Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федераций

Одним из принципиальных аспектов межбюджетных отношений является общая для всех федераций проблема - выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов федераций. Ее значение определяется, с одной стороны, необходимостью обеспечить примерно равные условия жизни для всех граждан независимо от места их постоянного жительства или пребывания на территории данного государства, с другой – необходимостью снизить иждивенческие настроения отдельных субъектов федерации и усилить их мотивацию к развитию собственной налоговой базы.

В системе федеративных межбюджетных отношений как в России, так и в зарубежных федерациях, практически всегда имеют место два противоречия. Поскольку самые главные налоги, как правило, поступают в федеральный бюджет, а растущие расходы ложатся на плечи региональных и местных властей, часто возникает так называемый вертикальный дисбаланс или, иными словами, региональный бюджетный дефицит.

Некоторые авторы полагают, что вертикальная несбалансированность является следствием определенного представления и основанной на нем практике: с точки зрения эффективности желательно распределить основные налоговые полномочия в руки федеральной власти, а большинство затратных расходных обязательств, таких как финансирование здравоохранения, образования, социальных услуг лучше администрировать на уровне субъектов федерации.[483] Но такой разрыв как раз и создает почву для напряжений и конфликтов в федеративных отношениях.

Превышение расходов над доходами является главной причиной вертикальной бюджетной несбалансированности. Как отмечают отечественные специалисты, в Российской Федерации «одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами федерации».[484] В ФРГ, как отмечается в литературе, «все больше и больше имеет место федеральное законодательство, которое земли должны осуществлять за свой счет».[485]

Субъекты федерации оказываются не в состоянии покрывать свои предписываемые законом расходы за счет собственных доходов, которые в большинстве случаев значительно меньше половины доходов, собираемых в государственную казну. В таких случаях они испытывают потребность в финансовой помощи со стороны федеральной власти. Таким образом, вертикальный дисбаланс – это такое состояние финансовой обеспеченности субъекта федерации, при котором он не может покрыть собственные объективно необходимые или законодательно закрепленные за ним на данный момент расходы за счет собственных доходов, что, как правило, связано с недостаточной налоговой базой.

Вертикальный дисбаланс может иметь большие неблагоприятные последствия для общества. С ним могут быть связаны дублирование и частичное совпадение функций властей различного уровня в предоставлении услуг, излишняя обусловленность предоставления федеральных трансфертов, помехи на пути налоговой реформы, замедление микроэкономических реформ, снижение подотчетности субнациональных правительств перед своим электоратом. Неслучайно, в ряде федеративных государств (Канаде, ФРГ, Швейцарии, Российской Федерации) ставится задача осуществить реформу межбюджетных отношений, в том числе для решения проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федераций.

Другое противоречие обусловлено двумя факторами. Один из них состоит в том, что регионы имеют неодинаковый финансово-экономический потенциал, отсюда разные доходы и разная степень социального давления в пользу тех или иных расходов. Например, в течение уже ряда лет восточные земли ФРГ аккумулируют только одну треть налоговых доходов от средней величины налоговых доходов, которые имеют другие земли[486]. В Российской Федерации, как известно, подавляющее большинство субъектов Федерации являются субъектами-реципиентами. Региональное социально-экономическое неравенство затрудняет проведение единой национальной экономической и социальной политики Оно порождает у более развитых регионов желание самостоятельно управлять своим развитием.

Второй фактор – объективно разные затраты регионов на осуществление одних и тех мер, например, социальной политики или политики в области культуры. Так, резко различающиеся природно-климатические условия проживания людей в разных частях страны порождают разную стоимость предоставляемых населению услуг, а соответственно разный объем расходов. Или, как уже отмечалось, республики должны нести дополнительные расходы в связи введением второго государственного языка.

В результате в одних субъектах федерации объективно обоснованные расходы превышают собственные доходы, в то время как в других - имеет место обратное явление: доходы соответствуют или превышают расходы. Для покрытия бюджетного дефицита отстающие регионы остро нуждаются в финансовой помощи, в том числе и в первую очередь со стороны федерального центра. Остальные субъекты федерации покрывают свои расходы за счет собственных доходов. Такие регионы не испытывают бюджетный дефицит, их отчисления в федеральный бюджет превышают то, что они из него получают. Разная бюджетная обеспеченность субъектов федерации порождает так называемый горизонтальный дисбаланс, который, в конечном счете, находит выражение в разном уровне и качестве жизни населения разных регионов.

В целях устранения вертикального и горизонтального дисбалансов федеративные государства используют разные способы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации. Большинство программ выравнивания, действующих в федеративных государствах, финансируется только на федеральном уровне, за исключением Германии и Швейцарии. Однако это не означает, что в других федерациях более богатые субъекты федерации никак не участвуют в выравнивании бюджетной обеспеченности экономически слабых регионов, но это участие имеет не прямой характер (богатые регионы не выделяют специально финансовые ресурсы для помощи бедным регионам), а через федеральные фонды.

Для России, не имеющей достаточного опыта в разработке постоянно действующего механизма финансового выравнивания, определенный интерес представляют применяемые в зарубежных федерациях системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федераций.

При этом следует сразу оговориться, что по существу для всех федераций проблема выравнивания является весьма болезненной и трудно решаемой проблемой, поскольку исторически сложилось так, что во всех федеративных государствах члены федерации не равны по своему экономическому потенциалу, доле ВРП на душу населения, средним душевым доходам, в обеспеченности инфраструктурой, социальными учреждениями и услугами и т. д.

Но особенно велики региональные различия в Российской Федерации. Здесь наблюдается самый большой разрыв между уровнями развития богатых и бедных регионов. Достаточно сказать, что разрыв между субъектами Российской Федерации по величине валового регионального продукта на душу населения достигает сейчас 30 раз, по инвестициям в основной капитал на душу населения – 180 раз, по уровню регистрируемой безработицы – 20 раз, по уровню среднедушевых доходов – 14 раз.[487] Бюджетные расходы на душу населения варьируются в Российской Федерации по разным субъектам Федерации на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение – в 15 раз, на образование – более чем в 5 раз.[488]

В опубликованном в 2007 г. докладе «Российские регионы: цели, вызовы, достижения», подготовленном в рамках Программы развития, осуществляемой ООН, отмечается, что по уровню своего развития Москва и богатая нефтью Тюменская область находятся на уровне Чешской Республики. С-Петербург и Татарстан приближаются к уровню развития Болгарии, в то время как отсталые регионы Ингушетия и Тува были ближе к Монголии и Гватемале.[489]

В докладе 2008 г. Министерства регионального развития приведены, например, такие данные: промышленное производство в 10 верхних развитых регионах превосходило промышленное производство в 10 последних, наиболее отсталых регионах в 33,5 раза в 2006 г. и в 39,1 раза в 2007 г. Как свидетельствуют эти данные, рецентрализация власти, которая проводилась в России в последние 8 лет, не продвинула вперед решение жгучей проблемы регионального неравенства.

