновников (подлинных государственных служащих) определяется нормами административного права, а права и обязанности простых государственных служащих, их правовой статус в трудовых отношениях — нормами трудового права (посредством трудового договора). Кроме того, чиновник поступает на службу особым образом, имеет некоторые привилегии (например, несменяемость), приносит присягу на верность конституции и т.д.

Административное право устанавливает строгую соподчиненность государственных служащих (вводятся классы, ранги, разряды, чины).

Государственные служащие пользуются привилегией несменяемости по партийно-политическим признакам. Во многих странах они дают присягу о лояльности государству (что означает, в частности, отказ от сотрудничества с радикалистскими партиями и движениями), назначаются, за редким исключениями, на неограниченный срок и не могут быть уволены по причине прихода к власти новой партии. Смена правительства не влечет смены чиновников. За исключением занимающих должности политического характера, они остаются на своих постах, в том числе остаются, как правило, и прежние заместители министра (парламентские секретари, имевшие обычно ранг младшего министра, т.е. заместителя министра, как правило, заменяются). Правда, принцип несменяемости чиновников закреплен в законах лишь некоторых государств (Финляндия, Скандинавские страны), но практика в большинстве зарубежных стран одинакова.

Несменяемость чиновников имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, она обеспечивает преемственность и стабильность в работе государственного аппарата, способствует повышению профессионализма его кадров. Министр — политический руководитель — уходит, но его заместители сохраняют и продолжают традиции службы. С другой стороны, несменяемость чиновников ведет к окостенению аппарата управления, его бюрократизации, к авторитаризму чиновничества из-за невозможности его замены. Оно освобождено от контроля "снизу".[12]

Чиновники пользуются дискреционными полномочиями (т.е. правом решать дела, но в рамках закона) и несут ответственность за свои действия. Различаются два вида ответственности чиновников: перед третьими лицами (гражданами и юридическими лицами) и перед государством при нарушении чиновником служебных обязанностей. В первом случае закон нередко освобождает самого чиновника от ответственности. За него отвечает государство или государственный орган, где чиновник состоит на службе. Только в случае умысла или грубой небрежности должностного лица у гражданина (юридического лица) имеется право возбудить иск об убытках (ФРГ).

Во втором случае (по отношению к государству) закон предусматривает неограниченную личную ответственность служащего. Она бывает материальной (денежные начеты определенных размеров в зависимости от заработной платы), дисциплинарная ответственность, в случае совершения преступлений—уголовная ответственность. Нередко государственные служащие в связи с совершением проступков, а также нарушением моральных норм, получившим огласку, уходят с поста или увольняются на пенсию.

Наряду с правами, которые предоставляются служащим государственного аппарата, на них могут налагаться и определенные ограничения. Главные из них имеют политический характер. Во многих странах существуют принципы политической нейтральности и лояльности государственных служащих. В связи с этим им запрещается активное участие в деятельности партий (в Индии) или занятие должности в политических организациях (в Японии), запрещается выдвигать свои кандидатуры на выборах президента, парламента, местных органов самоуправления, до этого необходимо уйти в отставку (в Великобритании, Индии, Алжире). Во многих странах чиновникам запрещено организовывать стачки, а также участвовать в них. Особенно это относится к чиновникам общественных служб (обеспечивающим работу транспорта, связи, снабжения водой, электричеством и т.д.). Государственным служащим запрещается участвовать в сделках с государственным имуществом, входить в состав дирекций, административных и наблюдательных советов частных компаний.