Понятие исполнительного производства. Законодательство об исполнительном производстве

Тема 21. Исполнительное производство

1. Обращаясь в суд за судебной защитой нарушенного или оспоренного права или интереса, субъекты правоотношений заинтересованы не только в получении положительного решения суда, но и в реальном восстановлении своего права. Бесспорным является тезис о том, что «не было бы никакой пользы в правосудии, если бы решения суда не приводились в исполнение…»¹. Несмотря на то, что ст. 2 ГПК прямо не называет реальное исполнение судебных актов в числе задач гражданского судопроизводства, ограничивая его только рассмотрением и разрешением гражданских дел, судебная защита неразрывно связана с претворением предписаний суда, зафиксированных в его решении, в жизнь. Оптимальным вариантом должно быть добровольное исполнение соответствующего решения суда обязанными субъектами через совершение действия либо воздержание от их совершения. Однако на случай отказа от добровольного исполнения закон должен создавать такой правовой механизм, который обеспечил бы принудительную реализацию судебного решения, приводящую к достижению определенного им результата. Таким механизмом в сфере гражданской юрисдикции является исполнительное производство. Как указал Конституционный Суд РФ «защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется… государство обязано предусмотреть в законодательстве эффективный механизм реализации судебных решений» ².

Ни ГПК, ни Федеральный закон «Об исполнительном производстве» не содержат легального определения понятия «исполнительное производство». Исполнительное производство естьдеятельность органа принудительного исполнения по принудительному исполнению требований исполнительных документов, осуществляемая в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и международными договорами.

В данном определении следует обратить внимание на то, что исполнительное производство представляет собой деятельность именно органов принудительного исполнения. Такой акцент необходим в связи с тем, что исполнение требований, содержащихся в исполнительном документе, может быть возложено на иные органы и организации (банки в – отношении требований о взыскании денежных средств, организации-работодатели – в отношении требований об уплате алиментов и т. д., см. ст. 7-9 Закона «Об исполнительном производстве»). Установлен также специальный порядок исполнения требований исполнительных листов судебных органов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета и о взыскании возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов), который также не является исполнительным производством, ибо осуществляется без участия судебных приставов-исполнителей (ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об исполнительном производстве», далее - Закон)³.

Не каждое судебное решение подлежит исполнению в исполнительном производстве. В приведенном выше определении подчеркнуто, что к исполнительному производству необходимо относить принудительное исполнение требований исполнительных документов, а таковые выдаются на основании судебных решений о присуждении. Решения суда, выносимые по искам о признании, по делам особого производства, по ряду дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не подлежат принудительному исполнению по правилам исполнительного производства. Это не означает, что они не нуждаются в исполнении или являются необязательными. В соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», ст. 13 ГПК любые вступившие в законную силу судебные акты являются обязательными и подлежат исполнению. Однако многие судебные акты, в том числе о признании, реализуются вне процедурных форм исполнительного производства. Это существенное обстоятельство необходимо учитывать при знакомстве и практическом применении законодательства об исполнительном производстве. Ошибочными являются попытки применения норм законодательства об исполнительном производстве для реализации судебных актов по перечисленным выше категориям дел. На необходимость четкого определения границ понятия «исполнительное производство» указывает и ст. 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве», определяющая сферу действия данного закона: «настоящий Федеральный закон определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц (далее также – граждане), юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (далее также – организации) обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий». Другими словами, исполнительное производство представляет собой исполнение помимо воли должника, когда действиями судебного пристава-исполнителя «замещается» отсутствующая воля должника на исполнение судебного акта или акта иного органа. Там, где такое «замещение» невозможно, как правило, невозможно и исполнительное производство.