Различаются и региональные налоговые системы. В Швейцарии семья с двумя детьми, которая зарабатывает в целом 150000 швейцарских франков, должна выплатить только 10005 франков кантональных и местных налогов в городе Цуге, но 24255 франков в Базеле. Эти города расположены в двух разных кантонах, и расстояние между ними составляет всего 125 км. Доля лиц с суммой налогооблагаемого дохода более 100000 швейцарских франков составила 9,41 процента в городе Цуге и 2,53 процента в кантоне Джура, при этом в Цуге – самое низкое налоговое бремя, а в Джуре – самое высокое.[490] В Федеративной Республике Германии земли существенно различаются, особенно западные от восточных, по экономической мощи.

Резкие региональные различия могут вызвать неблагоприятные политические, социальные и экономические последствия. Например, большие различия в уровне собираемых налогов может вызвать отток трудовых ресурсов и капитала из регионов с более высокими налогами в регионы, где налогообложение является более мягким. Различия в уровне бюджетной обеспеченности создают неодинаковые условия для предоставления населению социальных услуг, что может вызвать недовольство той части населения, которое проживает в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью. Вследствие этого указанные региональные различия представляют потенциальную опасность для стабильности федеративного государства. И поэтому выравнивание финансовой обеспеченности субъектов федерации составляет одну из самых актуальных задач в сфере межбюджетных отношений.

Бюджетная необеспеченность регионов имеет тяжелые для них последствия. Приведем один пример из российской практики. В Дальневосточном федеральном округе уровень реальных денежных доходов населения составляет лишь 40 % от среднего по стране. При этом стоимость минимального набора продуктов питания здесь в 1,3 раза выше, чем в целом по России. Одним из неизбежных последствий такого положения явилось то, что за последние десять лет россиян в округе стало почти на миллион человек меньше. Разумеется, эта цифра образовалась не только за счет естественной убыли населения.[491]

В частности, в случае оттока населения и капиталов заметно сокращается и налоговая база, что не позволяет субъекту федерации только своими силами обеспечить населению средние по стране стандарты благосостояния. На помощь может придти федеральная власть, которая должна быть заинтересована в обеспечении всем гражданам государства независимо от их расселения, по крайней мере, минимальный доступ к образованию, здравоохранению и другим социальным благам. А для этого ей нужно располагать специальным фондом финансовых ресурсов. И это тоже является аргументом в пользу централизации немалой части доходов.

Из всего сказанного вытекает, во-первых, необходимость обеспечения конституционно-правового равенства субъектов федерации, которое является одним из коренных общепризнанных принципов федерализма и выражением принципа симметрии в построении федерации; во-вторых, конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство; в-третьих, эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.

Почти ни одна федерация не оставляет вопрос о выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов без соответствующего регулирования. Принцип выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации закреплен на конституционном уровне в ФРГ и Швейцарии. Хотя выравнивание практиковалось в Канаде с 1957 г., как формальное требование оно было включено в Конституционный Акт 1982 г., часть III которого называется «Выравнивание возможностей и региональные неравенства». В то же время Конституции США и Австралии не содержат такого требования. В Конституцию Российской Федерации принцип бюджетного выравнивания субъектов федерации также не включен, хотя в действительности само выравнивание за счет федеральной помощи осуществляется. Однако, конечно, предпочтительнее позиция тех федераций, в которых принцип бюджетного выравнивания субъектов закреплен в конституциях.

В разных федерациях применяются свои, нередко специфические методы выравнивания. Нередко механизм выравнивания в значительной части зависит от целей, на достижение которых направлено выравнивание. В ФРГ такой целью является создание примерно одинаковых условий жизни для немецких граждан независимо от места их постоянного жительства или пребывания на всей территории Германии. В Российской Федерации целью выравнивания является достижение минимальной бюджетной обеспеченности. Отсюда применение разных механизмов выравнивания. Рассмотрим их на примере зарубежных наиболее развитых федераций, а также Российской Федерации.

Пионером в разработке с 1933 г. политики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации иногда называется Австралия. При этом она характеризуется как модель, которая интегрировала вертикальное и горизонтальное выравнивание и оказала влияние на большинство федераций, возникших в свое время в рамках Британского Содружества Наций.[492] Становление института выравнивания в Австралии прошло несколько стадий. Первоначально (1910-1933 гг.) федеральная помощь оказывалась некоторым нуждающимся штатам при отсутствии механизма, который регулировал бы предоставление такой помощи.

В 1933 г., когда была создана Комиссия Австралийского Содружества по грантам, указанный процесс приобрел более систематический характер. В течение 1933-1973 гг. эта комиссия разрабатывала методологию фискального выравнивания и давала рекомендации федеральному правительству. В 1973 г. роль Комиссии радикально изменилась. Если раньше она рекомендовала предоставлять отдельные, дополнительные эквализационные гранты штатам-заявителям, то теперь Комиссия стала определять для всех штатов данные для расчетов на душу населения, чтобы решать вопросы о распределении всей совокупности грантов для штатов, включая гранты, связанные с устранением существенной вертикальной несбалансированности доходов и расходов в пределах австралийской федерации.

Когда в 1989 г. общие доходные гранты (revenue grants) были заменены налогом на товары и услуги как совокупностью предназначенных для распределения безусловных финансовых трансфертов, Комиссия стала ответственной за рекомендацию данных для распределения этих грантов. Общий контроль осуществлял составленный из министров Совет Содружество - Штаты.

Нынешнее определение программы выравнивания заключается в том, что каждый штат должен обладать способностью обеспечить средний для штатов стандарт общественных услуг. Ключевую роль в выделении трансфертов, предназначенных для выравнивания финансовой обеспеченности штатов, играет Комиссия Содружества по грантам, которая призвана рационализировать и контролировать распределение грантов штатам. Первоначально она оценивает и определяет относительные потребности штатов в соответствии с принципом, что каждый штат нужно наделить способностью предоставить такой же стандарт услуг, как и другие штаты, если он прилагает такие же усилия для сбора доходов из своих собственных источников и ведет свои дела на том же уровне эффективности.

