Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной и муниципальной службах

Увеличение коррупционных проявлений в деятельности государственных и муниципальных служащих, прежде всего имеющих характер дисциплинарного проступка, административного правонарушения или гражданско-правового деликта, и влекущих за собой персональную ответственность, требует широкого использования криминологических содержательных мер противодействия им и, прежде всего, специальных мер предупреждения. По-нашему мнению, выполнению таких задач вполне может способствовать антикоррупционный потенциал комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулирования конфликта интересов.

Порядок создания и деятельности комиссий на государственной службе регулируется Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» от 01 июля 2010г № 821.

Согласно указанному Положению Комиссии создаются в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой.

Заметим, что п. 2 Указа Президента Российской Федерации на основании части 6 статьи 71 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[28], устанавливает, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственных органов субъектов Российской Федерации по управлению государственной службой функции этих органов, предусмотренные Положением, утвержденным настоящим Указом, выполняются федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации, в которых образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В связи с чем на сегодняшний день имеется пока неразрешенная проблема по формированию органов управления государственной и муниципальной службами.

Основными задачами Комиссий, в соответствии с п. 3 Положения являются:

· а) содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими Российской Федерации требований к служебному поведению;

· б) содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Комиссия образуется правовым актом государственного органа. Указанным актом определяются состав комиссии и порядок ее работы.

Организационно-техническое и документационное обеспечение деятельности комиссии возлагается на подразделение по вопросам государственной службы и кадров государственного органа, в составе которого образованна комиссия.

В состав Комиссии входят: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы); представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой; представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования (далее - научные организации и образовательные учреждения), других организаций, приглашаемые соответствующим государственным органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой, без указания персональных данных экспертов, при этом число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Все члены комиссии при принятии решений обладают равными правами. Состав комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения.

При рассмотрении вопроса о порядке формирования Комиссии особое внимание необходимо уделить порядку включения в состав комиссии независимых экспертов.

В соответствии с Положением, экспертами могут быть лица, работающие в научных организациях и образовательных учреждениях, других организациях граждане Российской Федерации. При этом участие в работе комиссии представителей конкретных типов или организационно-правовых форм образовательных (научных) учреждений действующим законодательством не предусмотрено. В таких условиях общей нормой, определяющей свободу выбора в формировании экспертного сообщества Комиссии могут выступать положения ч. 3 ст. 12 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992г. № 3266-1 «Об образовании»[29], в соответствии с которой образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, а также негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений).

В Положении отмечаются преимущественно общие требования к экспертам Комиссии. Специальные критерии отбора можно связывать только стой частью нормы п. 18 Положения, в котором отмечается, что предпочтение при включении в состав комиссии в качестве независимых экспертов представителей научных организаций и образовательных учреждений, других организаций должно быть отдано лицам, трудовая (служебная) деятельность которых в течение трех и более лет была связана с гражданской службой. Деятельностью, связанной с гражданской службой, считается преподавательская, научная или иная деятельность, касающаяся вопросов гражданской службы, а также предшествующее замещение государственных должностей или должностей гражданской службы в государственных органах. Это крайние специальные условия.

Следует отметить, что независимые эксперты включаются в состав комиссии на добровольной основе. Оплата труда независимых экспертов осуществляется на основе договора, заключаемого между государственным органом, в котором создана комиссия, и независимым экспертом, участвующим в работе этой комиссии.

В соответствии с п. 21 Положения основанием для проведения заседания комиссии является два вида информационных сообщений:

· а) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных статьей 18 Федерального закона;

· б) информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

При этом закрепляется, что данная информация должна быть представлена в письменном виде и содержать следующие сведения: фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую им должность гражданской службы; описание нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов; данные об источнике информации. Кроме того, в Комиссию могут быть представлены материалы, подтверждающие нарушение гражданским служащим требований к служебному поведению или наличие у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Следует отметить, что Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

Процесс деятельности Комиссии начинается с момента вынесении Председателем комиссии решения о проведении проверки информации, послужившей основанием ее проведения, в том числе и материалов, подтверждающих нарушение гражданским служащим требований к служебному поведению или наличие у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Данное решение Председатель Комиссии должен вынести в 3-дневный срок со дня поступления указанной информации.

Проверка информации и материалов осуществляется в месячный срок со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до двух месяцев по решению председателя комиссии.

В случае если в комиссию поступила информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, председатель комиссии немедленно информирует об этом представителя нанимателя в целях принятия им мер по предотвращению конфликта интересов: усиление контроля за исполнением гражданским служащим его должностных обязанностей, отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на период урегулирования конфликта интересов или иные меры.

Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов Комиссии. При возможном возникновении конфликта интересов у членов Комиссии в связи с рассмотрением вопросов, включенных в повестку дня заседания Комиссии, они обязаны до начала заседания заявить об этом. В подобном случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанных вопросов.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится рассмотрение вправе самостоятельно присутствовать на заседании Комиссии или уполномочить на то своего представителя. На заседании Комиссии заслушиваются пояснения гражданского служащего, рассматриваются материалы, относящиеся к вопросам, включенным в повестку дня заседания. Комиссия вправе пригласить на свое заседание иных лиц, в том числе и должностных лица государственных органов, органов местного самоуправления, а также представителей заинтересованных организаций, и заслушать их устные или рассмотреть письменные пояснения.

Основаниями для переноса заседания Комиссии является отсутствие на нем гражданского служащего, в отношении которого проводится рассмотрение, по уважительной причине, а также отсутствие кворума, необходимого для проведения заседания, в том числе и в случае отстранении члена комиссии от рассмотрения вопросов повестки, в связи с возникновением конфликта интересов.

Следует отметить, что члены Комиссии и лица, участвовавшие в ее заседании, не вправе разглашать сведения, ставшие им известными в ходе работы комиссии.

Результатом деятельности Комиссии является решение, суть которого зависит от информации, послужившей основанием для проведения заседания комиссии.

По итогам рассмотрения информации, полученной от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных статьей 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе», комиссия может принять одно из следующих решений:

· а) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению;

· б) установить, что гражданский служащий нарушил требования к служебному поведению. В этом случае представителю нанимателя рекомендуется указать гражданскому служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению, а также провести в государственном органе мероприятия по разъяснению гражданским служащим необходимости соблюдения требований к служебному поведению. Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании Комиссии является решающим. Решения Комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены Комиссии, принявшие участие в ее заседании, и носят рекомендательный характер. При этом член Комиссии, несогласный с решением, вправе в письменном виде изложить свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания.

Гражданский служащий вправе обжаловать решение Комиссии в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в том числе в случае установления подобного факта Комиссией, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Представитель нанимателя вправе отстранить гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы.

В случае если комиссией будут установлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии в действиях (бездействии) гражданского служащего признаков дисциплинарного проступка, в том числе в случае неисполнения им обязанности сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, а также в случае непринятия гражданским служащим мер по предотвращению такого конфликта представитель нанимателя после получения от комиссии соответствующей информации может привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной гражданской службе».

В случае установления комиссией факта совершения гражданским служащим действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, председатель Комиссии обязан передать информацию о совершении указанного действия (бездействии) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы.

Решение Комиссии, принятое в отношении гражданского служащего, хранится в его личном деле.

В современных политико-правовых документах антикоррупционный потенциал комиссий оценивается высоко. Так, в рамках первоочередных мер по реализации Национального плана противодействия коррупции, предусматривается принятие мер по обеспечению действенного их функционирования.[30]

Как представляется, возложенные на комиссии задачи по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению, выполняемые федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации, следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют их коррупционному поведению и влекут к привлечению к персональной ответственности.

На муниципальной службе работа комиссий сталкивается с рядом пока неразрешимых проблем. Основная из них заключается в том, что в законе лишь отмечается возможность в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, образовывать комиссии по урегулированию конфликта интересов. Например, при анализе ряда нормативных актов муниципальных образований Уральского федерального округа обнаруживается однобокий подход к принципу формирования данной комиссии, а именно, не включение в ее состав независимых экспертов из числа лиц, не связанных служебными отношениями; что, несомненно, не позволит избежать проблем при принятии решений данной комиссией.

Более того, указанные комиссии создаются в муниципальных образованиях на формальной основе, во многом по причине эпизодического характера их работы, обусловленного тем, что единственным основанием для проведения заседаний является поступившая информация о наличии личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов: нет информации – комиссия не работает. Кроме того, рекомендательный характер решений комиссий, предусмотренный законодателем, также не способствует ее плодотворной работе. Отсутствие возможности применения определенных мер воздействия к нарушителям правовых предписаний сведет к нулю коэффициент полезного действия данной комиссии, поскольку любой муниципальный служащий будет заранее знать о простой формальности решений, принимаемых комиссиями, отсутствии неблагоприятных последствий вследствие нарушения предписаний закона и ответственности как таковой, и у него не будет мотивации (в отличие от ситуаций, складывающихся в области норм, регламентирующих дисциплинарную, административную или, тем более, уголовную ответственность) к недопущению возникновения конфликта интересов. В результате сказанного основным субъектом предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе пока остается руководитель.

Приложение