Задание 1. Бюджетный процесс

В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойствен­ные как для бюджетной системы Российской Федерации в це­лом, так и только для бюджетного процесса. Бюджетный процесс в России регулируется Конституци­ей РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями предста­вительных органов местного самоуправления, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законо­дательства, и др.[1]

Первая группа принципов установлена БК РФ: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов ме­жду уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покры­тие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; ад­ресность и целевой характер бюджетных средств.

Другую группу составляют принципы, свойственные именно бюджетному процессу[2]:

принцип разграничения бюджетной компетенции между ор­ганами представительной и исполнительной власти. Конститу­ционное и бюджетное законодательство устанавливает следую­щее распределение компетенции по стадиям бюджетного про­цесса между ветвями власти: составление и исполнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнени­ем бюджета – к полномочиям представительных органов вла­сти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относи­тельно своего уровня бюджета;

принцип специализации бюджетных показателей, который реализуется через бюджетную классификацию;

принцип ежегодности бюджета означает обязательное при­нятие бюджета на каждый календарный год до начала плани­руемого года;

принцип гласности в бюджетном процессе предполагает ши­рокое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение его до сведения населе­ния, опубликование утвержденного бюджета.

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из четырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и ут­верждение отчета об исполнении бюджета. Стадия бюджетного процесса – это совокупность действий органов государственной власти или органов местного само­управления по осуществлению бюджетного процесса, характе­ризующаяся внутренним единством и осуществлением опреде­ленных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа[3].

1. Составление проекта бюджета осуществляется исполни­тельными органами власти. Перед составлением идет разработ­ка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс госу­дарства по территории России. Непосредственная работа по со­ставлению проектов соответствующих бюджетов проводится Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ или муниципальных образований[4].

Бюджетный кодекс РФ устанавливает перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет финансовые органы правом получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от органов государства, органов местного самоуправле­ния и юридических лиц (ст. 172).

Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов друго­го уровня необходимые указания по разработке проектов бюд­жетов. После представления указанными органами в органы испол­нительной власти своих предложений по расчетам о перерас­пределении доходов и расходов бюджетов разных уровней Пра­вительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до

- начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:

- проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регу­лирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, посту­пающих на данной территории;

- данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам друго­го уровня, и их целевое назначение;

- перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.

В процессе подготовки и составления проекта бюджета меж­ду органами исполнительной власти разных уровней возможно возникновение разногласий. С целью их преодоления органы исполнительной власти одного уровня могут вносить в орга­ны исполнительной власти другого уровня свои предложения по изменению и уточнению проектируемых последними показате­лей.

2. Рассмотрение и утверждение бюджетовпроисходит в представительных органах – Федеральном Собрании РФ, зако­нодательных (представительных) органах субъектов РФ и вы­борных органах муниципальных образований. Проект бюджета в названные органы вносится соответствующим органом ис­полнительной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются документы и мате­риалы, определенные ст. 181 Б К РФ. До принятия закона (решения) о бюджете на очередной фи­нансовый год законодательный (представительный) орган дол­жен рассмотреть и принять соответствующее решение по законо­проектам о внесении изменений в налоговое законодательство.

В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управ­ления бюджетом. В условиях невступления в силу закона (ре­шения) о бюджете до начала финансового года расходование бюджетных средств в целях продолжения финансирования ин­вестиционных объектов, государственных контрактов, оказания финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ осуществляется в размере не более 1/12 ассигнова­ний предыдущего года в расчете на месяц.

В условиях временного управления закона (решения) о бюд­жете на новый финансовый год органу, исполняющему бюджет, запрещается: осуществлять некоторые элементы бюджетной компетенции; предоставлять бюджетные средства на инвести­ционные цели; предоставлять бюджетные средства на возвратной основе; предоставлять субвенции негосударственным юри­дическим лицам; осуществлять заимствования в размере более 1/4 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал; формировать резервные фонды органов ис­полнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

Кроме названных запретов, законодательство наделяет ор­ган, исполняющий соответствующий бюджет, правом не фи­нансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Детальная регламентация стадии рассмотрения и утвержде­ния бюджета осуществляется федеральным законодательством только для федерального бюджета. Порядок и условия пред­ставления проекта региональных и местных бюджетов соответ­ствующему представительному органу для рассмотрения и ут­верждения проекта бюджета устанавливаются представитель­ным органом власти или представительным органом местного самоуправления в соответствующем финансово-правовом акте о бюджетном процессе.

