Правовые системы внутригосударственных образований

Правовые системы в силу своей универсальности, как было показано в предшествующих главах, формируются не только в масштабах всего государства, но и в их составе. В мире, отражая реальность административно-территориального устройства современных стран, насчитывается свыше 300 региональных структур, входящих на правах самоуправляющихся единиц (республик, провинций, штатов, областей, краев, округов) в состав унитарных, региональных или федеративных государств.

Все эти образования объединяет проведение в определенной степени самостоятельной, и в то же время согласованной с центральной властью, правовой политики в пределах региона, наличие собственных законодательных, исполнительных и судебных органов, принимающих и или реализующих правовые акты на территории образования.

Внутригосударственные образования включают в себя определенные конструктивные элементы региональной правовой системы, такие как:

- совокупность правовых ценностей, отражающих культурно-исторические, религиозные, национальные, бытовые и иные особенности того или иного региона;

- региональное правотворчество как нормативно урегулированный процесс создания, изменения или отмены правовых актов данного образования, учитывающее перечисленные выше особенности образования;

- иерархически организованный нормативно-правовой массив территориально действующих актов обще регионального значения;

- региональные правовые учреждения, организованные по принципу разделения властей (законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные) с учетом традиций и реально сложившихся отношений в тех или иных частях страны;

- реальный процесс соблюдения, исполнения, использования и применения права на территории региона;

- правоохранительная система как совокупность используемых самоуправляющимся субъектом правовых и социальных средств, способов и методов, направленных на поддержание правопорядка и реализации правовых актов.

Характерными чертами региональной правовой системы являются:

- учет при их формировании культурно-исторических, религиозных, национальных, бытовых и иных особенностей, отличающих население определенного региона;

- учет географических и природных специфик соответствующих территорий;

- самостоятельность и динамизм развития;

- совместная законодательная компетенция с центром;

- самостоятельное законодательствование, расширение и углубление правового регулирования в сфере исключительной компетенции региона;

- осуществление собственного правового регулирования до принятия законодательных актов государства по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения центра и регионов (так называемое опережающее правотворчество);

- создание и функционирование механизма преодоления противоречий между центральным и региональным законодательством.

Во внутригосударственных образованиях, сложившихся в современных государственно-организованных обществах, возможно зафиксировать:

• правовые системы самоуправляющихся территориальных единиц в рамках централизованного унитарного государства, которым представляется самостоятельность, регулируемая конституцией страны и общегосударственными законами.

Среди таких государств могут быть выделены страны, которые представляют самоуправление отдельным своим территориям, как правило, отдаленным, нередко островным либо полуостровным частям, в остальном оставаясь весьма централизованной формой государственного устройства.

Подобные территориальные образования не считаются способом разрешения национально-этнических проблем в унитарном государстве. Их автономизация - во многом дань сложившихся в регионе традиций и желание учесть исторические, культурные и языковые особенности населения, компактно проживающего в течение долгого времени вместе.

В иных простых унитарных государствах за определенными частями государства признается право образования национально-территориальной автономии, отражающей национальный состав региона (Республика Каракалпакстан в Узбекистане, Нахичеванская Автономная Республика в Азербайджане, Гагаузия в Молдавии)

Интерес представляет практика взаимодействия национальной и региональной национально-территориальной правовых систем на примере простого унитарного государства, каковым является Финляндия, и входящего в его состав внутригосударственного образования - Аландских островов. Статус последних имеет свою специфику, определяемую особенностями исторического развития и борьбой за обладание ими со стороны соседних государств.

Конституция Финляндии 2000 года в специальной главе об автономии Аландских островов ограничивает органы государственной власти страны при принятии ими решений, затрагивающих интересы автономии, отсылая к особому закону об автономии Аландских островов. Проекты таких решений должны предварительно согласовываться с органами законодательной и исполнительной власти Аландов. Они формально являются губернией (губерния Ахвенанма), но наряду с губернским правлением существует совет с исполнительными функциями. А непосредственно губернатора островов назначает президент Финляндии по предложению Ландстинга (парламента автономии) из местных кан­дидатов. Формально он должен представлять интересы центра в автономии, наблюдая за исполнением нормативных актов Финляндии на островах (законов, указов президента, постановлений Государственного совета), но поскольку он является жителем Аланд ских островов, то естественно не может абстрагироваться от местных интересов.