Применяемая Комиссией процедура очень сложна. Оценка относительных финансовых возможностей штатов касается как возможностей получения доходов, так и потребностей в расходах. Оценка осуществляется с использованием репрезентативного (стандартного) бюджета, в котором определяются доходные и расходные статьи, по которым измеряются потребности в выравнивании финансовой обеспеченности. Затем вычисляются национальные финансовые стандарты для доходных и расходных статей в репрезентативном бюджете. После этого объективные показатели используются для измерения относительных возможностей для сбора доходов и потребностей в расходах для каждого штата. Кульминацией оценочного процесса является рекомендация индекса относительных потребностей, который после учета численности населения в каждом регионе, составляет основу для распределения общецелевых грантов. Индекс относительных потребностей пересматривается каждые пять лет. Рекомендации Комиссии по грантам обычно, хотя и не автоматически, принимаются федеральным центром и штатами.

Однако следует отметить, что от политики финансового выравнивания выигрывает, прежде всего, северная территория, поскольку между самими австралийскими штатами нет большого неравенства с точки зрения роста населения и благосостояния, а значит и налоговых поступлений и относительной стоимости общественных услуг. В среднем федеральная помощь на выравнивание достигает 8 процентов валового внутреннего продукта штата[493]. Тем не менее, более богатые штаты-доноры, особенно Новый Южный Уэльс и Виктория ставили под вопрос степень выравнивания.[494]

Специфика выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов в Бельгийской федерации определяется двумя главными особенностями этой федерации, а именно: наличием двух сильно отличающихся один от другого видов субъектов – регионов и коммун, которые имеют разные источники и объемы финансирования, а также биполярной природой федерации, состоящей из двух этнолингвистических частей: франкоязычной и говорящей на голландском языке, при этом федеральный центр по существу не участвует в игре в качестве третьего партнера. Биполярный характер федерации определяет то, что в ее основе лежит компромисс. Это означает, что институциональные решения в целом и финансовые решения, в частности, не являются результатом четкого выбора определенной модели, а представляют собой достигнутый путем переговоров компромисс.[495]

В сфере налогового обложения только регионы пользуются некоторой (ограниченной) автономией, коммуны не обладают ею вообще. Объясняется это тем, что коммуны определяются на персональной, а не территориальной основе, как регионы[496]. Соответственно для коммун источником финансирования являются перечисления из федерального бюджета. Две трети средств они получают из поступлений по налогу на добавочную стоимость и почти одну четверть – из поступлений по личному подоходному налогу. А всего поступления от этих двух налогов составляют почти 95 процентов расходов коммун. И в то время как финансовые ресурсы, передаваемые регионам, устанавливаются для того, чтобы увеличиваться в соответствии с темпами экономического роста и потребительскими ценами, ресурсы для коммун привязываются к индексу цен. Нынешняя финансовая система Бельгийской федерации, как отмечается в научных источниках, скроена меньше по соображениям экономической рациональности, чем в соответствии со специфическими характеристиками Бельгийской федерации: биполярной, центробежной и асимметричной.[497]

Эти характеристики Бельгийской федерации оказывают значительное влияние на политику распределения финансовых ресурсов и финансового выравнивания в бельгийской федерации. Указанное влияние заключается, во-первых, в том, что эта политика есть предмет деятельности только федеральной власти. Во-вторых, доходы от налога на добавленную стоимость и личного подоходного налога не распределяются на основе принципа происхождения (т. е. территории, на которой они собраны). Например, в соответствии с фискальной реформой 2001 г. доля Фландрии сопоставима с ее демографическими достижениями (расчеты делаются на душу населения), но не с ее вкладом в соответствующий налоговый ресурс (т. е. не в соответствии с принципом территориального происхождения налога). Поскольку в настоящее время экономически наиболее сильной частью федерации является Фландрия, то на ее территории собирается большая часть налогов. В результате, как указывают, бельгийские специалисты, оказывается, что «федеральные» деньги поступают в большей части из Фландрии, а перераспределение в итоге означает, что деньги из Фландрии идут в два других региона[498]. И это составляет основу постоянного латентного конфликта интересов. В-третьих, источники и объемы финансирования коммун и регионов не совпадают.

После фискальной реформы 2001 г. фонды, передаваемые коммунам, включают три ключевых компонента: федеральные трансферты (трансферт части доходов от налога на добавленную стоимость и трансферт поступлений от личного подоходного налога); компенсация за прежний налог (радиотелефонный сбор) и федеральное финансирование, касающееся иностранных студентов.

Таким образом, в бельгийской федерации механизмы фискального выравнивания, которые отчетливо связаны с финансированием коммун и регионов, относительно невелики. Выравнивание финансовой обеспеченности субъектов федерации лежит на ответственности федеральной власти, особо проводится только в отношении регионов на основе специального трансферта на выравнивание. Самый существенный механизм фискального выравнивания осуществляется в форме выплат на социальное обеспечение и охрану здоровья (последнее не относится к превентивному здравоохранению). Политика в данной области полностью контролируется федеральным правительством.[499]

Своя специфика имеется и в политике бюджетного выравнивания субъектов федерации, которая проводится в Канаде. Поскольку здесь принцип выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации закреплен в Конституции государства, это накладывает серьезную ответственность на федеральную власть. Канадская специфика определяется большим разрывом в бюджетной обеспеченности разных провинций и свойственной канадской федерации децентрализацией. Особенностью выравнивания финансовых ресурсов канадских провинций состоит в том, что оно касается только различий в способности провинций аккумулировать доходы.

Федеральные трансферты, направляемые провинциям, довольно ненавязчивы. Трансферты выражаются в двух главных формах: выравнивающие трансферты, предоставляемые без всяких условий, и так называемые блоковые гранты, расчет которых идет на душу населения и которые предназначаются провинциям для оказания ими населению важных услуг в области охраны здоровья; образования, отвечающего минимальным общенациональным стандартам, и социальной помощи.[500]

В Канаде горизонтальное выравнивание происходит исключительно за счет федеральных средств. В отличие, скажем, от немецких земель богатые провинции в этом процессе напрямую не участвуют, и они не уравниваются с экономически менее развитыми провинциями с учетом среднего общенационального стандарта, иначе говоря, уровень их бюджетной обеспеченности в абсолютных цифрах не понижается. Они участвуют в процессе горизонтального выравнивания косвенно, через федеральные фонды, поскольку их вклад в эти фонды в пропорциональном отношении, несомненно, более весом. Выравниваются до общенационального уровня (стандарта) только относительно бедные провинции, хотя понятие бедности в данном случае имеет относительный характер.

