Становление парламентарной монархии

В конце 1659 г. вся власть перешла к Комитету безопасности и Военному совету армии, которые начали тайные переговоры с Ричардом Кромвелем и одновременно с Карлом II Стюартом на условиях о-ва Уайт. Все это свидетельствовало о стремлении буржуазии и джентри к стабильному политическому режиму, в условиях которого они могли бы не беспокоиться за сделанные в ходе революции приобретения и завоевания. В этих условиях генерал Монк совершил по сути дела военный переворот, пригласив на места в парламент всех его пресвитерианских депутатов, политика которых расчистила путь к реставрации монархии. Со своей стороны, Карл II Стюарт, с которым генерал Монк давно уже вел переговоры, подписал по его совету «Бредскую Декларацию» 4 апреля 1660 г. (г. Бред, Нидерланды). В этом документе он как монарх обещал всем англичанам амнистию, кроме тех, которых специально укажет парла­мент; соглашался на любой акт парламента, подтверждающий продажи конфис­кованных во время революции земель; объявлял свободу совести; подтверждал Великую хартию вольностей 1215 г., Петицию о праве 1628 г. и Великую ремонстрацию 1641 г. Важно и то, что король возвращался на условиях отсутствия постоянного войска и коронных земель, и получения денежных средства только по цивильному листу парламента.

В апреле–мае 1660 г. Учредительный парламент (Конвент) постановил, что республиканский строй и парламентское единовластие в Англии уничтожаются навсегда, и «согласно древним основным законам английского королевства правительство состоит из короля, палаты лордов и палаты общин».

26 мая 1660 г. «король эмигрантов» Карл II Стюарт торжественно вернулся в Лондон. Бесцеремонно нарушая одно за другим положения «Бредской Декларации» (о религиозной терпимости, политической амнистии, неприкосновенности собственности лендлордов и т.д.), он стремился при определенной поддержке «Кавалерского парламента» восстановить прежнюю абсолютную монархию.

Но парламент по сложившейся традиции снова стал ареной политического противоборства со сторонниками абсолютизма – «Партией двора», получив­шей прозвище «тори». Ей противостояла «Партия страны», центром которой был «Клуб зеле­ной ленты», резиденция будущих «вигов». Карл распустил этот парламент. Однако собравшийся в 1679 г. парламент был еще более оппозиционным. Это т.н. первый вигский парламент, который в течение марта–июля 1679 г. принял несколько важных, ограничивавших произвол короля акта, в т.ч. «Билль об исключении» и «Хабеас Корпус Акт».

«Билль об исключении» от 15 мая 1679 г. был направлен на устранение брата короля Якова от престолонаследия и запрещал ему возвращаться в Англию. Лидеры вигской оппозиции прочили в преемники бездетному Карлу II председателя «Клуба зеле­ной ленты», внебрачного сына короля, герцога Монмаута.

«Хабеас Корпус Акт» от 27 мая 1679 г., или «Акт о лучшем обеспечении свободы подданных и о предотвращении заточений за морями», представлял собой измененный закон о процедуре выдаче старинных, существовавших с XV в., королевских приказов о доставке арестованных в суд. Сущность процедуры «хабеас корпус» заключалась в обеспечении права арестованного (заключенного под стражу) на презумпцию невиновности и законный и обоснованный арест. Так, арестованный мог потребовать от Суда королевской скамьи выдачи приказа «хабеас корпус», который обязывал тюремщика представить арес­танта и сам приказ об его аресте в суд, где решался вопрос о законности и обоснованности ареста.

В связи с тем, что имелось очень много нарушений этой процедуры, проволочек и произвольных действий, «виги» попытались обезопасить себя от политических преследова­ний под видом уголовных обвинений, и приняли этот акт о процедуре «хабеас корпус» и санкциях за ее нарушение.

«Хабеас Корпус Акт» 1679 г. приобрел значение одного из основных конституционных документов Англии, содержавших ряд принципов справедливого и демократического правосудия: а) презумп­ция невиновности, б) соблюдение законности при задержании, в) быстрый и оперативный суд, совершаемый по месту совершения преступления. В то же время следует отметить определенную историческую ограниченность этого Акта: 1) ущемленность лиц, обвиненных в таких тяжких преступлениях, как малая измена (англ. petty treason) и тяжкое преступление (англ. felony) или соучастии в них, ибо процедура освобождения под залог не распространялась на эти деяния; 2) произвольно высокие суммы залогов для освобождения на поруки до суда; 3) возможность приостановления действия этого акта парламентом (например, в XVIII и XIX вв., а также в 1914 и 1926 гг. во время всеобщих забастовок в Англии).

