Расходы федерального бюджета в 2018-2020 гг. по разделам классификации расходов бюджета

В предстоящем году жесткая политика экономии, как видно из таблицы 6, продолжится. Общая сумма расходов сократится почти на 6%. Более половины этого снижения (3,2 процентных пункта) обусловлено сокращением расходов на социальную политику. Фактически, это «последний рубеж» сокращений – даже в 2015-2016 гг. на фоне резкого падения нефтегазовых доходов бюджета и роста дефицита расходы на социальную политику не снижались в реальном выражении (а чаще – продолжали расти). В 2018 году планируется существенное снижение расходов на национальную экономику, национальную оборону, ЖКХ и прочие виды расходов. Реальный рост ожидается только в части расходов на обслуживание государственного и муниципального долга, межбюджетные трансферты, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, а также образование (однако здесь рост оценивается лишь в 1,2%, т.е. едва позволит компенсировать инфляцию).

Теперь об очень важном, казалось бы, росте расходов по таким статьям как «образование» и «здравоохранение». Обращает на себя внимание, что этот рост обеспечивается главным образом за счет далекого 2020 года. В середине же трехлетия (в 2019 г.) по обеим статьям предусматривается значительный спад расходов. Неравномерность динамики расходов на важнейшие социальные сферы, в основном финансируемые за счет бюджетных средств, вновь подтверждает печальную тенденцию к игнорированию развития человеческого капитала как фактора экономического роста.

Также нельзя согласиться со снижением расходов и весьма значительным по статьям «Культура и кинематография», ЖКХ, «Физкультура и спорт». Это такие незначительные статьи расходов (эти 3 статьи занимают в 2017 г. всего 2% всех расходов бюджета), что экономия по этим статья не оказывает заметного влияния на снижение расходов бюджета (менее 0,5 процентных пункта). При этом для самих видов деятельности подобные сокращения расходов могут оказаться катастрофическими. По этим статьям следует предусмотреть как минимум стабилизацию расходов. Анализ соотношения доходов и расходов бюджета проведенный выше показывает, что это вполне возможно.

Таким образом, анализ расходов по разделам классификации подтверждает оценку проекта бюджета на 2018-2020 гг. как бюджета жесткой экономии далекой от характеристики «эффективной консолидации». Этот бюджет поистине является бюджетом глобального падения. Он не может стать и не станет фактором роста российской экономики, обрекая ее на стагнационное развитие и сильное, весьма опасное, падение доли России в мировом ВВП. Поэтому кроме данных выше замечаний по отдельным статьям бюджета необходим коренной перелом в экономическом мышлении составителей бюджета, в изменении его главных параметров, а если говорить конкретно, то в существенном увеличении расходов бюджета даже за счет увеличения его дефицитности.

Представляется необходимым предусмотреть рост расходов бюджета в реальном измерении как минимум на 4% в год, а значит в номинальном не ниже чем на 8% в год. Это значит, что расходы бюджета должны составить в 2018 г. – 17729 млрд руб., в 2019 г. – 19147 млрд руб. и в 2020 г. – 20679 млрд руб. Это даст возможность направить дополнительно на развитие экономики в 2018 г. – 1200 млрд руб., в 2019 г. – 2773 млрд руб. и в 2020 г. – 3513 млрд руб., т.е. постепенный перевод экономики на новую модель функционирования. С учетом мультипликативного эффекта предлагаемый прирост расходов может увеличить темпы роста ВВП к концу 2020 года на 0,84 процентных пункта (накопленным итогом)[6], а прирост доходов федерального бюджета за счет увеличения темпов роста ВВП – на 0,42 процентных пункта. Таким образом, дефицит относительно ВВП не должен превысить 4,0% ВВП.

Это совсем другой бюджет, ставящий и решающий другие задачи. Возникает вопрос о финансировании дефицита бюджета. Средства суверенных фондов ограничены и по замыслу должны были служить сигналом надежности и привлекательности правительства как заемщика. Принцип «занимай и сберегай» использовался в целях развития рынка государственных облигаций.

