Механизм бюджетного выравнивания в РФ

 

 

В настоящее время в России используется несколько инструментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспеченности субъектов РФ:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – образован в 1994 г.

2. Федеральный фонд компенсаций – образован в 2001 г.

3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – образован в 2002 г.

4. Федеральный фонд регионального развития – образован в 2001 г.

5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов – образован в 2001 г.

Все перечисленные фонды создаются в составе федерального бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.

В 2010 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 1479,9 млрд. руб., или 14,5 % от общего объема расходов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6 %.

Самый крупный из перечисленных фондов – это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов российской Федерации.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) действует c 1994г. При этом методика его расчета и порядок распределения средств постоянно претерпевали какие-либо изменения. Источником формирования ФФПР является 14% налоговых платежей за исключением контролируемых Федеральной таможенной службой. Рассмотрим, какие произошли трансформации в методике расчета средств ФФПР за 2001—2007 гг.

До 2005 г. распределение средств ФФПР (далее — фонд) между субъектами РФ осуществлялось в следующей последовательности. Фонд делился на две части:

— 80 % направлялось для распределения между субъектами РФ, уровень реальной бюджетной обеспеченности которых был ниже 1. При этом последний определялся как отношение индекса налогового потенциала региона (ИНП) к индексу его бюджетных расходов (ИБР);

— 20% использовалось для распределения между субъектами РФ, у которых величина бюджетной обеспеченности на одного человека после выделения первой части оставалась ниже максимального уровня, установленного для проведения дальнейшего выравнивания (равного в 2004 г. 7 649,6 руб./чел.).

В результате, в зависимости от уровня социально-экономического развития региона трансферт для него состоял из двух частей: дотации и специальной дотации.

Недостатком описанной выше методики распределения средств фонда считалось то, что все расчеты базировались на данных Госкомстата России 3—5-летней давности. При этом индекс налогового потенциала рассчитывался как величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения по данному региону с ориентировкой на аналогичный показатель по РФ в среднем за 1999—2001 гг. А индекс бюджетных расходов базировался на временных данных 2003— 2004 гг. То есть при определении уровня бюджетной обеспеченности для числителя и знаменателя использовались не только устаревшие данные, но и данные за разные временные периоды.

Многие ученые указывают на сложность методики расчета индексов, обусловленную наличием большого количества поправочных коэффициентов, что в итоге приводит и к непрозрачности произведенных расчетов, лишает их экономической обоснованности.

Кроме того, хотелось бы отметить, что методика расчета во многом стала причиной иждивенческих настроений в регионах, отсутствия у них заинтересованности в увеличении собственной доходной базы, так как увеличивала шанс получения специальной дотации.

Отличительными особенностями методики распределения средств фонда, вступившей в силу с 2005 г., были:

- выделение критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

- изменение величины частей ФФПР, предназначенных для выделения дотаций (90 %) и специальных дотаций (10%);

- использование при расчете индекса налогового потенциала данных за 2001—2003 гг., что привело к сокращению временного разрыва между базовым и плановым значениями ИНП;

- уменьшение числа поправочных коэффициентов при расчете индекса бюджетных расходов.

Кроме того, изменился принцип предоставления специальной дотации регионам. Если до 2005 г. выравнивание происходило до некого среднего уровня бюджетной обеспеченности, то с 2005 г. ориентиром стало обеспечение минимально гарантированного уровня доходов наиболее неблагополучных регионов.

Утвержденная в 2008 г. методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов кардинально отличается от предыдущей. В ее основу был заложен экономический подход, который позволял объективно учитывать потребности регионов в средствах федерального бюджета. В качестве критерия, до которого должны были дотягиваться финансово низкообеспеченные регионы, был выбран средний уровень бюджетной обеспеченности, рассчитанный без учета десяти самых богатых и десяти самых бедных регионов. Это позволило снизить воздействие фактора сильной дифференциации уровней развития разных регионов Федерации.