Одно время семь из десяти провинций являлись реципиентами, затем их стало восемь. В 2005-2006 гг. реципиентами эквализационных платежей были 8 из 10 канадских провинций. Только провинции Онтарио и Альберта не получали таких платежей из федеральной казны. Платежи в расчете на душу населения разнились от 82 долларов в Саскачеване до 1,996 долл. на острове принца Эдуарда. По мнению некоторых авторов, «выравнивание является фундаментальным инструментом, посредством которого Канадская федерация примиряет равенство и автономию».[501]

Поскольку фонды для такого выравнивания создаются всецело за счет федерального бюджета, а выплаты из него идут территориям, но не индивидуальным налогоплательщикам, то это означает, что последние в более бедных провинциях вкладывают в процесс выравнивания в соответствии со своими доходами точно так же, как индивидуальные налогоплательщики в более богатых провинциях.[502]

Своеобразен и используемый в Канаде метод «горизонтального выравнивания» провинций. Суть его состоит в определении репрезентативной налоговой системы в соответствии с общенациональным стандартом налоговых сборов, сформированном на основе 37 (ранее 33) различных источников доходов. С 1982 г. этот стандарт выводился как средняя величина по данным из пяти провинций: Британской Колумбии, Саскачеван, Манитобы, Онтарио и Квебека с соответствующим исключением самой богатой провинции и четырех самых бедных.

Действительная фискальная способность каждой провинции измеряется на основе усредненных данных по пяти названным провинциям с пересчетом на душу населения, чтобы определить положенный объем финансовой помощи, оказываемой за счет федерального бюджета. Эти усредненные данные называются общенациональным стандартом и становятся своего рода критерием фискальной обеспеченности канадских провинций.

Формула, используемая для исчисления платежей в связи с процессом выравнивания, является предметом переговоров между федеральной властью и провинциями каждые пять лет.

В 2001-2002 финансовом году общенациональный стандарт для целей выравнивания финансовой обеспеченности провинций составил 5869 долл. на человека, общая сумма, израсходованная на выравнивание бюджетной обеспеченности провинций составила в 2005-2006 гг. 10,9 млрд. канадских долларов.. Провинции, которые были обеспечены ниже общенационального стандарта, получили так называемые эквализационные выплаты (денежные трансферты без каких-либо условий) с тем, чтобы довести их доходы на душу населения до стандарта. Чем ниже достигнутый в провинции уровень доходов, тем больше выплат по программе выравнивания. Богатые провинции, где уровень финансовой обеспеченности выше общенационального стандарта, таких выплат не получают.

В отличие от схем выравнивания, применяемых в других странах (например, в Австралии), канадская система направлена только на определение различий в финансовых возможностях провинций. Она не ставит целью измерение различий в стоимости обеспечиваемых провинцией услуг или в потребности в специфических расходах на конкретную программу.[503] Тем не менее, как отмечают канадские специалисты, система «горизонтального выравнивания» оказывается полезной для провинций, поскольку ведет к сближению канадских провинций с точки зрения объема ВВП и его доли на душу населения. По словам Р. Уоттса, часто выдвигаемые утверждения, что программы выравнивания не способствуют экономическому росту реципиентов, не подтверждается канадской практикой.[504]

Определенная совокупность трансфертов предназначается для содействия провинциям в финансировании здравоохранения, благосостояния и той ступени образования, которая следует за средним образования. В основном равные в расчете на душу населения трансферты номинально делятся на два компонента – Канадский Трансферт на Здравоохранение для поддержки расходов на охрану здоровья и Канадский Социальный Трансферт для поддержки благосостояния и следующей после среднего образования ступени образования. Эти трансферты, как и программа выравнивания бюджетной обеспеченности провинций, финансируются за счет общих федеральных доходов.

Однако, несмотря на разработанные в Канаде четкие механизмы горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности провинций (асимметрия создается лишь особым положением провинции Квебек, в которой действует своя система личного и корпоративного подоходного налога) и выделения через трансферты дополнительных финансовых ресурсов на специальные цели, в сфере бюджетно-налоговых взаимоотношений федеральной власти и провинций существует немало проблем, связанных с недостатком средств в федеральном бюджете, что вынуждает федеральное правительство сокращать объемы грантов. Это вызывает и недовольство провинций и порождает целый ряд проблем, связанных с выравниванием, которые обсуждаются и в правительственных, и научных кругах.[505]

Специфическое отношение к политике выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации сложилось в США, Это отношение в целом является отрицательным, и в этой стране нет федеральной программы бюджетного выравнивания штатов, но при финансировании, например, сферы образования в штатах, используется принцип выравнивания. Как отмечается в одном зарубежном источнике, «по сравнению с другими индустриальными странами Соединенные Штаты, предоставляя штатам общецелевые гранты, не ставят целью достижение горизонтального выравнивания. Различные категорические гранты, выделяемые штатам, хотя и содержат в своих формулах факторы выравнивания, используются федеральным правительством, прежде всего, для обеспечения минимальных стандартов».[506].

В США считается, что в условиях рыночной экономики никакой помощи в выравнивании условий жизни в штатах федеральная власть, а тем более богатые штаты, оказывать не должны. Если условия жизни в конкретном штате не удовлетворяют людей, они могут «голосовать ногами», т. е. переехать в другой, по их мнению, более благополучный штат. Это вызывает соревнование между штатами, каждый из которых стремится предотвратить бегство из штата людей и капиталов. Отсутствие официальной программы выравнивания, как считают специалисты, не увеличило неравенство между штатами.

Это соревнование проистекает из стремления штатов расширить налоговую базу за счет привлечения из других регионов, например, предпринимателей, людей с относительно высокими доходами, фирм с потенциальным инвестиционным капиталом и т. п. Поэтому штаты, зная о налоговой системе своих соседей, не хотят, чтобы устанавливаемые ими налоговые ставки сильно отличались от ставок, действующих в других штатах. И если они по тем или иным причинам устанавливают более высокие ставки по одним налогам, то стремятся понизить их по другим налогам, чтобы не терять привлекательности для новых потенциальных налогоплательщиков. Например, в штате Мичиган установлен более высокий налог на прибыль, чем в некоторых соседних штатах, зато взимаемый в данном штате 4-х процентный налог с розничных продаж был ниже по сравнению со штатами, расположенными вокруг Великих Озер.[507].

Вместе с тем, подчеркивая отсутствие в США законодательно и практически закрепленного механизма «горизонтального выравнивания» финансовой обеспеченности штатов, нельзя отрицать, что федеральное правительство по существу осуществляет эту функцию косвенно, через систему предоставления условных грантов.