Однако меры по развитию инфраструктуры рынка государственных облигаций не смогли смягчить последствия внешних шоков и влияние политики Центрального банка. Ограничения по долговому финансированию дефицита бюджета и стремительное сокращение средств суверенных фондов в контексте приоритета финансовой консолидации привели к ожидаемому эффекту – политике снижения бюджетных расходов и поиска новых доходных источников. Со снижением инфляции расходы на обслуживание долга будут возрастать в реальном выражении, поскольку ставки остаются высокими, а дюрация портфеля – краткосрочной. В условиях темпов экономического роста близких к нулю указанные факторы будут только ускорять динамику наращивания долга. Рост государственного долга в свою очередь станет дополнительным ограничением для осуществления денежно-кредитной политики.

Вместе с тем не задействуются потенциально свободные средства. Так, на начало 2017 г. население держит 24 трлн руб. своих сбережений на депозитах в отечественных банках. Эти средства могут идти на кредитование реального сектора. Но при всем последовательном, хотя и весьма незначительном снижении ЦБ ключевой ставки, она все еще достаточно велика, чтобы разблокировать рост кредитов. Эти деньги работают пока в основном на валютном и фондовом рынках.

Полагаем, что комбинируя прирост денежной базы и внутреннего долга, правительство может сознательно расширять свои ресурсы сверх ординарных налоговых поступлений, и оказывать решающее воздействие на динамику процентных ставок. Осуществляя независимые инвестиции, в частности, в инфраструктурные проекты, правительство может инициировать рост инвестиционной активности частного сектора, создать предпосылки для повышения эффективности экономики в долгосрочной перспективе. Кредитуя банки и размещая в них свои временно свободные средства, расширенное правительство предоставляет им дополнительные ресурсы для кредитования и инвестирования.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что проект федерального бюджета, представленный правительством РФ в Госдуму, не обладает потенциалом обеспечения должных темпов экономического роста.

По прогнозу Минэкономразвития России темпы прироста ВВП составят в 2018 г. – 2,1%, в 2019 г. – 2,2% и в 2020 г. – 2,3%. Это катастрофически низкие темпы. Чтобы как-то их оправдать МЭР потратил в своем Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019-2020 гг. много слов и сил, утверждая, что темпы роста мирового ВВП будут низкими и, во всяком случае, не выше наших. Однако по прогнозам МВФ темпы прироста мирового ВВП составят в ближайший период порядка 3-3,5%. А это, значит, что Россия будет продолжать снижать и без того катастрофически низкую свою долю в мировом ВВП.

По данным Российского статистического ежегодника 1995 г. (стр. 47) в 1990 г. удельный вес России в мировом ВВП по ППС составлял 5,21%. По данным Института мировой экономики и международных отношений РАН (Росстат перестал публиковать эти данные) доля России в мировом ВВП в 2013 г. составляла 2,8%, а в 2016 г. – 1,9%. Таким образом, при сохранении темпов роста, предусмотренном прогнозом Минэкономразвития России и ожидаемом росте мирового ВВП эта доля и дальше будет снижаться, стремясь к нулю. Россия из страны развивающейся может перейти в страну с падающей экономикой. Эта ситуация находится в остром противоречии с политическими амбициями руководства нашей страны. Задача повышения темпов экономического роста сегодня приобретает стратегическое, принципиальное значение. И дело даже не в том, что предусмотренные сейчас темпы не соответствуют задаче, поставленной президентом России о выходе на темпы выше среднемировых. Дело в том, что эти темпы загоняют страну в стагнационную ловушку и может быть надолго.

Вторым крупным блоком задач современного развития экономики является преодоление деформированной топливно-сырьевой структуры производства при низкой конкурентоспособности несырьевых отраслей.

