Факторный анализ изменения доходов федерального бюджета в 2018–2020 годах

млн. рублей

Из данных, приведенных в таблице 4 видно, что наибольшее влияние как на формирование объемов нефтегазовых доходов, так и ненефтегазовых доходов оказывает влияние макроэкономической ситуации, в частности, изменение мировой цены на нефть марки «Юрлас».

В объемах же ненефтегазовых доходах существенную роль играют: изменение поступлений налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации (ВВП, изменение налоговой базы, объемов экспорта и импорта, курса доллара США); изменение поступлений налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации (в основном за счет изменений курса доллара США по отношению к рублю, среднеэффективной ставки налога, объемов импорта). Оба эти фактора влияния макроэкономической ситуации на формирование объемов доходов бюджета следует считать трудно прогнозируемыми.

Вместе с тем, следует отметить достаточно детальные расчеты по каждому из видов налоговых поступлений, связанных с внутренним производством, в частности, налогу на прибыль организаций, НДС, НДПИ, акцизов, что можно оценивать положительно.

При этом возникают сомнения по обоснованности ряда значимых позиций:

1. Остаются вопросы, относящиеся, например, к существенно заниженному фонду оплаты труда в прогнозируемом периоде.

Так, в пояснительной записке к таблице «Основные макроэкономические показатели на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов) (таблица 2.1, с.22) существенно занижен фонд заработной платы. Действительно в 2020 году он принят в размере 24942 млрд руб., в то время как сумма начисленного дохода в целях обложения НДФЛ, исчисляемого налоговыми агентами, по данным ФНС за 2016 г. составила 24550 млрд. руб[1]. С учетом заложенного в прогноз роста фонда оплаты труда к 2020 году эта сумму должна составлять не менее 28150 млрд. руб.

Учитывая потенциальный объем налоговой базы по НДФЛ бюджет расширенного правительства недополучит порядка 5 трлн руб. в виде взносов в государственные внебюджетные фонды и почти 2 трлн руб. в виде НДФЛ. Согласно данным Росстата оплата труда, включая скрытую, в 2016 году составила 34981 млрд руб.[2], а численность занятых в теневом секторе оценивалась в 16,2 млн человек, или почти 23% всех занятых в экономике[3]. В этой связи использование имеющегося налогового потенциала за счет повышения эффективности налогового администрирования, о чем неоднократно упоминается в Пояснительной записке, следует рассматривать одной из первоочередных мер в части политики бюджетных доходов.

2. Вряд ли следует считать обоснованной принятую цену нефти, которая с почти 50 долл/барр в 2017 году сокращена до 43,8 долл/барр в 2020 году, в то время как цена 1 барреля, обеспечивающая безубыточность членам ОПЕК колеблется от 49,1 долл/барр в Кувейте до 64,3 долл/барр в Алжире и 139 долл/барр в Норвегии[4]. В итоге вызывает сомнение существенное сокращение доли нефтегазовых доходов с 39,4% в 2017 году до 33,4% в 2020 году, учитывая строительство дополнительных газопроводов в Западную Европу, Турцию и Китай, а также добычу нефти и газа в Восточной Арктике.

3. Изменения, предлагаемые к внесению в главу 25 Налогового кодекса, в частности, существенно расширяют права субъектов РФ по стимулированию хозяйственной (в первую очередь инвестиционной активности) на территории регионов. Формулировка положений статьи 286.1 «Инвестиционный налоговый вычет» допускает при определенных условиях сокращение налогового платежа, исчисляемого по федеральной составляющей ставки, вплоть до нуля. Однако оценки возможных потерь федерального бюджета от принятия субъектами РФ соответствующих нормативных актов не представлены. Положения данной статьи еще больше усиливают перекрестное воздействие федеральных и региональных норм, когда федеральные решения влияют на доходы субъектов РФ, а субфедеральные – на доходы федерального бюджета.

Вводимый инвестиционный налоговый вычет фактически представляет собой альтернативу амортизационной премии (обоих видов), а его введение требует тщательного анализа ситуации у конкретных налогоплательщиков.

4. В части акцизного обложения наиболее существенные изменения касаются:

• порядка зачисления акцизов на алкоголь в доходы бюджетов различных субъектов РФ;

• более дифференцированного налогообложения легковых автомобилей с мощностью двигателей свыше 200 л.с.;

• повышения ставок акцизов на автомобильный бензин для класса 5 и дизельное топливо;

• повышение ставок акцизов на иные категории подакцизных товаров (сигареты, средние дистиляты).

Для доходов федерального бюджета наиболее существенными являются повышение акцизов на табачные изделия на 9,5% с 1 января 2018 г. и еще на 14,4% со второго полугодия. На долю акцизов на табачные изделия по итогам 2016 г. приходилось 74% всех акцизов, поступивших в федеральный бюджет.