Отношения, возникающие в исполнительном производстве, регулируются целым рядом правовых актов. Основным источниками законодательства об исполнительном производстве являются Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. №118-ФЗ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г. №229-ФЗ, вступающий в силу с 01 февраля 2008 года (далее – Закон или Закон 2007 года). Новый Закон приходит на смену одноименному Федеральному закону №119-ФЗ от 21 июля 1997 (далее – Закон 1997 года), который действовал на протяжении 10 лет. Закон 2007 года явился результатом обобщения огромного практического опыта применения прежнего Закона, накопленного за это десятилетие, он призван учесть недостатки и пробелы Закона 1997 года, обеспечить приведение законодательства об исполнительном производстве в соответствие с изменяющимся материальным законодательством (например, урегулировать аспекты обращения взыскания на объекты интеллектуальной собственности в соответствии с положениями части четвертой Гражданского кодекса).

Согласно Федеральному закону «О судебных приставах» принудительное исполнение судебных актов и актов иных органов возложено на Федеральную службу судебных приставов и ее территориальные органы. Координацию и контроль деятельности Федеральной службы судебных приставов, а также функции по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности этой службы, осуществляет Министерство юстиции РФ⁴. Положение о Федеральной службе судебных приставов утверждено Указом Президента РФ №1316 от 13.10.2004⁵. Структуру Службы образуют районные (городские) или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов РФ службы судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами, службы судебных приставов субъектов РФ, возглавляемые главными судебными приставами субъектов РФ, и центральный аппарат Службы. Службу возглавляет директор – главный судебный пристав РФ.

Согласно Закону «О судебных приставах» судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и актов других органов. Закон определяет требования, предъявляемые к лицу, назначаемому на должность судебного пристава (ст. 3), порядок назначения и освобождения их от должности (ст. 6), права и обязанности судебных приставов-исполнителей (ст. 12), устанавливает обязательность требований судебного пристава (ст. 14), предусматривает гарантии правовой и социальной защиты судебных приставов (гл. IV). Основой правового статуса судебного пристава-исполнителя является обязательность его требований для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории Российской Федерации, установленная ст. 6 Закона «О судебных приставах»⁶.

Порядок принудительного исполнения требований исполнительных документов установлен Федеральным законом «Об исполнительном производстве» (далее – Закон). Данный Закон является основным нормативным актом, регламентирующим отношения, возникающие при принудительном исполнении судебных актов и актов других органов. Ст. 2 Закона устанавливает, что законодательство об исполнительном производстве состоит наряду с двумя названными законами из иных федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам обеспечения исполнительного производства и международных договоров.

В числе федеральных законов, содержащих нормы о порядке принудительного исполнения актов юрисдикционных органов следует назвать ГПК РФ (раздел VII) и АПК РФ (раздел VII), Кодекс РФ об административных правонарушениях (раздел V), Таможенный кодекс РФ (ст. 351-354), Трудовой кодекс РФ (ст. 396, 397), Налоговый кодекс РФ (ст. 46-48, ст. 105), Бюджетный кодекс РФ (гл. 24-1), Гражданский кодекс РФ (ст.ст. 349, 350, 447-449, 855 и др.), Семейный кодекс РФ (глава 17, ст. 79), Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (ст.20, 27), Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (в этом законе подробно урегулированы вопросы, связанные с обращением взыскания на недвижимость, являющуюся предметом залога), Уголовно-исполнительный кодекс РФ (глава 5, ст. 62-67, ст. 107), Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и др.

Закон «Об исполнительном производстве» 2007 года впервые закрепил приоритет этого Закона над другими федеральными законами, регламентирующими вопросы исполнительного производства, и содержит требование о соответствии содержащихся в других законах норм об исполнительном производстве данному закону.

Закон 2007 года также впервые предусмотрел полномочия Президента РФ по изданию указов, посвященных обеспечению исполнительного производства, на основании и во исполнение данного Закона. Указы Президента должны соответствовать настоящему закону и иным законам, содержащим нормы об исполнительном производстве.

Правительство РФ также может принимать нормативные правовые акты по вопросам исполнительного производства только на основании и во исполнение этого Закона. Тем самым подчеркивается строго подзаконный характер таких актов Правительства.