В 1681 г. Карл II распустил оппозиционный парламент, и в разгар реакции в феврале 1685 г. умер. Герцог Йоркский стал новым королем Англии под име­нем Якова II Стюарта. Приняв решение вернуть Англию в лоно католицизма, он восстановил против себя даже консервативных «тори», опасавшихся за проч­ность своих землевладений, так как могло быть восстановлено церковно-монастырское землевладение.

Поискам политической альтернативы Якову II помог вопрос о престолонасле­дии, который неожиданно разрешился не так, как рассчитывали «виги»: у Якова II родился сын, будущий Яков III, и планы оппозиции в отношении фигуры голландского штатгальтера Виль­гельма Оранского встали под угрозу.

Объединивший «тори» и «вигов» парламент обратился к Вильгельму с особым пригласительным письмом и призывом «во имя протестантизма» предупредить вооруженную интервенцию в Англию. Поэтому совершенный Вильгельмом в сентябре 1688 г. по сути дела вооруженный переворот, вскоре нашел себе политическое оправдание и правовое оформление. 12 декабря 1688 г. на Общем Совете (лордов и депу­татов трех последних парламентов Карла II) Вильгельм был признан регентом (временным главой государства). 6 февраля 1689 г. Учредительный парламент принял резолюцию об отречении Якова II и о том, что Вильгельм и Ма­рия (дочь Якова от первого брака) являются королем и королевой Англии!

Так свершилась «Славная революция» (англ. Glorious Revolution), прославлявшаяся как «идеальная», «законная», «образцовая» и «бескровная» революция. Она противопоставлялась «кровавой революции» и «Великому мятежу» 1640–1660 гг. В 1688 г. буржуа и лендлорды почти без сопротивления столкнули обветшавший обломок феодальной монархии и постарались сделать все для того, чтобы это было не похоже на революцию, а скорее на некую акцию преемственности, плавное перетекание всей власти в их руки.

В результате этого дворцового переворота с компромиссной основой в Англии был окончательно устранен абсолютизм и установлена конституционная, ограниченная парламентом, монархия. Этот государственный строй приобрел свои политико-юридические основы в ряде принятых на рубеже XVII–ХVIII вв. конституционных актов, которыми были точно определе­ны и ограничены права Короны и расширены за ее счет права Парламента.

1) «Билль о правах» от 13 сентября 1689 г., состоявший из 12 разделов. В первом разделе содержалась знаменитая формулировка по поводу по­литической ситуации в Англии как о времени «славной и законной революции», а также мини-декларация прав граждан и вольностей парламента, состоявшая из 13 пунктов (законодательное верховенство парламента; независимость и регулярность парламента, который «должен созываться достаточно часто»; парламентский иммунитет; неотъемлемые гражданские права; независимость суда присяжных). Во втором разделе регулировался порядок престолонаследия и объявлялось, что «духовные и светские лорды и общины просят принца и принцессу принять престол на указанных выше условиях». В двенадцатом разделе отменялось диспенсационное право короля, которым он пользовался с ХIII в., выдавая разрешения (диспенсации), несмотря на какой-либо закон противоположного содержания. Но отныне никакое изъятие из-под действия парламентского акта или его части не могло быть даровано королем и объяв­лялось ничтожным, кроме случаев когда такое изъятие предусмотрено в самом статуте или билле парламента.

2) «Акт о мятеже» 1689 г., подтверждавший незаконность набора и содержания армии в мирное время без согласия парламента.

3) «Акт о цивильном листе королю» 1689 г., определявший доход его Величеству на нужды двора, государственное управление и содержание флота и армии.

4) «Трехгодичный акт» 1694 г., оговаривавший, что парламент должен созы­ваться не реже одного раза в три года и не может сохранять свои полномочия свы­ше трех лет без переизбрания.

5) «Акт о судопроизводстве по делам о государственной измене» 1696 г., сущест­венным образом ограничивший произвол королевской власти в расправе с политическими противниками.

