Финансовый контроль является одним из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Его основным содержанием является проверка законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления.
Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т. е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода1.
Законность в финансовой сфере выступает как основа финансовой дисциплины. Финансовая дисциплина предполагает точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих финансовую деятельность, государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами. Финансовый контроль представляет собой способ обеспечения законности и дисциплины финансовой деятельности всех хозяйствующих субъектов.
Направлениями контрольной деятельности в финансовой сфере являются:
1) проверка соблюдения действующего законодательства в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов;
2) проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления физическими и юридическими лицами;
3) проверка законности и целесообразности использования средств бюджета и внебюджетных фондов, собственных и заемных ресурсов предприятиями, учреждениями и организациями;
4) проверка правильности соблюдения расчетов наличными и безналичными денежными средствами, хранения денежных средств юридическими лицами и гражданами-предпринимателями;
5) проверка соблюдения бюджетного, налогового, таможенного и валютного законодательства, законодательства в сфере страхования, рынка ценных бумаг, банковской деятельности;
6) оценка рациональности использования финансовых ресурсов, рентабельности и других финансовых показателей эффективности хозяйственной деятельности и выявление резервов ее повышения;
7) предупреждение и пресечение правонарушений в финансовой сфере, применение мер ответственности к нарушителям.
В процессе осуществления финансового контроля в соответствии с нормами действующего законодательства между субъектами финансового контроля возникают финансово-контрольные правоотношения, которые являются особым видом финансовых правоотношений.
Структура контрольного правоотношения в финансовой сфере включает в себя традиционные для любого правоотношения элементы: субъект, объект и содержание.
К субъектам финансово-контрольных правоотношений относятся:
1) органы, обладающие контрольными полномочиями в финансовой сфере (контролирующие субъекты);
2) субъекты, на которые распространяются контрольные полномочия контролирующих (контролируемые, или подконтрольные, субъекты).
Объектом финансово-контрольного правоотношения является то, по поводу чего складывается данное правоотношение (финансовые и иные ресурсы). Теория финансово-контрольного правоотношения выделяет также непосредственный объект — правовое воздействие контролирующего субъекта на подконтрольного1.
Содержание контрольного правоотношения формируют контрольные полномочия контролирующего субъекта и корреспондирующие им контрольно-процессуальные права, обязанности и ответственность подконтрольных субъектов.
Правовую основу финансового контроля в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ (часть первая), федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»4, «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»5, «О валютном регулировании и валютном контроле», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»6 и др., указы Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»7, от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»8, постановления Правительства РФ и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные акты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Традиционно в финансово-правовой науке финансовый контроль относят к институтам финансового права1. При этом помимо общих финансово-правовых норм, регулирующих его организацию и порядок проведения, которые содержатся в Общей части финансового права, имеются нормы, предусматривающие его специфику в отдельных финансово-правовых институтах Особенной части2.
В настоящее время правовой институт финансового контроля развивается посредством правовой регламентации его различных видов — бюджетного, налогового, валютного и др. Стержневой проблемой государственного финансового контроля в России остается отсутствие концептуальных основ его функционирования.