В новой методике была изменена и база расчета межбюджетных трансфертов. Вместо прогнозного значения валового регионального продукта для определения налогового потенциала территорий стали брать налогообразующие показатели (например прибыль, фонд оплаты труда, имущество). Данное нововведение позволяет сделать прогноз более точным, так как учитываются особенности развития субъектов РФ.

Для предотвращения перекосов, которые могли возникнуть при изменении методики расчета трансфертов, были установлены границы возможного снижения финансовой помощи с учетом стимулирующих механизмов.

В 2008 г., в первый год действия методики, всем субъектам при выполнении хотя бы двух из трех следующих условий — снижение удельного веса кредиторской задолженности, высокий темп снижения кредиторской задолженности, высокий темп роста собственных доходов бюджетов — могли полностью сохранить уровень трансферта 2007г. Регионы, выполнившие хотя бы одно условие, получали 90% трансферта от уровня предыдущего года, а те, которые не показали положительных изменений ни по одному из параметров, получили лишь 85 % от разницы между расчетной суммой дотаций и уровнем 2007 г

Однако в августе 2008 г. в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности снова внесли изменения. Суть их в том, что была уточнена «ступенчатость» процента разницы между расчетной суммой дотаций и дотацией прошлого года.

Регионы, выполнившие два или три из вышеназванных условий, получили в 2009 г. 90 % трансферта, в 2010г. - 80%, а в 2011г. получат 50%. Регионы с одним показателем — 75,60, и 40% соответственно; регионы без повышающих коэффициентов — 70, 55 и 30% соответственно. Как считает заместитель министра финансов А. Г. Силуанов, благодаря этим изменениям субъекты будут иметь более объективный объем финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности [5].

Новая методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности позволяет сочетать объективное распределение средств со стимулирующими механизмами, позволяющими регионам улучшать свой социально-экономический потенциал.

Подводя итоги изменениям, произошедшим в системе распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, необходимо отметить ряд положительных моментов.

Во-первых, постепенно менялся подход к определению уровня бюджетной обеспеченности, становясь более объективным, учитывающим реальное положение дел на территории субъекта.

Во-вторых, было исключено влияние сильной дифференциации уровня развития регионов путем исключения десяти самых богатых и десяти самых бедных территорий.

В-третьих, был заложен механизм стимулирования регионов к эффективному использованию полученных дотаций.

Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, вертикальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенсаций. Он был образован в 2001 г., и первоначально средства этого фонда формировались за счет централизации части НДС, которая раньше оставалась в регионах (15 % от НДС). В последующие годы этот принцип формирования средств Федерального фонда компенсаций уже не использовался. Его размер определялся исходя из необходимого объема финансирования тех мероприятий, которые должны были быть профинансированы за счет средств фонда.

Федеральный фонд компенсаций предназначен для целевого финансирования так называемых федеральных мандатов – расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другими социальными законами.

В экономическом смысле эти средства являются субвенциями и распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При этом учитываются региональные факторы, а также объективные условия, влияющие на стоимость предоставления основных бюджетных услуг в субъектах РФ. В силу несовпадения в размещении налогового потенциала и расходных потребностей по данным «мандатам», при распределении субвенций Федерального фонда компенсаций также происходит (хотя и в меньшей степени по сравнению с ФФПР) выравнивание текущей бюджетной обеспеченности.

Общий объем Федерального фонда компенсаций, а также его распределение по видам расходных обязательств и между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Существенное увеличение размеров этого фонда в последние годы связано с тем, что за счет средств Фонда компенсаций в настоящее время осуществляется передача субвенций субъектам РФ: на оплату жилищно-коммунальных услуг; на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; реализацию законов «О донорстве крови и ее компонентов», «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; на выплаты лицам, награжденным знаком «Почетный донор России» и др.