3. Исполнение бюджета означает полное и своевременное по­ступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспе­чение финансирования всех запланированных бюджетных рас­ходов. Основная задача стадии исполнения бюджета – обеспе­чение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм. В процессе исполне­ния бюджета органы законодательной (представительной) и ис­полнительной власти всех уровней, а также органы местного са­моуправления осуществляют корректировку бюджетных назна­чений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым ис­пользованием бюджетных средств, выделяемых соответствую­щим предприятиям, организациям, учреждениям. Данная стадия бюджетного процесса включает выполнение до­ходной и расходной частей бюджета. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить измене­ния в пределах утвержденных ассигнований по статьям функ­циональной бюджетной классификации.

Работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Минфином России, его подразделениями и органами, Федеральной налоговой службой, финансовыми отделами исполнительных органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Организация исполнения бюджетов всех уровней и внебюд­жетных фондов возложена федеральным законодательством на систему органов Казначейства России, которое осуществляет кассовое исполнение бюджета. Правомерность названных пол­номочий Федерального казначейства подтверждена постановле­нием Конституционного Суда РФ «По делу о проверке консти­туционности положений частей четвертой, пятой и шестой ста­тьи 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Согласно БК РФ (гл. 24 «Основы исполнения бюджетов» и гл. 25 «Испол­нение федерального бюджета») казначейское исполнение бюд­жета является составной частью (процедурой) стадии исполне­ния бюджета[5]. Сущность казначейской системы исполнения бюджетов со­стоит в том, что Российская Федерация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования посредством использования ка­значейской технологии получают реальную возможность осу­ществлять и контролировать весь цикл оборота бюджетных средств – от зачисления и распределения доходов до составле­ния и проверки отчетности об использовании выделенных из бюджета денежных средств. Процесс казначейского исполне­ния бюджета состоит из следующих стадий:

- регистрация бюджетных поступлений;

-доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств;

- установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

-подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств;

- распределение доходов между бюджетами различных уров­ней;

- расходование бюджетных средств.

Исходя из ст. 215 БК РФ органы Федерального казна­чейства являются кассирами всех распорядителей и получате­лей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюд­жетных средств от имени и по поручению бюджетных учрежде­ний.

Аналогичные полномочия закреплены в Положении о Федеральном казначействе, на основании которого Федераль­ное казначейство осуществляет в установленном порядке кас­совое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 5.12); обеспечивает проведение кас­совых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих орга­нов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов (п. 5.13). Порядок кассового об­служивания исполнения бюджетов субъектов Российской Фе­дерации и местных бюджетов территориальными органами Фе­дерального казначейства (утв. приказом Федерального казна­чейства от 22 марта 2005 г. № 1н) также определяет, что «все кассовые операции по исполнению соответствующего бюджета осуществляются органом Федерального казначейства от имени и по поручению финансового органа (уполномоченного орга­на), администратора поступлений, администратора или получа­теля средств бюджета на основании платежных документов, оформленных ими» (п. 1.5). Более того, Общий порядок кассо­вого обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. приказом Федерального казначей­ства от 25 августа 2005 г. № 12н), развивая положения ст. 8, 215 и 215¹ БК РФ устанавливает, что управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие фи­нансовые органы, если законодательными и иными норматив­ными правовыми актами РФ, законами или иными норматив­ными правовыми актами субъектов РФ и представительных ор­ганов местного самоуправления не установлено иное (п. 1.6) [6].