Сам Закон содержит ряд статей, прямо предусматривающих возможность издания постановлений Правительства:

· согласно ч. 3 ст. 75 Правительством РФ могут быть установлены особенности обращения взыскания на отдельные виды имущественных прав;

· согласно ч. 1 ст. 87 Правительство уполномочено определить порядок отбора специализированных организаций по продаже имущества должников;

· согласно ч. 3 ст. 60 Правительство определяет размер компенсации расходов, понесенных понятым в связи с исполнением обязанностей понятого;

· согласно ч. 2 ст. 90 Правительство вправе устанавливать порядок проведения торгов;

· согласно ч. 11 ст. 112 Правительство устанавливает порядок возвращение исполнительского сбора.

Иные законы также могут предусматривать издание Правительством РФ постановлений по вопросам исполнительного производства. Так Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» устанавливает, что Правительство РФ утверждает перечень имущества богослужебного назначения, на которое не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов религиозной организации (ст.21 ч.5).

Статья 7 Закона «О судебных приставах» наделила Министерство юстиции РФ правом издания нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности ФССП. Следовательно, Минюст также обладает компетенцией по нормативному правовому регулированию исполнительного производства. Так, например, МинистерствоПриказом №76 от 03.07.98 утвердило Временную инструкцию о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторской задолженности) при обращении взыскания на имущество организаций должников. 27 октября 1998 года Министерство юстиции издало Приказ №153 «Об обязательном участии специалиста при продаже ценных бумаг», а 12 ноября 1998 года был изданПриказ №166 «Об улучшении работы по отбору специализированных организаций для продажи арестованного имущества». Эти приказы регламентируют порядок совершения отдельных исполнительных действий, являются обязательными для судебных приставов-исполнителей и действуют с 01 февраля 2008 в части, не противоречащей новому Закону «Об исполнительном производстве» 2007 года.

Россия является участницей ряда международных соглашений о признании и приведении в исполнение иностранных судебных решений. Такие соглашения содержат условия признания иностранных судебных актов на территории России и условия и порядок приведения их в исполнение. В их числе Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (подписана в г. Минске 22.01.1993), Конвенция по вопросам гражданского процесса (подписана в Гааге 01.03.1954) и др.

Субъекты РФ не наделены компетенцией по принятию нормативных актов по вопросам исполнительного производства. Это вытекает из необходимости обеспечить единообразный характер исполнения судебных актов в любой точке территории России, ибо сам режим правовой защиты прав и законных интересов должен быть единым на всей территории страны.

Современное российское законодательство является противоречивым и непоследовательным. Не составляет исключения и законодательство об исполнительном производстве. Принятие нового Закона «Об исполнительном производстве» 2007 года не смогло решить всех проблем в указанной сфере. Поэтому в научной литературе обсуждается предложение о принятии Исполнительного кодекса РФ, в котором комплексно и полностью были бы урегулированы все аспекты процедуры принудительного исполнения. В конце 2004 года проект такого Кодекса, разработанный рабочей группой под руководством проф. В. М. Шерстюка и проф. В. В. Яркова, был опубликован⁷. В настоящее время работу над ним ведет межведомственная рабочая группа Министерства юстиции.

2. Как следует из изложенного, с момента принятия Федерального закона «О судебных приставах» служба принудительного исполнения судебных актов и актов других органов была выведена из системы судов и передана в ведение Министерства юстиции РФ. Эти реформы явились основанием для формирования точки зрения о том, что исполнительное производство более не является стадией гражданского судопроизводства, а законодательство об исполнительном производстве не относится к законодательству о гражданском судопроизводстве. Подобный взгляд на природу исполнительного производства был высказан еще до принятия этого закона⁸, однако длительное время господствующей являлась точка зрения на исполнительное производство как стадию гражданского судопроизводства⁹.