6) «Акт об устроении» от 12 июня 1701 г.,или «Акт о дальнейшем ограничении королевской власти» («Акт о престолонаследии»), который был своего рода расширительным дополнением к положению «Билля о правах» 1689 г. о порядке престолонаследия, пре­секавший всякие притязания Стюартов на английский престол. В первом раздела «Акта об устроении» устанавливалось, что, так как у короля не было наследника, то престол переходит к сестре его жены – Анне Датской, а затем – внучке Якова I Софии, и ее нисходя­щим наследникам протестантского вероисповедания. В разделе втором оговаривалось, что вступление на престол должно было сопровождаться присоединением к англиканской церкви. Никакой монарх не имел права выезжать за пределы королевства без согласия парламента. Несколько важнейших положений содержалось в раздел третьем: а) все решения короля должны были впредь подписываться теми членам Тайного совета, которые давали на них свое согласие (правило контрасигнатуры), что означало установление ответственности министров, ибо по английской конституции «король не может быть не прав»; б) ни один иностранец не мог занимать важных гражданских и военных постов в Англии; в) никто, получавший жалованье или пенсию от короны, не мог быть членом палат парламента (запрет совмещения депутатского мандата и министерского портфеля); г) принцип несменяемости назначенных короной судей, которые могли отправлять свои обязанности до тех пор, «пока ведут себя хорошо» (вместо прежней формулы «пока они угодны королю»), а отстранение их от должности стало возможным только по представлению обеих палат парламента; д) процедура импичмента (возбуждения уголовного преследования Палатой общин перед Палатой лордов с целью привлечении к ответственности минист­ров) не могла быть приостановлена ссылкой на помилование «за большой печатью королевства».

7) «Акт о должностях» 1707 г., установивший, что каждый член парламента, полу­чив назначение на какую-то должность, связанную с получением оплаты от коро­ны, терял свой депутатский мандат, и на его место объявлялись новые выборы.

8) «Акт об обеспечения свободы парламентам» 1710 г., возродивший Акт 1429 г. об имущественном цензе в 40 шиллингов дохода для избирателей, и повысивший ценз для кандидатов в депутаты до 600 ф.ст. и 300 ф.ст. для рыцарей и горожан соответственно. При этом оговаривалось, что быть членом городской корпорации, а значит го­родским избирателем, мог только человек, принявший причастие по англикан­скому образцу.

Ограничению прав королевской власти, как это ни странно, способствовали лич­ные качества самих английских королей (королева Анна была известна как «глупая женщина», первые Георги – как «тупые немецкие принцы»). Так, для Георга I (с 1714 г.), ставшего королем случайно и не знавшего английского языка, было весьма обременительным присутствие на заседаниях Тайного совета, и он просто перестал их посещать. Посте­пенно корона вообще лишилась этого права, а также права вето в отношении биллей парламента, хотя юридически это право сохраняется до сих пор. К тому же сохраненное за короной право назначать министров было, во-первых, ограниченным, т.к. король мот выбирать лишь из представителей партии парламентского большинства, а во-вторых, он не мог сохранить за ними должности вопреки воле пар­ламента.

Эволюция принципа ответственного правительства (министерской ответственности перед парламентом). В истории английских политических институтов особое место занимает эволюция Тайного совета, возникшего при короле в ХV в. Уже спустя два столетия в его сос­таве стала выделяться своеобразная фигура с совещательными функциями, а затем и с полномочиями по фактическому управлению государством. Этот влиятельный орган впервые упоминается в сочинении премьер-министра Кларедона в сер. XVII в. в качестве «Кабинета-Совета», включавшего семь самих могущественных лиц государства: лорда Страффорда, епископа Лондона, архиепископа Кентерберийского и др. Впоследствии в его состав вошли лица, возглавлявшие основные министерства.

Естественно, что деятельность этого органа желали контролировать как король, так и парламент. Тем более что весьма обширные полномочия короля, несмотря на их ограничения статутами, осуществлялись им не непосредственно, а через королевских министров.

По своей структуре Кабинет министров («Правительство Его Величества») состоял из двух основных частей:

1) Политическая часть в виде постоянного совещания высших должностных лиц, т.е. Лорда-казначея, который был премьер-министром, Лорда-канцлера, являвшегося председателем Палаты лордов, Лорда-хранителя печати, Лорда-президента Тайного совета и др. Со времени Георга I появился прецедент, что король не присутствует в Кабинете, в отличие от Тайного совета, и в это же время появился условный ранг Первого министра, которым впервые в 1721 г. стал Р. Уолполл.

