Документы градостроительного зонирования

Следующая разновидность градостроительных документов муниципального уровня - документы градостроительного зонирования. До принятия Градостроительного кодекса РФ 2004 года градостроительным зонированием называлось правовое зонирование территории.

Впервые в России на законодательном уровне о правовом зонировании косвенно упоминается в Законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 года. В некоторых нормах этого Закона речь идёт о правилах застройки городов и других поселений как средстве регулирования градостроительной деятельности на местном уровне, детализирующем, с учётом особенностей поселений, положения градостроительного законодательства, градостроительных и иных нормативов (п.3 ст.5).

Более подробную регламентацию правовое зонирование получает в Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 года. Согласно ст.1 Градостроительного кодекса РФ, правовое зонирование представляет собой деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки. Правила застройки – нормативно-правовой акт органов местного самоуправления, регулирующий использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. Градостроительный регламент, в свою очередь, определён как совокупность параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в поселениях, а также их допустимых изменений при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны (ст.1 Градостроительного кодекса РФ).

Градостроительному зонированию в Градостроительном кодексе 2004 года посвящена Глава 4.

Статья 1 Градостроительного кодекса определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п.6). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативно-правовым актом органов местного самоуправления (для Москвы и Санкт-Петербурга – органов государственной власти) и которым устанавливаются вышеуказанные территориальные зоны с градостроительными регламентами, а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п.8 ст.1 Градостроительного кодекса).

Территориальные зоны, согласно п.7 ст.1 Градостроительного кодекса, это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Наконец, градостроительные регламенты – это устанавливаемые в пределах границ соответствующих территориальных зон: 1) виды разрешённого использования земельных участков и других объектов недвижимости; 2) предельные размеры земельных участков; 3) предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции; 4) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.9 ст.1 Градостроительного кодекса).

Другими словами, градостроительное зонирование представляет собой деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования – градостроительного регламента; градостроительное зонирование материализуется в правилах землепользования и застройки[9].

Целями разработки правил землепользования и застройки являются:

1) создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создание условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В пунктах 1 и 2 статьи 31 Градостроительного кодекса определена область применения правил землепользования и застройки (по сути – объекты градостроительного зонирования) – территории поселений, городских округов, части территорий поселений и городских округов. Также Кодекс допускает возможность разработки правил землепользования и застройки и на межселенных территориях, но только в случаях планирования застройки таких территорий.

Разработку правил землепользования и застройки поселений и городских округов обеспечивают, соответственно, органы местного самоуправления поселений и городских округов. При разработке правил землепользования и застройки на межселенных территориях данными вопросами занимаются органы местного самоуправления муниципального района.

Кодекс содержит единственное необходимое условие разработки правил землепользования и застройки на межселенных территориях – это планирование их застройки, т.е. планирование какого-либо строительства на межселенных территориях. Такое планирование производится при разработке документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и, в данном случае, муниципального района.

Более того, при планировании застройки межселенных территорий в плане реализации схемы территориального планирования муниципального района (см. выше) должно содержаться решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки межселенных территорий (ст.22). Если строительство не планируется, то и необходимости в подготовке правил землепользования и застройки межселенных территорий нет.

Обязательно следует сказать о межселенных территориях. Одной из «новинок» Закона о МСУ является изменённое понимание межселенных территорий, которые определяются через плотность населения. К территориям с низкой плотностью сельского населения (межселенным территориям) относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ (п.2 ч.1; ч.3 ст.11 ФЗ о МСУ).

«Межселенные территории» - это не территории «между-поселениями», как это было установлено Градостроительным кодексом РФ 1998 года Согласно этому документу, территория поселения в соответствующих границах относилась к самостоятельной категории земель поселений; всё, что вне границ поселений – то есть все остальные категории земель – это и были межселенные территории.

В соответствии с абзацем 8 статьи 2 Закона о МСУ, межселенная территория – территория, тоже находящаяся вне границ поселений. Но поселение в данном случае понимается не как отдельная категория земель; территория поселения, по новому Закону, может включать в себя земли несколько категорий[10] (п.4 ч.1 ст.11 Закона – в состав территории поселения входят земли независимо от /…/ целевого назначения).

Следовательно, и межселенная территория – это территория не между поселениями как территориями земель поселений, а между поселениями с набором различных категорий земель, но с обязательным условием низкой плотности сельского населения[11] (ч.3 ст.11 Закона).

В соответствии со статистическим сборником Росстата «Российский статистический ежегодник. 2004», средняя плотность сельского населения по России составляет около 2,3 чел./км². Если это число поделить на 3 (как того требует Закон о МСУ), то мы получим примерно 0,8 чел./км² – предельный максимальный показатель уровня плотности населения Рязанской области, указывающий на низкую плотность сельского населения. В Рязанской области, в соответствии с бюллетенем Рязаньстата «Численность населения Рязанской области по городам, посёлкам городского типа и районам на 1 января 2005 года», средняя плотность сельского населения равна 9,2 чел./км².