В 2002 г. в составе федерального бюджета РФ был образован Фонд софинансирования социальных расходов. Он был образован в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов, в том числе для стимулирования перевода в денежную форму льгот отдельным категориям граждан. В составе Фонда предусмотрены субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ:

- по предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

- по обеспечению социальной поддержки лиц, в том числе лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

- на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

- на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

- на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В целях обеспечения обоснованного распределения средств из Фонда софинансирования социальных расходов разработана методика, в соответствии с которой средства фонда распределяются регионам исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и размера денежных выплат на одного получателя, кроме средств, предусмотренных на возмещение расходов на предоставление субсидий гражданам на оплату ЖКУ.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) предусмотрено формирование двух фондов – Федерального фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Федеральный фонд регионального развития был образован в составе федерального бюджета в 2001 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Предоставление средств Федерального фонда регионального развития осуществляется исключительно на условиях софинансирования. Однако уровень софинансирования расходов по развитию общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения за счет средств Федерального фонда регионального развития не может превышать 75 % от объема средств, направляемых в соответствующем финансовом году за счет средств Федерального фонда регионального развития и консолидированного бюджета субъекта РФ.

В основном ресурсы фонда включают средства федеральных целевых программ регионального развития, расходы, ранее финансируемые из федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы и направляемые на строительство объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, а также субсидии на финансирование дорожного хозяйства в субъектах РФ.

Распределение средств фонда осуществляется в рамках общей методологии распределения финансовой помощи с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и потребности в получении соответствующих капитальных трансфертов. При этом отбор инвестиционных программ (проектов), федеральных целевых программ регионального развития осуществляется на основании решений Правительства РФ.

Средства Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов также используются на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда реформирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5—10 регионов ежегодно). Так, например, в 2009 г. были отобраны следующие регионы регионов – Республика Карелия, Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская республика и др.

Средства фонда используются в основном на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

Следует, правда, отметить, что Бюджетным кодексом РФ образование в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не предусмотрено.

В настоящее время в региональных бюджетах также сформированы фонды, за счет которых предоставляются межбюджетные трансферты для выравнивания бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений.

Причем средства фонда компенсаций составляют более половины всех межбюджетных трансфертов.

Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, поселений Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам Формула на основании оценки налогового потенциала и нормативных бюджетных расходов Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности

Региональный фонд компенсаций Финансирование региональных законов (т. е. государственных полномочий). Как Формула на основе численности населения Субвенция на финансирование региональных законов

Фонд муниципального развития Поддержка развития муниципальной инфраструктуры Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов) Субсидия на финансирование инвестиционных проектов

Фонд реформирования региональных финансов Поддержка и стимулирование бюджетных реформ Конкурс (программы реформ и их выполнение) Субсидия или субвенция на определенный тип, направление расходов

Однако в большинстве регионов до сих пор нет четко установленной методики формирования фонда финансовой поддержки и определения его размеров. А объем средств, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, как правило, составляет менее 1 % расходов региона (разброс от 0,02 до 2 %).

Кроме того, в методиках распределения финансовой поддержки (трансфертов) в различных регионах имеются существенные недостатки:

- передача полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений на уровень муниципальных районов с одновременным выделением субвенций в большинстве регионов, хотя рациональнее было бы, на наш взгляд, направлять их напрямую в поселения;

- сложность расчета подушевых трансфертов, в результате чего возникает необходимость делегировать эти полномочия районам;

- незначительный размер подушевого трансферта из регионального ФФПП, что практически не решает проблемы выравнивания;

- необходимость дополнительного выравнивания поселений из районных ФФПП;

- методика распределения средств регионального ФФМР не учитывает необходимость выравнивания поселений районам;

- — трудность расчета дляпо селений данных, необходимых для использования в методиках (недостаточно информации для расчета налогового потенциала и индекса бюджетных расходов);

- сложность, непрозрачность методик в ряде регионов, наличие в них большого количества непонятных коэффициентов.