Изменение порядка зачисления акцизов на крепкий алкоголь продолжает целую серию попыток сформировать систему распределения этих платежей между регионами, где расположены производители, и регионами – «потребителями» этой категории подакцизных товаров. Так, в 2018 г. регионы-производители будут получать 50% общей суммы акцизов на алкогольную продукцию крепостью свыше 9% (в пределах установленных лимитов) и регионы-потребители – также до 50% норматива и пропорционально объемам продаж. В 2017 г. это соотношение составляло 80:20. Таким образом, в относительном выигрыше от данной меры окажутся те субъекты РФ, доля которых в общем объеме продаж алкоголя выше, чем доля в объеме производства. Акцизы на алкоголь для некоторых субъектов РФ формируют довольно значительную долю в общей сумме доходов, соответственно их потери могут быть достаточно существенными (отчасти эти потери корректируются установленными предельными параметрами зачисления поступлений акцизов). Изменение самого порядка зачисления в региональные бюджеты региональной части данной категории акцизов не влияет на доходы федерального бюджета.

Повышение акцизов на бензин класса 5 имеет место в первом полугодии 2018 г., когда ставки увеличиваются на 10%, со второго полугодия 2018 г. ставки растут еще на 6%. Для 2019 г. в рассматриваемом законопроекте предполагается рост ставок еще на 3,5% (при прогнозных значениях темпов инфляции 4%). Поскольку не предполагается повышение ставок акцизов на бензин, не соответствующий классу 5 (ставки сохраняются на уровне 13100, как и в текущем году), имеет место сближение уровня налогообложения бензинов различного качества. Изначально данная дифференциация предполагала более щадящий режим налогообложения бензина более высокого качества. Так, если в 2017 г. это соотношение составляло 1:1,29, то в первом полугодии 2018 г. оно будет 1:1,16, а во втором 1:1,10. Удорожание более высококлассного бензина несет в себе меньший инфляционный потенциал, и выполняет в большей степени фискальные функции и функции налогообложения «предметов роскоши», увеличивая стоимость обслуживания автомобилей более высокого класса.

Больший инфляционный потенциал несет повышение ставок акцизов на дизельное топливо. Так, в 2018 г. ставки повышаются на 21,4% (или на 1458 руб. за тонну), при том, что еще год назад повышение планировалось всего на 4% (то есть на «запланированные» темпы инфляции). Доля акцизов на дизельное топливо в консолидированном бюджете РФ в общей сумме акцизов по итогам 2016 г. составляла 11,0%, а акцизов на бензин 22,6%.

Усиление степени дифференцированности акцизного обложения легковых автомобилей с мощностью двигателей свыше 200 л.с. не имеет существенного фискального значения и в большей степени нацелено на усиление налоговой нагрузки на «предметы роскоши». По итогам 2016 г. количество произведенных в РФ легковых автомобилей с мощностью двигателя свыше 150 л.с. (для целей акцизного обложения) было относительно невелико и составляло 100,7 тыс. штук (по данным формы 5-ам статистической налоговой отчетности). Данная мера может в большей степени сказаться на поступлении акцизов при импорте с учетом соотношения на отечественном рынке легковых автомобилей данной категории, произведенных в РФ и импортированных.

5. В проекте федерального бюджета на 2018 г. и последующие годы имеет место расширение объема использование неналоговых фискальных платежей. Так, вводятся новые фискальные платежи (утилизационный сбор на средства производства тяжелого и энергетического машиностроения по адвалорной ставке, с 1 января 2019 г. вводится инвестиционный сбор в морских портах) и повышаются ставки уже действующих платежей. В частности, в бюджете учтено повышение размера разовой и ежегодной платы за использование в РФ радиочастотного спектра на 25%, что весьма существенно и может отразиться на тарифах мобильной связи.

В настоящее время использование неналоговых фискальных платежей носит неоднозначных характер – в действующих нормативных актах общего характера положение этой категории платежей не определено. В сопроводительных документах к проекту бюджета есть указание на разработку соответствующего закона, который будет регулировать данную категорию платежей, однако текст данного документа не представлен.

Следует отметить, что планирование доходов бюджета осуществлено чрезвычайно осторожно. Это принципиальный подход Министерства финансов, неоднократно провозглашаемый и закрепляющий политику финансовой консолидации в ущерб политике экономического развития. Саму по себе осторожность в планировании доходных поступлений нельзя оценивать однозначно негативно, также как и однозначно позитивно. Настороженность вызывает тот факт, что подразумеваемое (с высокой степенью вероятности) превышение фактических поступлений над запланированными будет изъято из экономики с целью финансирования дефицита бюджета в кризисные периоды, но не станет источником финансирования будущего развития (например, в виде вложений в человеческий капитал).