Проблемы правовой природы норм, регулирующих исполнительное производство, известны еще дореволюционной правовой науке. А.Х. Гольмстен, В.М. Гордон не признавали исполнительное производство частью гражданского судопроизводства, отмечали его внепроцессуальный характер, т.к. оно бесспорно по характеру, и относили его к полицейскому праву¹⁰. М.В. Шимановский, напротив, указывал, что исполнение судебного решения – та часть гражданского процесса, которая проводит в жизнь идею правды и справедливости, признанную судебным листом, как таковую. Судебный процесс имеет целью разрешить спор, борьбу тяжущихся, определить, на чьей стороне правда. Исполнение решения есть проведение в жизнь этой правды. Вопрос об исполнении решения, о способе исполнения и приведении решения в исполнение – есть важнейший в гражданском процессе, так как он имеет практический жизненный интерес¹¹.

По мнению сторонников признания самостоятельности исполнительного производства обособление службы судебных приставов-исполнителей от судебной системы и передача ее в ведение органов исполнительной власти явились свидетельством того, что законодатель поддержал тех исследователей, которые полагали, что исполнительное производство – инородный элемент в системе гражданского процесса¹². На страницах научной литературы развернулась дискуссия, в ходе которой были высказаны точки зрения о комплексном характере исполнительного права (этот подход стал господствующим), об отраслевой самостоятельности исполнительного права¹³, наконец, о том, что исполнительное право необходимо вернуть в систему гражданского процесса, а службу судебных приставов-исполнителей вернуть в ведение судов, подчинив ее Судебному департаменту при Верховном Суде РФ (эта точка зрения активно поддержана судьями)¹⁴. Высказано мнение и о частноправовом, цивилистическом характере отношений, складывающихся на стадии исполнения судебных решений¹⁵. Обосновываются суждения о процессуальном характере отношений, складывающихся в процессе исполнительного производства, однако при этом исполнительное право признается самостоятельной отраслью права, отличной от гражданского процессуального права¹⁶.

Следует отметить, что в ГПК 2002 года и АПК 2002 года разделы об исполнительном производстве сохранены, однако они регламентируют только определенные вопросы деятельности суда в ходе исполнения судебных актов. Правила совершения исполнительных действий, осуществляемых судебными приставами-исполнителями, в Кодексы не включены.

В Постановлении №13-П от 31.07.2001 «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального Закона «Об исполнительном производстве» в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества «Разрез «Ихызский» Конституционный Суд РФ занял противоречивую позицию в вопросе о правовой природе исполнительного производства. С одной стороны, Конституционный Суд воспроизвел позицию Европейского суда по правам человека, состоящую в том, что исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда». С другой стороны, Конституционный Суд охарактеризовал исполнительное производство как деятельность исполнительной власти, т.е. административную процедуру¹⁷. В решении по делу Бурдова против России, связанном именно с проблемами исполнения судебных решений, Европейский Суд по правам человека подтвердил свою позицию, ранее высказанную в постановлении по делу «Хорнсби против Греции» от 19.03.1997 года, на место исполнительного производства в структуре права на судебную защиту. Раскрывая содержание права на судебную защиту, предусмотренного ст.6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейский Суд указал: «Немыслимо, что пункт 1 статьи 6 Конвенции, детально описывая процессуальные гарантии сторон – справедливое, публичное и проводимое в разумный срок разбирательство - не предусматривал бы защиты процесса выполнение судебных решений... Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая «судебного разбирательства» по смыслу статьи 6 Конвенции»¹⁸.

В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №5 от 10.10.2003 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» на основе приведенных позиций Европейского Суда указано: «по смыслу статьи 6 Конвенции исполнение судебного решения рассматривается как составляющая «судебного разбирательства» ¹⁹.

Полагаем, что исполнительное производство является завершающей стадией гражданского процесса, поскольку правосудие без принудительного исполнения судебного акта, реального претворения его предписаний в жизнь в целях фактической защиты нарушенного права является незаконченным²⁰.