В ФРГ особенность политики выравнивания бюджетной обеспеченности земель состоит в сочетании вертикального и горизонтального выравнивания. Необходимость самого выравнивания не подвергается сомнению ни политиками, ни учеными. Она вытекает из существенных региональных различий, которые приводят к делению земель на богатые и относительно бедные. Доля доходов из источников, формирующих бюджеты земель и местных органов власти и находящихся по закону в их полном распоряжении, в общей сумме поступлений в эти бюджеты довольно высока (82 процента), но распределение этих доходов между землями крайне неравномерно. В результате земли с недостаточными финансовыми ресурсами не способны выполнять в полной мере возложенные на них обязанности и, прежде всего, обеспечение примерно равных условий жизни для всех граждан ФРГ независимо от места их проживания.

Преодолению финансового неравенства должна способствовать разработанная и применяемая в ФРГ система вертикального и горизонтального выравнивания. Эта система вызывает значительное напряжение усилий как со стороны всей Федерации, так и со стороны относительно преуспевающих земель. Проблема финансового выравнивания особенно обострилась в связи с присоединением восточных земель в результате поглощения ГДР. Так, интеграция восточногерманских земель в систему межправительственных бюджетно-налоговых отношений в 1995 г. потребовала увеличения земельной доли НДС с 37 процентов до 44, что, естественно, вызвало недовольство богатых западных земель.

Кроме того, ввиду финансово-экономической слабости восточногерманских земель по сравнению с другими землями в составе ФРГ страна вынуждена принимать специальные меры по повышению их бюджетной обеспеченности. Согласно Пакту Солидарности II, соглашение о котором было подписано в 2001 г. федеральным правительством и землями, восточные земли будут получать вплоть до 2019 г. федеральные гранты общей суммой в 159 млрд. евро с ежегодным понижением шкалы получаемых грантов с тем, чтобы эти земли могли справиться с вызовами германского объединения.[508]

Разумеется, главный путь финансового выравнивания относительно бедных земель – это их собственные усилия по расширению своей налоговой базы, которая привела бы к увеличению налоговых поступлений в бюджет земли и повысила бы степень ее относительной независимости. Однако это довольно длительный процесс, связанный с обеспечением за счет различных средств высоких темпов экономического роста. Самостоятельным, но временным и не всегда надежным источником выравнивания являются внешние заимствования. При этом земли должны находить нужные средства исключительно на рынках капитала

Специальным источником выравнивания являются платежи из федерального бюджета. Три главных налога, которые дают наибольшие поступления финансовых средств, по-разному используются в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации. Два налога – подоходный налог на физических лиц и подоходный налог на корпорации - не решают проблему выравнивания. Они закреплены в Основном законе ФРГ, где определены и пропорции их распределения между федерацией и землями. Поскольку эти два налога делятся по принципу происхождения (т. е. с учетом их сбора по месту жительства физического лица и месту регистрации корпорации) бедные в финансовом отношении земли не получают никаких преимуществ.

Другое дело – налог на добавленную стоимость. Этот налог не закреплен в Конституции и регулируется федеральным законом. Он может периодически меняться, для чего требуется большинство в обеих палатах парламента. Часть поступлений от НДС перечисляется местным органам власти (в качестве компенсации за отмененный недавно местный налог на собственность корпораций) и часть откладывается для улучшения пенсионного плана федерального правительства. Остающиеся средства делятся между федерацией и землями в соотношении, которое устанавливается федеральным законом. В настоящее время действует правило, согласно которому около 46 процентов налога на добавленную стоимость передается землям, причем эта доля налога распределяется частично в соответствии с численностью населения земли, а частично в соответствии с показателем величины доходной базы земли.

Отчисления от НДС, поступающие в распоряжение земель, составляют 43 процента их доходов. Этот налог напрямую связан с финансовым выравниваем земель. 75 % земельной части НДС распределяются между землями в расчете на душу населения (но не на основе принципа происхождения налогов). А это означает, что выигрывают те земли, где уровень доходов на душу населения ниже среднего по стране.

Распределение остающихся 25 % осуществляется с учетом целей горизонтального выравнивания. Для этого исчисляется налоговая база (или, другими словами, налоговая мощь земли), принимая во внимание средний по региону доход работающего населения и его корпоративные и региональные налоговые поступления. В результате распределения в пользу земель доходов от НДС средняя налоговая мощь самых бедных регионов повышается до 92 процентов от среднего уровня по стране. По существу это первая ступень процесса горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности земель.

Следующий этап - это горизонтальное выравнивание в узком смысле этого слова. В нем участвуют более богатые, преуспевающие земли. При этом исчисляется фискальная мощь региона с учетом поступлений от подоходного налога на физических лиц, подоходного налога на корпорации, налога на добавленную стоимость, а также некоторых социально-экономических или демографических критериев, например, плотность городского населения или наличие морских портов. Средства на эти цели изымаются из доходов богатых земель; они обязаны перечислять на цели горизонтального выравнивания трансферты, определяемые по следующей схеме. Если их доходы превышают 100 % среднего по стране дохода, они выплачивают следующие суммы:

15 процентов от суммы превышения среднего по стране уровня, если это превышение составляет от 100 до 101 процента;

66 процентов, если превышение составляет от 101 до 110 процентов;

80 процентов, если превышение составляет более 110 процентов

В результате горизонтального выравнивания средняя фискальная мощь региона увеличивается до 95 процентов от среднего по стране уровня. На заключительном этапе выравнивания выступает федеральное правительство, которое обеспечивает повышение уровня финансовой обеспеченности относительно бедных земель до 99,5 процента.[509]

Действующий в ФРГ механизм горизонтального выравнивания финансовых ресурсов земель показывает, что немецкие земли по-разному участвуют в этом процессе. В настоящее время пять земель – Баден-Вюрттемберг, Бавария, Гессен, Гамбург и Северный Рейн-Вестфалия – вносят вклад в систему финансового выравнивания. Другие 11 земель являются субъектами-реципиентами. Они, в особенности земли бывшей Восточной Германии, получают большие трансферты вплоть до 1000 евро на человека[510]. В процентном отношении это означает, что, например, Берлин за счет горизонтального выравнивания получает 13 процентов от своего ежегодного дохода.[511] Общая сумма, затрачиваемая на горизонтальное финансовое выравнивание земель довольно велика. Так, в 2004 г. она составила 6,7 млрд. евро.[512]