Ландстинг обладает правом принимать законы и другие решения по вопросам, входящим в компетенцию автономии, а также правом законодательной инициативы в отношении Эдускунты (финляндского парламента), когда речь идет об интересах автономии. Помимо законодательных прав, Ландстингу принадлежат также права на принятие и исполнение бюджета Аландов, поскольку автономия решает вопросы своей деятельности на собственной бюджетной основе. Местный парламент сам устанавливает местные налоги и сборы, составляющие финансовую базу автономии.

Ландстинг образует местное правительство - Ландстюре, состоящий из семи министров, возглавляющих тот или иной орган местной администрации. Создаваемая таким образом правовая система островов служит интересам компактно проживающего на них коренного населения - шведов, которые обладают всей полнотой политических и экономических прав (М.А.Могунова). Иные лица не могут, в частности, обладать собственностью на землю без получения статуса постоянно проживающего жителя и без специального разрешения законодательного органа автономии. То же самое касается избирательных прав. А чтобы получить статус постоянно проживающего жителя, необходимо не менее пяти лет проживать на островах, быть гражданином Финляндии и «удовлетворительно знать шведский язык». В отличие от собственно Финляндии в автономии все делопроизводство и судоговорение осуществляется только на шведском языке. То же самое касается избирательных прав на местном уровне.

• правовые системы автономий региональных государств, которых считают как унитарными государствами с элементами федерации, так и переходными, полуфедерациями, постепенно превращающимися в федеративные союзы.

Так, в Испании граничащие между собой провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические черты, а также островные территории и провинции, которые представляют собой единую историческую общность, вправе в соответствии с главой третьей Конституции Испании «Об автономных сообществах» получить самоуправление и образовать подобные сообщества (ст. 143). Важнейший закон автономного сообщества - статут признается и охраняется государством как основная часть национального законодательства (ст. 147). А к ведению автономных сообществ относится широкий круг перечень полномочий (22 пункта ст. 148): от создания собственных органов самоуправления и до «экономического развития автономных сообществ в соответствии с целями, определенными общенациональной экономической политикой»,

В Великобритании, стране, которая была образована 300 лет назад, в 1707 году, когда в ее состав вошли Англия, Шотландия и Уэльс (впоследствии к ним присоединилась Северная Ирландия), наблюдаются значительные перемены в отношениях между составными частями Соединенного Королевства. Им делегированы широкие властные полномочия, в том числе и законодательного и иного правотворческого характера. Эти перемены называют деволюцией, что, по сути, является процессом федерализации страны.

В сложносоставном Китае особо выделяются оформленные сравни­тельно недавно правовые системы специальных административных районов Сянган (Гонконг) и Аомынь (Макао). В результате осуществляемого в КНР курса «одна страна - две политические системы» бывшие колонии Великобритании и Португалии приобрели с момента вхождения в Китай (Гонконг - с 1 июля 1997 года, а Макао - с 31 декабря 1999 года) статус, не сравнимый с какой-либо автономной территорией, как в самой стране, так и за ее пределами. Так, в Основном Законе Гонконга (Сянгана) 1990 года изложены принципы, которые должны остаться неизменными в течение 50 лет:

- высокая степень самоуправления, за исключением сфер внешних сношений и обороны;

- право иметь собственные исполнительную, законодательную и судебную системы, в том числе с правом вынесения окончательных судебных решений;

- подтверждение (локализация) Китаем действия около 140 законов Великобритании, до середины 1977 года распространявшихся на Гонконг;

- проведение самостоятельной иммиграционной и налоговой политики;

- гарантированность неизменности социально - экономической системы и «местного образа жизни»;

- сохранение статуса Гонконга как международного финансового центра с собственной валютно-финансовой системой;

- сохранение статуса свободного порта (порто-франко) и отдельной таможенной территории;

- свобода экономических и культурных связей со всем миром с сохранением членства территории в более чем 1000 международных организаций и правом заключения двусторонних международных соглашений с третьими странами в сферах экономического и культурного сотрудничества.

КНР неоднократно подтверждала свою приверженность этим принципам, тем самым сохраняя и высокую степень самостоятельности правовой системы специального административного района.

• правовые системы субъектов федераций как формы территориального устройства, представленной отдельными государственными образованиями, которые в целом составляют единое союзное государство. Со временем в таких объединениях дают о себе знать различные центробежные силы, что сказывается на их прочности и временных параметрах объединения.

Так, признается, например, что к развалу федеративной Югославии привела, помимо непринятия социалистических догм построения единой государственности южных славян, конкуренция между сторонниками двух концепций формы государства - сербской, основанной на централизме, и хорватской, направленной на децентрализацию власти. Чрезмерная децентрализация югославского государственного аппарата, приведшая к приобретению республиками и автономными краями значительной политической, экономической и правовой самостоятельности, явилась фактором, обеспечившим возможность распада федерации.