Таким образом, на уровне области не наблюдается низкая плотность сельского населения и, соответственно, не возникают межселенные территории; вся территория области разделена между городскими и сельскими поселениями и городскими округами.

Градостроительный кодекс особое внимание уделяет прядку подготовки проекта правил землепользования и застройки и его утверждения (ст. 31, 32). Кодекс чётко прописывает действия органов местного самоуправления в этой сфере.

Одним их нововведений Кодекса является то, что для подготовки проекта правил землепользования и застройки необходимо создавать Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая, собственно, обеспечивает разработку проекта.

Последовательность действий органов местного самоуправления по разработке и утверждению правил землепользования и застройки представлена в Приложении 5.

Сроки подготовки правил застройки в Кодексе определены очень туманно (кроме срока проведения публичных слушаний – от 2-х до 4-х месяцев). Конкретный срок подготовки правил застройки определяет глава местной администрации при принятии решения о подготовке проекта правил (ч.7 ст.31 Кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1. Порядок их применения и внесения в них изменений.

2. Карту градостроительного зонирования.

3. Градостроительные регламенты (п.2 ст.30 Градостроительного кодекса).

1. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменении содержит положения 1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; 2) об изменении видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; 3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; 4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; 5) о внесении изменений и дополнений в правила землепользования и застройки; 6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки (п.3 ст.30 Градостроительного кодекса).

2. На карте градостроительного зонирования отображаются границы территориальных зон, их кодификация и нумерация. Принципы установления этих зон определены в ст.34 Кодекса.

Статья 35 Кодекса перечисляет виды и состав территориальных зон. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов (п.1). Органы местного самоуправления имеют право устанавливать иные виды территориальных зон с учётом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (п.15 ст.35 Кодекса).

3. Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п.1 ст.36 Кодекса).

В градостроительном регламенте указываются:

- виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (основные, условно разрешённые и вспомогательные виды);

- предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства (минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая моет быть застроена, ко всей площади земельного участка и другие параметры и показатели);

- ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ (сервитуты, резервирование земельных участков и т.д.).

Градостроительный регламент расписан на каждую территориальную зону; территория муниципального образования «покрыта» градостроительными регламентами. Из этого правила Кодекс делает два исключения – 1) на некоторые зоны действие градостроительного регламента не распространяется, либо 2) градостроительный регламент не устанавливается вообще. В обоих случаях использование земельных участков осуществляется уполномоченными органами в соответствии с федеральными законами. То есть в каждом конкретном случае необходимо руководствоваться соответствующим федеральным законом, устанавливающим порядок и режим использования данных территорий[12] (условно говоря – аналог градостроительного регламента).

1) Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

- в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия;

- в границах территорий общего пользования (площадей, улиц, проездов, набережных, скверов, бульваров, закрытых водоёмов, пляжей и т.п.);

- занятые линейными объектами (линиями электропередачи, трубопроводами, автомобильными дорогами, железнодорожными линиями и т.п.);

- предоставленные для добычи полезных ископаемых (ч.4 ст.36 Градостроительного кодекса).

2) Градостроительные регламенты не устанавливаются для:

- земель лесного фонда;

- земель водного фонда;

- земель запаса;

- земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов);

- сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;

- земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (ч.6 ст.36 Градостроительного кодекса).

Градостроительный кодекс косвенно обязывает органы местного самоуправления принять правила землепользования и застройки в срок до 1 января 2010 года. Именно с этого момента вступит в силу норма, запрещающая выдавать разрешения на строительство при отсутствии правил застройки (за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях) – ч.4 ст.3 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ».

5. Документация по планировке территории

Планировка территории – одна из разновидностей градостроительной деятельности. Целями подготовки документации по планировке являются:

- обеспечение устойчивого развития территорий;

- выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов);

- установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства;

- установление границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ч.1 ст.41 Градостроительного кодекса).

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (ч.5 ст.41 Градостроительного кодекса). Проект планировки и проект межевания входили в состав градостроительной документации по Кодексу 1998 года. Градостроительный план земельного участка – новый документ в градостроительной практике.

Документация по планировке разрабатывается по инициативе всех трёх уровней власти – федеральной, субъектов РФ, муниципальной. По общему правилу документация по планировке территории готовится на местном уровне – органами местного самоуправления поселений и городских округов. Во всех остальных случаях документация по планировке готовится при соблюдении следующих условий:

- на федеральном уровне и уровне субъектов РФ документация по планировке разрабатывается на основании документов территориального планирования РФ и, соответственно, субъектов РФ, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства федерального (регионального^[13]) значения (ч.2,3 ст.45 Градостроительного кодекса);

- на уровне муниципального района документация по планировке разрабатывается на основании документов территориального планирования муниципального района, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства местного значения муниципального района^[14] или объектов капитального строительства на межселенных территориях (ч.4 ст.45 Градостроительного кодекса).

Проект планировки разрабатывается для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (ч.1 ст.42 Градостроительного кодекса).