Надо признать, что в прогнозе в рамках финансовых ограничений сделана попытка решить эту проблему. Прогнозируется, что за период с 2018 по 2020 гг. промышленное производство возрастет на 10%, а обрабатывающие отрасли на 10,5%. Есть опережение, но очень небольшое. Представляется, что наши предложения об увеличении бюджетных расходов позволят увеличить разницу в этих темпах еще на 0,5%. Такую задачу надо обязательно ставить.

Таблица 7

Анализ расходов федерального бюджета в 2018–2020 гг. в разрезе государственных программ (приложение №5 к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов).

В проекте федерального бюджета Российской Федерации на 2018–2020 годы предусмотрена реализация 35 государственных программ, только 8 из которых предназначены исключительно для развития промышленного производства, включая ОПК (таблица 7). Проведенный анализ показывает, что из общих расходов на государственные программы на эти 8 программ приходится всего порядка 7%, в то время как на одну госпрограмму «Управление государственными финансами и регулирование финансового рынка» предусмотрено в два раза больше (порядка 14% от всех расходов), чем на 8 госпрограмм. Финансируя такими незначительными средствами российскую промышленность, трудно ожидать от нее необходимых положительных результатов и вывода ее на мировой уровень, хотя все эти госпрограммы, а также ряд других государственных и федерально-целевых программ способствуют повышению экономической безопасности и научно-технологическому развитию Российской Федерации.

Кроме того, следует отметить, что в расходах федерального бюджета не предусмотрены расходы на Стратегию научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года и Стратегию экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, хотя на Стратегию экологической безопасности финансирование предусмотрено, так как экономический ущерб от загрязнения окружающей среды составляет 3–5 триллионов рублей[7].

Третий блок современных задач – это повышение уровня жизни населения, в частности, за счет роста реальных доходов, снижения уровня бедности и дифференциации доходов, повышения доступности социально-значимых услуг.

Приведенные в прогнозе цифры показывают неутешительное снижение темпов роста реальных доходов населения практически до нуля (до 1,1% и 1,2% в 2019–2020 гг.). Это можно объяснить только тем, что стремление к уменьшению дефицита бюджета достигалось за счет сдерживания роста всех видов доходов населения, особенно наемных работников и пенсионеров. Прогноз исходит из того, что оплата труда наемных работников в течение прогнозного периода должна оставаться относительно стабильной, однако, как было показано ранее, данное предположение недооценивает потенциал экономического развития России, в том числе, за счет бюджетно-налоговой политики.

Далее, в прогнозе в качестве положительного момента приводится снижение доли населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума к 2020 г. до 11,2%. По сравнению с 2016 г., когда этот показатель составлял 13,5%, прогнозируемый уровень выглядит как достижение. Однако этот показатель уже в 2012 г. составлял всего 10,7%. Следовало бы ставить задачу возвращения к уровню 2012 г. и его последующему снижению.

Обращает на себя внимание рассогласованная пропорция темпов прироста реальных денежных доходов населения и розничного товарооборота. Отметим, что ранее динамика этих показателей была очень близка. Это естественно: чем больше доходы населения, тем больше розничные покупки. В прогнозе же при почти нулевом в 2019–2020 гг. росте денежных доходов населения розничный товарооборот растет темпами выше темпов прироста ВВП. Данные расчеты выглядят необоснованным и требуют уточнения.

Помимо низкого уровня жизни населения практически обнуление роста реальных доходов населения создает неправильные пропорции в экономике и исключает доходы населения из числа факторов, создающих внутренний спрос. А это значит, что доходы населения перестают быть фактором экономического роста. Снижается спрос на предметы потребления, снижается их производство и по цепочке кооперации производство во многих отраслях. Резкое снижение роста (практически до нуля) доходов населения – это не экономика роста, а экономика затухания. Такая экономика обречена на длительный период на низкие стагнационные темпы экономического роста, постоянно угрожающие сползанием в рецессию.