Слабые в финансово-экономическом отношении земли до относительно недавнего времени использовали еще один способ выравнивания. Если земли набирали слишком много долгов, за них должно быть дано поручительство, как это было, например, с Бременом и землей Саар. Однако в настоящее время ситуация изменилась. Так, Берлин набрал долгов на сумму примерно 60 млрд. евро и ссылался в суде на то, что ему не удастся справиться с долгом без содействия со стороны федерального правительства и других земель. В своем Постановлении от 19 октября 2006 г. Германский Конституционный Суд заявил, что Берлин не заслуживает поручительства.[513]

Таким образом, в Федеративной Республике Германии тщательно разработана и применяется система вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности земель – субъектов германской федерации. Однако и эта система является несовершенной и вследствие этого вызывает немало критических замечаний. Назовем четыре главных нарекания. Во-первых, специалисты считают, что существующая система выравнивания порождает иждивенчество так называемых слабых земель, их паразитическое существование за счет сильных в экономическом и финансовом отношении земель. И эти бедные земли не торопятся стать самодостаточными. Как пишет один из зарубежных специалистов, «большинство экономистов утверждает и большинство политиков согласно, что существующая финансовая система весьма не эффективна и частично контрпродуктивна. Система финансового выравнивания предлагает землям небольшой стимул управлять эффективно, так как они в любом случае могут полагаться на выравнивающие платежи. По этой причине расточительство государственных фондов, по-видимому, предопределено. Но что еще хуже, ни у бедных, ни у богатых регионов нет стимула содействовать экономическому развитию, если большинство дополнительных налогов немедленно передается куда-то в другое место».[514]

Во-вторых, при существующем порядке у земель-реципиентов отсутствуют стимулы к расширению собственной налоговой базы и на этой основе стать относительно самостоятельными в финансовом отношении регионами. За все послевоенное время только две земли – Бавария и Северный Рейн-Вестфалия - превратились из земель-реципиентов в земли-доноры. Но для этого нужно было добиться такого уровня экономического развития, который имеют эти земли.

В-третьих, при той нагрузке, которая ложится на богатые земли в процессе горизонтального выравнивания, теряются стимулы для дальнейшего экономического роста. Ведь большая часть их доходов, полученных выше среднего по стране уровня, изымается на цели финансового выравнивания бедных земель.

Наконец, как показывает практика, в результате выравнивания ухудшается положение земель-доноров. Так, если земля Рейнланд-Пфальц получила в период с 1987 по 1999 г. в рамках финансового выравнивания 5,5 млрд. марок, то Бавария за это время внесла в общий «котел» выравнивания 12 млрд. марок».[515] Бавария, занимавшая по подоходному налогу в расчете на одного человека среди всех земель четвертое место с суммой 4680 марок, после «выравнивания» опустилась на последнее, шестнадцатое, место с суммой 4120 марок. После этого не следует удивляться тем напряженным отношениям, которые возникают между субъектами федерации в процессе и по результатам выравнивания.

В силу указанных причин в ФРГ не прекращаются поиски наиболее оптимального распределения финансовых ресурсов. Эту цель преследует и намеченная фискальная реформа как второй вслед за урегулированием разграничения предметов ведения и полномочий этап реформирования германского федерализма. В марте 2007 г. в ФРГ создана специальная комиссия по модернизации фискальных отношений между федерацией и землями, мандат которой, в частности, включает: разработку предложений, направленных на совершенствование финансовых отношений между федерацией и землями; усиление ответственности региональных и местных властей и обеспечение их необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими своих обязанностей; облегчение требований для добровольного слияния земель. [516] Однако в Федеративной Республике Германии, по-видимому, никто не сомневается в том, что окончательно решить все вопросы намеченной реформы будет нелегко. По словам спикера германского парламента, это «безусловно, один из самых трудных вопросов, которые федеральному правительству и землям приходилось когда-либо решать после германского объединения»[517]. Один из факторов, мешающих проведению финансовой реформы заключается в том, что для изменения системы выравнивания нужно согласия Бундесрата, верхней палаты германского парламента, в которой большинство принадлежит тем землям, которые выигрывают от существующей системы.

Другой не самый благоприятный фактор состоит в том, что проведение фискальной реформы потребует внесения новых и весьма серьезных изменений в Основной закон государства и, возможно, пересмотра принципа обеспечения равных условий жизни гражданам ФРГ независимо от места их проживания. Но этот принцип, как и принцип финансового выравнивания земель, пользуется высокой поддержкой у населения,[518] и вряд ли страна откажется от него.

В рамках швейцарского федерализма совместными усилиями федерального правительства и кантонов были разработаны предложения, названные «Перепланированием выравнивающих выплат и функций между Федеральным правительством и кантонами»

В швейцарской программе реформирования бюджетного федерализма обращает на себя внимание, прежде всего, тот факт, что выравнивание бюджетной обеспеченности кантонов тесно увязывается с распределением предметов ведения и полномочий между двумя уровнями власти - федеральным и кантональным. Во-вторых, разработчики программы провели различие между выравниванием ресурсов и выравниванием бремени платежей, лежащем на конкретном кантоне. В-третьих, в соответствии с новой программой используется новый индекс ресурсов, при помощи которого измеряется финансовая нагрузка кантона. Используя этот индекс, разработчики сознательно избегают прежний показатель – уровень текущих налогов. В новой схеме предполагается выравнивать также особое бремя кантонов, порожденное в результате их географического положения (горные кантоны), структуры населения или выполнения ими функций в качестве региональных центров (для городов-кантонов). Наконец, введено так называемое «испытательное выравнивание», которым, как предполагается, воспользуются слабые кантоны в переходный период. [519]

До введения в 2008 г. нового порядка программа выравнивания финансовых ресурсов финансировалась федеральным правительством в размере порядка 1,8 млрд. швейцарских франков (около 1,44 млрд. долл. США) и восемью обеспеченными ресурсами кантонами в размере порядка 1,3 млрд. швейцарских франков (около 1,12 млрд. долл. США). Эти денежные средства распределялись между 18 кантонами с недостаточными ресурсами в соответствии с показателем уровня ресурсов, вычисленного на основании совокупной налоговой базы (подоходной имущественной).[520]

Швейцарская модель бюджетного выравнивания кантонов демонстрирует некоторые особенности, связанные со спецификой федеративного устройства этого государства. Его главная специфика заключается в значительной децентрализации власти и соответственно в довольно широкой автономии кантонов, в том числе в фискальной сфере, о чем свидетельствует довольно высокая доля кантонов (63 процента) в общенациональных доходах государства.