В таком правовом режиме материальные бюджетные права, а также право требования к бюджетному счету сохраняются за соответствующим собственником бюджетных средств в лице уполномоченного органа исполнительной власти. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования явля­ются самостоятельными субъектами бюджетных правоотноше­ний, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные опера­ции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право рас­поряжения которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъем­лемым элементом права собственности на региональный или местный бюджет. Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права Российской Федерации, каждого субъек­та РФ и муниципального образования иметь собственный бюд­жет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджет­ное законодательство¹ предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; недотационные субъекты РФ имели право об­служивать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215' БК РФ кассовое обслуживание бюджетов всех субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов РФ и равен­ства муниципальных образований.

Бюджетные полномочия Федерального казначейства опреде­лены ст. 166' БК РФ, а п. 3 ст. 167 БК РФ установлена ответст­венность Федерального казначейства за правильное и своевре­менное кассовое обслуживание бюджетных счетов.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Феде­ральное казначейство открывает счета в Центральном бан­ке РФ. Полномочия Центрального банка по обслуживанию счетов бюджетов были предметом рассмотрения Конституци­онного Суда РФ, который в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 БК РФ в связи с запросами Админи­страции Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Крас­ноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия подтвердил соответствие названных положений БК РФ Конституции РФ.

На основании ст. 75 Конституции РФ и конкретизирующих ее положений Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России осущест­вляет возложенные на него функции, одной из которых являет­ся обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными закона­ми. Данная функция, согласно названному Федеральному зако­ну, реализуется посредством проведения расчетов по поруче­нию уполномоченных органов исполнительной власти и госу­дарственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осу­ществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средства­ми бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов (ч. 2 ст. 23); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 2 ст. 3).

В названном постановлении Конституционный Суд РФ обос­новал вывод, согласно которому взаимосвязанные положения п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку – по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования – установ­ленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не наруша­ет финансовую самостоятельность субъектов Российской Феде­рации и муниципальных образований, а также не исключает воз­можность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом».

Статья 151 БК РФ, устанавливающая систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, разрешает субъектам РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создавать финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ (п. 6); муниципальным образованиям в целях об­служивания местного бюджета и управления средствами мест­ного бюджета – создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ (п. 7).

Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и рас­ходам. По доходам бюджет исполняют Минфин России, Феде­ральная налоговая служба и т. д. По расходам бюджет исполня­ется участниками бюджетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюд­жетных средств – это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюд­жетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств составляет бюджет­ную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осущест­вляет контроль за целевым использованием бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета яв­ляется орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджет­ных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Основным распорядителем средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета является орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учре­ждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующе­го бюджета. Главный распорядитель исполняет соответствующую часть бюджета, утверждает сметы доходов и расходов подведомствен­ных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомст­венным распорядителям и получателям бюджетных средств и т. д.

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти и должностные лица глав­ного распорядителя и распорядителя бюджетных средств несут ответственность за эффективное и целевое использование вы­деленных в их распоряжение бюджетных средств.

Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на ос­нове бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета.

Бюджетное обязательство имеет определенный лимит – объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на срок не более трех месяцев. В определенных БК РФ случаях возможно изменение лими­тов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномо­ченным исполнительным органом, распорядителями бюджет­ных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода дейст­вия измененных лимитов. БК РФ запрещается изменять лими­ты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.

Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. До названной даты включительно органы казначей­ства обязаны оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. С 31 декабря прекращают действовать все лими­ты бюджетных обязательств. Все счета, используемые для ис­полнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. После 25 декабря не допускается принятие бюджетных обяза­тельств. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено органами казначейства 28 декабря. После завершения операций по принятым бюджетным обя­зательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах этого бюджета насту­пившего финансового года в качестве остатка средств[7].

4. Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета представляет собой завершающую стадию бюджетного процесса. БК РФ устанавливает оперативную, ежеквартальную, полугодо­вую и годовую отчетность об исполнении бюджета. Непосредст­венная работа по сбору, сведению, составлению и представле­нию отчетности об исполнении бюджета в представительный орган, соответствующий контрольный орган и Федеральное ка­значейство осуществляется уполномоченным исполнительным органом на основе единой методологии[8]. Годовой отчет об ис­полнении бюджета утверждается (или отклоняется) представи­тельным органом. Принятые отчеты по бюджету публикуются в средствах массовой информации в течение следующего года в специальных статистических сборниках.