Проекты планировки разрабатываются в случаях, когда необходимо установить (изменить), в том числе посредством красных линий:

а) границы планировочных элементов территории (кварталов, микрорайонов);

б) границы земельных участков общего пользования и линейных объектов без определения границ иных земельных участков;

в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового и иного назначения;

г) другие границы.

Подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч.1,2 ст. 43 Градостроительного кодекса). Кроме этого, проекты межевания разрабатываются в пределах красных линий планировочных элементов территории, не разделённой на земельные участки, или разделение которой на земельные участки не завершено, или требуется изменение ранее установленных границ земельных участков, в целях определения:

а) границ земельных участков, которые не являются земельными участками общего пользования;

б) линий отступа от красных линий для определения места допустимого строительства;

в) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения;

г) границ зон с особыми условиями использования территории;

д) других границ.

Градостроительный план земельного участка включает в себя информацию о степени градостроительной готовности земельного участка к различному функциональному использованию:

- границы земельного участка;

- границы зон действия публичных сервитутов;

- минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

- информация о градостроительном регламенте;

- информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

- информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

- информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

- границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (ч.3 ст.44 Кодекса).

Утверждение градостроительного плана означает сформированность земельного участка как объекта недвижимости.

Градостроительный план земельного участка служит основанием для подготовки проектной документации (ч.11 ст.48 Кодекса); выдачи разрешения на строительство (ч.1 ст.51 Кодекса); выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч.1 ст.55 Кодекса). Как представляется, градостроительный план призван заменить архитектурно-планировочное задание, предусмотренное Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в РФ» от 17 ноября 1995 года №169-ФЗ, и необходимое для разработки проектной документации в настоящее время.

Градостроительный кодекс разделяет (на муниципальном уровне) порядок подготовки документации по планировке муниципального района с одной стороны и поселения и городского округа – с другой.

Органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании схемы территориального планирования муниципального района, если ею предусмотрено размещение объектов капитального строительства местного значения муниципального района^[15] или объекта капитального строительства на межселенных территориях, а также на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий.

Подготовка документации по планировке территории муниципального района осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ – п.4 ст.1 Кодекса).

Документация по планировке территории муниципального района подлежит проверке уполномоченным органом местного самоуправления на соответствие материалам и документам, указанных в двух предыдущих абзацах (ч.12 ст.45 Кодекса).

Утверждается документация по планировке территории муниципального района главой местной администрации муниципального района (ч.14 ст.45 Кодекса).

Что касается документации по планировке территории поселений и городских округов, то здесь дело обстоит следующим образом.

Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в упрощённом порядке. Заинтересованное физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче градостроительного плана. Орган местного самоуправления в течение 30 дней готовит градостроительный план, утверждает его и выдаёт заявителю.

Проекты планировки и проекты межевания территории готовятся на основании генеральных планов поселений, городских округов и правил землепользования и застройки (ч.5 ст.45 Кодекса). Проекты планировки и проекты межевания территории подлежат проверке тем же документам и материалам, что и документация по планировке территории муниципальных районов (ч.4 ст.46 Кодекса). Обязательное условие утверждения проектов планировки и проектов межевания – их рассмотрение на публичных слушаниях (ч.5 ст.46 Кодекса). Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом и (или) иными нормативными правовыми актами представительного органа поселения, городского округа. Проекты планировки и проекты межевания территории утверждаются главой местной администрации (ч.13 ст.46 Кодекса).

Градостроительный кодекс, в целом определяя порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, предоставляет возможность регламентировать этот порядок нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (ч.20 ст.45 Кодекса). То есть, на местном уровне можно регулировать эти отношения, учитывая многие факторы: срочность подготовки документов, кадровые возможности, и т.п.

Появление в 90-х годах^[16] и развитие градостроительного законодательства требует от соответствующих работников администраций «подкованности» именно с юридической стороны^[17]. Важно не только знать Градостроительный кодекс, но уметь правильно толковать его нормы, сопоставлять с нормами других правовых актов, в первую очередь, – с другими кодексами, при необходимости обращаться к юристам, которые уж точно должны, на наш взгляд, иметь представление о том, что такое документы в области градостроительной деятельности, какую информацию они содержат (или должны содержать) и что даёт их разработка муниципальному образованию. Основное значение всех градостроительных документов заключается в их юридическом статусе, то есть они могут служить основанием для принятия многих решений органов местного самоуправлению по владению, пользованию и распоряжению муниципальным недвижимым имуществом, главным образом – землёй.

Следует обратить внимание, что с 1 января 2008 года не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц (ч.1 ст.3 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»). Следовательно, это положение распространяется на подготовку 1) проектов планировки и проектов межевания незастроенных территорий, а также градостроительных планов земельных участков на незастроенных территориях; 2) проектов планировки на застроенных территориях. Это ещё раз показывает, что планирование территориального развития даже части муниципального образования без документов территориального планирования невозможно.