Казалось бы, эту автономию можно было бы использовать для повышения налогов, идущих в бюджет кантона, тем более, что швейцарская федеральная конституция не содержит жестких бюджетных ограничений; кантонам запрещается только заимствовать деньги у центрального банка.. С одной стороны, повышение налогов грозило бы одним кантонам бегством людей и капиталов в другие кантоны, где налоговые ставки значительно меньше. С другой стороны, стремление в конкурентной борьбе снизить налоги с целью привлечения на свою территорию квалифицированную рабочую силу и инвестиции может привести к бюджетному дефициту.

Однако столь тревожные последствия не наступают из-за системы мер, применяемых в фискальной сфере кантонов. Против таких последствий в Швейцарии действует специальный механизм компенсации трансфертов иммигрантам из других кантонов. Трансферты индивидам, которые недавно переехали в другой кантон некоторое время оплачиваются регионом, из которого они выехали, и по нормам этого региона. Например, социальная помощь по благосостоянию оплачивается прежним кантоном в течение двух лет. После этого расходы делятся пополам между прежним кантоном и новым кантоном, где проживают иммигранты, на следующие восемь лет. Следовательно, кантоны с высоким уровнем социальной помощи имеют стимул сдерживать людей от перемещений. Примерно такой же механизм существует и в области образования: кантоны, в которых есть университеты, получают от 9500 до 46000 в год на одного студента от кантона, где студенты окончили школу.[521] Кроме того, конституции некоторых кантонов требуют иметь сбалансированный бюджет, признавая дефицит только временно в случае рецессии, что не позволяет в пылу конкурентной борьбы бесконечно снижать налоги.

Кроме того, благоприятный налоговый режим в другом кантоне – не единственный фактор, который люди или фирмы принимают во внимание при выборе места жительства. Здоровое состояние кантонального бюджета (и часто соответствующее качество предлагаемых услуг) могут играть одинаково важную роль. Наконец, в большинстве кантонов граждане могут потребовать проведения референдума по фискальным вопросам. Референдум является мощным инструментом ограничения инициатив федерального, кантонального и местного правительств в фискальной сфере. Он может удержать кантональные власти от получения дефицитного бюджета в результате слишком большого сокращения своих налоговых ставок.[522]

Другая характерная черта швейцарского федерализма состоит в том, что это так называемый конкурентный тип федерализма, предоставляющий субъектам федерации широкое поле для конкуренции, что имеет ряд позитивных последствий. При конкуренции во взаимоотношениях субъектов федерации создаются более благоприятные условия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В силу этого кантональные органы власти должны лучше понимать предпочтения граждан и предприятий, если они хотят предупредить их переезд в другие регионы, которые предлагают лучший пакет налогов и публичных услуг.

Автономия субъектов федерации и конкуренция между ними могут иметь и неблагоприятные последствия в виде возрастания различий в финансовой обеспеченности регионов за счет усиления конкурентоспособных субъектов федерации и отставания более слабых в экономическом и финансовом отношениях субъектов. Очень многое зависит от умелой политики региональной власти. Однако, как отмечается в литературе, «в целом швейцарский опыт, по-видимому, дает некоторые доказательства в пользу заявленных позитивных результатов фискального или конкурентного федерализма. В то же время негативные результаты можно смягчить или даже предотвратить. В любом случае можно утверждать, что, по крайней мере, потенциально интенсивная межрегиональная (налоговая) конкуренция не обязательно ведет к крушению системы благосостояния или к неспособности государства предоставить базовые публичные услуги».[523]

Широкая автономия кантонов, облегчающая их конкуренцию в налоговой сфере, вытекающие отсюда значительные региональные различия в бюджетной обеспеченности субъектов швейцарской федерации в определенной степени уравновешиваются хорошо развитой политикой выравнивания фискального бремени, лежащего на кантонах. Эта политика имеет в Швейцарии свои особенности.

Прежде всего, цель выравнивания вовсе не состоит в том, чтобы уравнять достижения кантонов в фискальной сфере или обеспечить одинаковый уровень их расходов. Проводимая в Швейцарии политика выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации направлена на то, чтобы обеспечить минимальное качество предоставляемых публичных услуг по всей федерации. Чтобы устранить большие расхождения в обеспеченности регионов налоговыми доходами, использовались гранты трех типов[524]

Гранты первого типа принимают форму условных грантов, предоставляемых федеральной властью кантонам. Эти гранты содержат два трансфертных компонента: минимальный, который является одинаковым для каждого кантона, и переменчивый, который выше для кантонов с относительно меньшей финансовой мощью, которая выступает в виде способности собирать налоги. Эта способность вычисляется на основе четырех критериев: (1) национальный доход на душу населения в каждом из 26 кантонов (как оценка потенциального сбора кантональных налогов); (2) налоговое бремя на душу населения; (3) налоговые доходы кантонов и коммун в расчете на душу населения; (4) оценка требуемых (необходимых) кантональных расходов. Этот последний критерий во многом зависит от плотности населения кантонов и от относительной доли сельскохозяйственных земель в горах и на низменности.

Второй способ выравнивания имеет место тогда, когда распределяется региональная часть разделенных налоговых доходов. В данном случае принимаются во внимание различия в финансовой обеспеченности кантонов. 57 процентов региональной доли прямых федеральных налогов распределяются на основе территориального происхождения налогов. Формула распределения остающихся 43 процентов принимает во внимание расхождения в финансовой обеспеченности кантонов.

Наконец, кантоны при финансовой обеспеченности выше среднего платят выше среднего на федеральные пенсии по возрасту и федеральные пенсии для нетрудоспособных. Кантонам, вклад которых в прямые федеральные налоги составляет меньше 80 процентов от среднего общенационального уровня, разрешается сократить свою долю выплат в некоторые федеральные схемы уплаты пособий семьям.

Из трех описанных способов выравнивания финансовой обеспеченности кантонов самая большая нагрузка падает на второй способ. Третий способ выравнивания можно было бы назвать вкладом кантонов в осуществление федеральных программ социального обеспечения. Что также обращает на себя внимание в названных схемах выравнивания, так это отсутствие формы горизонтального выравнивания в собственном смысле этого термина. Оно встречается лишь косвенно, когда кантоны, вклад которых в федеральные схемы был меньше, выигрывают больше с точки зрения получения выше средних выплат по социальному обеспечению.[525]

.Следовательно, специфика швейцарского подхода к проблеме финансового выравнивания кантонов состоит в наличии хорошо разработанного механизма вертикального выравнивания; активном участии федеральной власти в решении данной проблемы. Политика выравнивания бюджетной обеспеченности швейцарских кантонов имеет как явный, непосредственный характер, так и более косвенный, Она учитывает как налоговую базу кантона, так и его расходные полномочия.

