Раздел III. Организационная схема управления Челябинской агломерацией

Обозначим несколько тезисов, которые нам представляются важными при формировании оптимальной схемы управления городской агломерацией.

1. Во-первых, модель управления агломерацией должна быть такой, чтобы преимущества совместного развития муниципалитетов были более значительными, чем те ограничения, которые несет в себе усложнение управленческой деятельности.

2. Во вторых, если модель сконцентрирует большую часть управленческих функций на региональном уровне власти, то это может привести к заметному противодействию муниципальных образований в реализации данной схемы.

3. Если модель будет основана исключительно на договорных отношениях между муниципалитетами, это так же вряд ли приведет к успеху. Это вызвано как законодательными сложностями при установлении такого сотрудничества, так и отсутствием инициативы со стороны муниципальных властей, которые, как правило, не осознают преимущества такого сотрудничества или не готовы сталкиваться с организационными сложностями по его созданию. В российской практике фактически нет заметных примеров успешного финансово-хозяйственного договорного межмуниципального сотрудничества равных муниципалитетов.

4. Реализация крупных экономических проектов на территории агломерации, безусловно, потребует обеспечения этих проектов квалифицированными кадрами. Во многом наполнение проектов работниками будет решаться за счет расширения возможностей суточной миграции. Инициаторы таких проектов будут заинтересованы в углублении этих процессов. Соответственно, усиливается заинтересованность крупного бизнеса в развитии территории агломерации, а также – в участии в процессах управления.

Предлагаемая модель управления Челябинской агломерацией предполагает сбалансированное влияние на процессы развития агломерации, как со стороны муниципальных образований («снизу»), так и со стороны областной власти («сверху»).

Схема модели управления агломерацией приведена на рис. 16.

Рис. 16. Модель управления агломерацией

«Снизу» необходимо выстраивать базис для межмуниципального сотрудничества на договорной основе. Между муниципалитетами, входящими в агломерацию, подписывается Соглашение о сотрудничестве и кооперации по вопросам, относящимся к совместному ведению и представляющим совместный интерес муниципалитетов.

Такое межмуниципальное сотрудничество предполагается осуществлять в рамках Координационного Совета муниципальных образований агломерации, в который входят руководители представительных и исполнительных органов муниципальных образований (для решения стратегических вопросов). Кроме того, создаются отраслевые координационные советы (по правовым вопросам – руководители правовых управлений администраций, юристы-эксперты; по вопросам бюджетной политики – заместители глав администраций по экономике и финансам, председатели бюджетных комитетов представительных органов, эксперты; по социальным вопросам, по ЖКХ и т.п.). Цель отраслевых советов – выработка направлений развития агломерации по соответствующей отрасли, обмен опытом, совершенствование регламентов деятельности муниципальных образований по отраслевым вопросам, выработка законодательных инициатив. Решения, принятые на межмуниципальном уровне, могут фиксироваться на уровне муниципалитетов как нормативно-правовые акты (своеобразная ратификация принимаемых на межмуниципальном уровне решений).

Для эффективного управления агломерацией, модели, основанной только на межмуниципальном Соглашении, будет недостаточно для достижения значимых результатов. Причин тут несколько:

§ муниципалитеты не обладают значительными собственными бюджетными средствами для развития, а соответственно, не смогут осуществить те проекты развития, которые необходимы для запуска активных агломерационных процессов;

§ дополнительная организационная нагрузка на исполнительную власть отдельных муниципалитетов может не позволить им выделять достаточные временные и интеллектуальные ресурсы для участия в управлении агломерацией и фактически нивелировать их желание участвовать в данном процессе;

§ некоторая часть сотрудников администраций муниципалитетов могут оказаться недостаточно компетентными для решения новых задач, которые появятся в случае необходимости управления агломерацией;

§ принятие, согласование и законодательное оформление важных межмуниципальных решений может затянуться из-за сложных процедур на муниципальном уровне (согласование в структурах исполнительной и представительной власти во всех заинтересованных муниципалитетах).

Все вышеперечисленные причины приводят к выводу, что для эффективного развития агломерации обязательно участие в этих процессах областного уровня управления – влияние «сверху».

Предлагаемая модель управления Челябинской агломерацией предполагает создание отдельной самостоятельной организации Дирекции по развитию агломерации (далее Дирекция). Основной целью деятельности Дирекции будет координация финансовых, интеллектуальных, управленческих и прочих усилий властей, бизнеса, общества и других контрагентов в интересах сбалансированного развития агломерации. Основными функциями данной организации будут:

§ разработка необходимых документов развития – Стратегии развития агломерации, Комплексного инвестиционного плана, Генерального плана развития агломерации, Правил землепользования и застройки;

§ разработка конкретной документации на отдельные проекты развития;

§ продвижение агломерации на региональном, межрегиональном, федеральном и зарубежном уровнях с целью привлечь на территорию агломерации инвестиции и новых жителей;

§ работа по непосредственному выполнению проектов и мероприятий в рамках агломерационного развития, как в качестве координатора процесса (в случае внешнего бюджетного финансирования), так и в качестве заказчика или даже непосредственного исполнителя проекта (в случае передачи средств на выполнение проекта Дирекции).

Дирекция будет функционировать на постоянной основе. Помимо постоянно работающего аппарата, организация будет привлекать для работы внешних экспертов и других специалистов высокого уровня (проектный принцип).

На этапе создания основными учредителями Дирекции будут муниципальные образования, входящие в агломерацию (напрямую или через Координационный совет), и региональная власть (напрямую или через областные институты развития). Кроме того, в состав ее учредителей могут войти представители крупного бизнеса, расположенного на территории агломерации, и общественных организаций (например, региональное отделение Союза промышленников и предпринимателей). Предполагаемая организационно-правовая форма Дирекции – некоммерческая организация (НКО).

Отсутствие в действующем законодательстве конкретных норм, регулирующих вопросы межмуниципального взаимодействия и создания организационно-управленческих структур городских агломераций на первом этапе, до изменения законодательства, придется во многом компенсировать организационно-административными мерами: помощью со стороны субъекта Федерации и федеральных министерств.

С принятием в последующем сформулированных выше изменений законодательства возможна трансформация предлагаемой модели на основе наработанного опыта.

Раздел IV. Исторический аспект формирования планировочной структуры