Как оказалось, именно территориальные федерации оказались долговечнее иных видов (национальных или национально-территориальных), а правовые системы их субъектов, построенные на принципе равноправия между собой и в отношениях с федеральной правовой системой, явились примером стабильности.

Как бы ни были различны пути создания, оформления и функционирования региональных правовых систем, а также их взаимосвязи с федеральными властями и федеральной правовой системой, сложились определенные общие закономерности. Они в совокупности составляют комплекс характерных черт, определяющих правовые системы внутрифедеральных регионов и их взаимоотношения с федеральными органами, среди которых отметим следующие:

- наделение субъектов федерации учредительной властью, то есть обладанием права на собственное законотворчество, на принятие региональной конституции или иного основного закона (хартии, статута, устава, положения) внутригосударственного образования;

- право контроля федерации за соответствием основных законов ее субъектов федеральной конституции. Соответствие тех или иных региональных законов или иных правовых актов субъектов конституции страны определяет в спорных случаях федеральный конституционный суд;

- право создавать собственные законодательные, ис­полнительные и судебные органы;

- компетенция компетенции, то есть право федерации путем изменения конституции устанавливать и регулировать общегосударственные полномочия;

- установление федеральной конституцией компетенции между федерацией и ее субъектами, в том числе предметов исключительного ведения федерации, совместного ведения федерации и субъектов, а также объема собственного правового регулирования субъектов;

- верховенство федерального законодательства, его приоритет над законами субъектов федерации, выражающийся в том, что в случае коллизии регионального и федерального закона действуют положения последнего;

- право федерации на представительство ее субъектов в международных отношениях. Такое право не считается эксклюзивным, поскольку ряд зарубежных федераций представляют своим субъектам вступать по ряду вопросов в сношения с другими государствами, подписывать договоры и соглашения, обмениваться полномочными делегациями, то есть быть субъектами международно-правовых отношений с соответствующими правотворческими полномочиями (в частности, Австрия, Австралия, Бельгия, Канада, Германия);

- двойственное (как стимулирующее, так. и сдерживающее) воздействие федерального законодательства на региональное, вследствие чего законодательство субъектов федерации может развиваться динамично, обеспечивая достижение социально полезных целей правового регулирования в регионе, либо находиться в застое (регрессе), препятствуя его нормальной жизнедеятельности;

- равноправие (как правило) субъектов федерации между собой и в отношениях с федеральной властью;

- представление каждому гражданину федерации на территории всех субъектов федерации тех же прав, что имеют граждане каждого отдельного субъекта федерации;

- создание в федеральном законодательном органе (парламенте) специальной (верхней) палаты, представляющей интересы членов федерации.

• межсубъектные правовые системы федерации, объединяющие несколько регионов в одном государстве.

Как современный феномен, межсубъектные правовые системы реально сложились в ряде современных федераций. Так, в Российской Федерации помимо федеральной и региональных правовых систем функционируют двойственные системы ряда областей (Иркутская, Тюменская, Архангельская), в которых входят автономные округа. Переплетение правовых полномочий, их соподчиненность и взаимосвязанность в таких образованиях и между ними создает немалые трудности для новой российской государственности. Следствием чего в настоящее время утверждается тенденция к соединительным процессам, в том числе и в отношении межрегиональных правовых систем. Примерами служат появление Пермского края на базе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также Камчатского края, объединившего в единое целое Камчатскую область и Корякский автономный округ, и Забайкальского края, объединившего Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ.

В конце прошлого столетия на Балканском полуострове создано государство Босния и Герцеговина, конституция которого закрепила особую форму государственно-территориального устройства - «мягкую федерацию». Эта страна представляет собой соединение двух Образований: Федерации Боснии и Герцеговины (мусульмане и хорваты) и Республики Сербской. Оба образования обладают высокой степенью самостоятельности в политической, экономической и военной сферах. Они сформировали самостоятельные государственно-правовые системы, основанные на провозглашении индивидуального суверенитета, закрепленного в собственных формах правления, конституциях, законодательных, исполнительных и судебных органах. Помимо этого, в Федерации Боснии и Герцеговины сосуществуют отдельно складывающиеся двойственные государственно-правовые структуры компактно проживающих религиозных общностей. В целом же, в правовых системах практически не взаимодействующих между собой частях формально единого государства проходят во многом параллельные процессы обновления и постепенной замены прежнего югославского законодательства