С введением с 1 января 2008 г. нового порядка вертикальная схема выравнивания, когда только федеральная власть была озабочена этим процессом, заменена горизонтальной схемой выравнивания с участием в нем как кантонов, так и федерального центра. Для определения того, насколько законно притязание кантона на выравнивание его финансовой обеспеченности, введен новый «индекс налогового потенциала». Для смягчения для некоторых кантонов финансовых последствий новой схемы выравнивания на переходный период формируется «фонд единства». Цель выравнивания заключается в том, чтобы гарантировать каждому кантону как минимум 85 процентов от среднего дохода кантонов.[526]

В Российской Федерации нет системы горизонтального выравнивания в узком, собственном смысле слова. Здесь субъекты Федерации, выступающие в качестве доноров, не лишаются своих доходов непосредственно в пользу слабых в финансовом отношении субъектов. Дотации последним идут через федеральный центр. Помощь субъектам Федерации предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов.

Как и в других федерациях, потребность в выравнивании финансовой обеспеченности субъектов Российской Федерации обусловлена двумя главными, взаимосвязанными факторами: существенными региональными различиями в обеспеченности финансовыми ресурсами и вытекающей отсюда неспособностью некоторых субъектов Федерации решить принципиально важную государственную задачу – обеспечить человеку примерно одинаковый уровень жизни в соответствии с общенациональными социальными стандартами независимо от места его проживания. В настоящее время уровень бюджетной обеспеченности 10 наиболее богатых регионов в три раза превышает этот уровень у 10 самых бедных, что на местах сказывается в неравенстве в качестве бюджетных услуг.[527] Однако и относительно преуспевающие субъекты Федерации нередко испытывают дефицит финансовых средств. Есть общая причина такого дефицита – это недостаточный экономический потенциал, а соответственно относительно ограниченная налоговая база.

Другая причина связана с довольно высокой централизацией финансовых ресурсов в руках федерального центра. Действительное распределение налоговых доходов между федеральным центром и субъектами Федерации показывает явный крен в пользу федерального центра. В результате сильно обедняются ресурсы субъектов Федерации.

В Российской Федерации целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации не ставится предоставление населению всех регионов одинакового уровня публичных услуг и достижение одинакового качества жизни людей независимо от места их проживания или пребывания. Учитывая уровень экономического развития страны и ее финансы постановка такой задачи была бы нереальной.

Согласно Методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670, с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 593, общий объем дотаций определяется из необходимости достижения минимального уровня расчетной обеспеченности субъекта Федерации.

Указанный минимальный уровень определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций. При этом при расчете из общего числа субъектов исключаются 10 субъектов, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности и 10 субъектов, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Таким образом, сопоставительный анализ опыта зарубежных федеративных государств и Российской Федерации показывает наличие как общих проблем, так и особенностей в политике выравнивания финансовой обеспеченности субъектов федераций. Прежде всего, общей проблемой является деление субъектов федерации на относительно богатые и относительно бедные регионы, что неизбежно ставит общую для всех федераций задачу выравнивания уровней финансового обеспеченности регионов. Во-вторых, все федерации ставят эту задачу в качестве одной из приоритетных в сфере межбюджетных отношений и предпринимают для ее решения разнообразные механизмы.

Однако в самом подходе к данной проблеме имеют место существенные различия. По-видимому, проблема финансового выравнивания тем острее, чем сильнее централизовано расходование финансовых ресурсов. Если в ФРГ доля земель в общенациональных доходах составляет 50 %, а доля кантонов в общенациональных доходах Швейцарии – 63 процента, то это означает, что в этих федерациях имеет место значительная децентрализация в распределении доходов. Тем самым острота проблемы выравнивания финансовой обеспеченности субъектов федерации снижается.

Напротив, чем более высока централизация доходов в федеральном бюджете, тем острее будет стоять проблема дефицита финансовых средств у субъектов федерации и тем сложнее окажется проблема их выравнивания в финансовом отношении. В России доля субъектов Федерации в собираемых налогах составляет 41 %, а в некоторых субъектах Федерации – 37 %. Это больше, чем в некоторых федерациях, но значительно меньше, чем в Швейцарии, Канаде и Германии. В Бельгии доля субъектов федерации в общенациональных доходах меньше, чем в России – всего 33 %. Однако существующая там система выравнивания и не требует большей децентрализации финансовых ресурсов: ведь 95 % средств коммуны получают непосредственно из федерального бюджета, а в отношении регионов действует специальная система выравнивания.

Второе, что вытекает из опыта разных федераций, это необходимость соответствия между предметами ведения и полномочиями, с одной стороны, и наличием необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. В данном случае степень централизации налоговых поступлений отступает на второй план, если соблюдается следующее условие: при большей децентрализации финансовых ресурсов на субъекты федерации возлагаются большие расходные полномочия, при большей централизации ресурсов, субъекты федерации должны быть в большей мере освобождены от бремени расходов.

Основная целевая направленность политики финансового выравнивания должна заключаться в том, чтобы стимулировать регионы расширять в первую очередь свою налоговую базу. Именно эту цель должны преследовать разные механизмы выравнивания, которые используются федеративными государствами.

Опыт изученных федераций позволяет утверждать, что не существует одной, абсолютно совершенной системы выравнивания обеспеченности доходами субъектов федерации. Каждая система выравнивания, используемая в зарубежных федерациях, имеет свою специфику, часто связанную с особенностями федеративного устройства или историческими традициями. И разработка системы, которая бы действительно уравнивала доходы разных субъектов федерации и позволяла бы им создавать для своего населения примерно одинаковые с другими регионами условия жизни, представляется весьма сложной задачей. С учетом того, что применяемые в федерациях системы выравнивания существенно различаются, подчас заимствование положительного опыта в целом бывает не доступным. По этой причине ответ на вопрос, что же есть положительного в зарубежном опыте, который можно было бы заимствовать в своей стране, касается не столько конкретных механизмов выравнивания, сколько принципов, на которых оно основывается.

Вопросы для самоконтроля:

1. Когда предпочтительнее бывает централизация или децентрализация в бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве?

1. Каковы способы разделения налоговых доходов между федеральным центром и

субъектами федерации?

3. Каковы источники доходов субъектов федерации в федеративном государстве?

4. Что означает принцип бюджетной обеспеченности субъектов федерации?

5. Что такое вертикальное выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации? Каковы способы его достижения?

6. Что такое горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации? Каковы способы его достижения в разных федерациях?

7. Что лежит в основе деления субъектов федерации на доноров и реципиентов?

8. Как добиться соответствия между расходными обязательствами субъектов федерации и достаточным объемом их финансирования?