2) Административная часть в виде сообщества пяти государственных секретарей Кабинета министров, которые, строго говоря, и составляли правительство, занятое непосредственным управлением конкретными ведомствами.

Решения Кабинета министров получали правовое оформление лишь после их утверждения Тайным советом. Строго юридически Правительство (министры и секретари) действовали во исполнение приказа короля, и монарх продолжал сохранять за собой право избирать их по своему усмотрению.

Однако, в XVII–XVIII вв. формирование и функционирование Кабинета министров стало подчиняться следующим принципам, выработанным конституционной практикой:

1. Принцип партийного правительства. Начиная с Вильгельма III (1689–1702 гг.) состав Кабинета стал все больше зависеть от соотношения сил и партий в парламенте, и появился обычай, что король составляет Кабинет из лидеров партии, победившей на выборах и получившей большинство мест в Палате общин.

2. Принцип судебной (уголовной) ответственности министров. С конца XIV в. парламент по­степенно вводит процедуру импичмента, т.е. возбуждения Палатой общин пе­ред Палатой лордов уголовного преследования против какого-либо влиятель­ного лица в государстве. Первый исторический случай такого обвинения имел место при Эдуарде III в 1367 г. Вплоть до начала XVII в. импичмент почти не употреблялся. Однако, с 1621 по 1688 гг. отмечается 40 случаев применения импичмента. Так, в 1621 г. парламент обвинил во взяточничестве канцлера Ф. Бэкона, в 1626 г. Палата общин возбудила процедуру импичмента против герцога Бекингема, а в 1641 г. – против лорда Страффорда, что привел к его смертной казни. В 1804 г. наблюдался последний случай применения импичмента, т.к. по­является возможность привлекать министров к собственно парламентской от­ветственности, а не судебной.

Наряду с процедурой импичмента, парламент использовал еще одно средство привлечения министров к ответственности, а именно издание т.н. биллей об опале, которые утвердились в XV в. В них прямо без всякого судебного разбирательства объявлялись преступными те или иные злоупотребления должностных лиц, а затем эти специальные билли подписывал сам король. Процедура «билля об опале» была отменена в 1870 г. актом королевы Виктории.

3. Принцип политической (парламентской) ответственности правительства. В «Великой Ремонстрации» 1641 г. было впервые зафиксировано установление ответственности королевских министров перед парламентом, а также требование назначать тех советников, которым парламент имеет основания доверять (ст. 197, 204). В течение XVIII в. закрепилась доктрина отделения короны от непосредствен­ной правительственной деятельности, что было воплощено в таких двух кон­ституционных правилах: «Король правит, но не управляет» и «Король не может ошибаться, он жертва плохого совета», за что и должны от­вечать его советники-министры. В «Акте об устроении» 1701 г. была закреплена такая «конвенциональная норма» (конституционный обычай), как правило контрасигнатуры, или обязательного визирования решений тем минист­ром, по совету и с согласия которого оно было принято королем. На основе этого положения сформировался принцип персональной ответственности министров.

Согласно «Акту об устроении» 1701 г. также закреплялась подзаконность Кабинета министров, который должен был действовать не самостоятельно и произвольно, а «по законам и обычаям королевства».

4. Принцип регулярной смены Кабинета министров. Сложилось правило, что в зависимости от одобрения или неодобрения поли­тики правительства в Палате общин определяется его дальнейшая судьба. При вынесении вотума недоверия имелось два способа выхода из правительственного кризиса: а) применение правила солидарной ответственности, т.е. коллективной отставки Кабинета министров при утрате им доверия парламента, и первый такой случай был в 1782 г., когда ушел в отставку в полном составе Кабинет Норта после проигрыша в войне с североамериканскими колониями; б) использование права Кабинета министров обращаться к королю с просьбой о роспуске оппозиционной Палаты общин и назначении новых выборов, и первый такой случай был в 1784 г. при Кабинете Питта Младшего.

Таким образом, постепенно сформировалась парламентская система правления. Система, при которой партия, добившаяся большинства мест в парламенте, образует правительство, ответственное перед парламентом, а не перед короной. Взаимоотношения короны и парламента, парламента и других правительственных ин­ститутов вошли в рамки достигнутого юридического равновесия на основе принципа законодательного верховенства парламента.

 

– IV –