Раздел V. Правовые механизмы развития Челябинской агломерации

Город Челябинск и сопредельные с ним муниципальные образования, являясь одним из пионеров агломерационного строительства в России, на протяжении последних лет уже сформулировали подходы к решению правовых проблем формирования и развития Челябинской агломерации, накопили определенный опыт межмуниципального взаимодействия. Практика этого взаимодействия показывает, что, наряду с определенными правовыми возможностями, существуют серьезные ограничения в вопросах управления агломерациями, связанные с несовершенством законодательной базы на федеральном уровне.

Ключевыми ограничениями являются:

§ отсутствие нормативного определения городской агломерации и регламентированного законом механизма определения ее границ (территории);

§ практическая невозможность (в виду противоречий законодательства о местном самоуправлении и законодательства об акционерных обществах) создания межмуниципальных организаций ни в форме закрытого акционерного общества, ни в форме открытого акционерного общества;

§ необходимость для предоставления межмуниципальной организации имущества, в том числе земельного участка, для заключения с ней договора на поставку товаров, выполнение работ или услуг обязательного проведения конкурса (аукциона), в котором выигрыш межмуниципальной организации не гарантирован;

§ отсутствие четкой правовой базы для создания межмуниципальных органов управления городскими агломерациями;

§ невозможность передачи межмуниципальным органам управления части полномочий органов местного самоуправления;

§ отсутствие механизма формирования общего (межмуниципального) бюджета городской агломерации.

Почти все обозначенные нормативные проблемы имеют только федеральный уровень решения, что говорит о необходимости разработки специального закона «О городских агломерациях». В то же время, формирование начальных механизмов управления Челябинской агломерацией (отдельных его аспектов) вполне возможен и на основе существующей законодательной базы, при этом некоторые правовые пробелы могут быть компенсированы на уровне субъекта Российской Федерации.

Эффективное управление территорией требует правового учета и оптимизации ее территориального устройства Челябинской агломерацией. определения (и переопределения) статуса ее территории и отдельных частей этой территории.

Управление территорией Челябинской агломерацией предполагает понимание многообразия форм организации ее территориального устройства и синхронизации различных «карт», определяющих состояние и перспективы территориального развития.

Можно выделить, как минимум, несколько правовых форм территориального деления Челябинской агломерации, существующих параллельно и формирующихся под влиянием, с одной стороны, экономической «карты» территории, а с другой – системы расселения, демографической организация пространства:

§ административно-территориальное устройство;

§ территориальная организация местного самоуправления;

§ земельное зонирование;

§ градостроительное зонирование.

Работа без сбоев механизма управления Челябинской агломерацией предполагает увязку всех правовых норм, которые фиксируют или обуславливают организацию территорий – географическую, земельную, градостроительную, административную (в том числе, в отраслевом разрезе). Регламентация перечисленных форм территориального деления в «отрыве» друг от друга означает недоучет существующих системных связей и не может свидетельствовать о высоком качестве менеджмента.

Поскольку градостроительное и земельное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а законодательство об административно-территориальном устройстве – к ведению субъектов РФ, в отсутствие соответствующего федерального закона порядок определения территорий агломераций, особенности статуса таких территорий могут быть определены законом Челябинской области (возможно – в порядке эксперимента до регламентации этих вопросов на федеральном уровне). При этом разработчики правовых основ Челябинской агломерации могут предложить руководителям Челябинской области, как вариант принятия специального областного закона о городских агломерациях, так и внесение отдельных норм в Закон от 26.10.2006 г. №66-30 «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области».

В данном Законе существующие агломерации могут быть наделены статусом особых административно-территориальных единиц, при этом данным законом или подзаконным нормативным актом Челябинской области может быть официально зафиксирована территория и границы Челябинской агломерации. Поскольку общие вопросы развития городских агломераций России преимущественно связаны с предметами ведения субъекта Российской Федерации, вопросами местного значения городских округов и муниципальных районов, юридические границы Челябинской агломерации предлагается синхронизировать с границами городских округов и муниципальных районов. Использование такого подхода будет способствовать синхронизации управленческих процессов, обеспечению согласованности государственного управления и местного самоуправления.

С учетом имеющихся экономико-географических и демографических исследований территорию Челябинской агломерации могут составить:

§ городской округ Челябинск;

§ Копейский городской округ;

§ Коркинский муниципальный район;

§ Еткульский муниципальный район;

§ Еманжелинский муниципальный район;

§ Сосновский муниципальный район;

§ Красноармейский муниципальный район.

Кроме того, можно рассмотреть вопрос об определении специального правового статуса отдельных внутренних территорий агломерации (ядро, полупериферия, периферия), поскольку система оказываемых государством услуг и форм поддержки жителям (или организациям) Челябинской агломерации может иметь «привязку» и к более локальной (но объединяющей несколько существующих муниципальных образований) территории в рамках агломерации. Подобный подход также соответствует международному опыту (например, выделение «малых корон», «больших корон» крупных городов). При этом границы отдельных правовых зон внутри Челябинской агломерации могут быть проведены по границам существующих городских и сельских поселений с учетом транспортной доступности и силы экономического притяжения к центру агломерации.

Использование возможностей действующего законодательства для управления Челябинской агломерацией предполагает, в первую очередь, заключение различных договоров и соглашений – по сути, сегодня возможно формирование только договорной формы управления городской агломерацией.

Однако наличие на значительной части территории Челябинской агломерации двухуровневой системы местного самоуправления (на территории входящих в агломерацию муниципальных районов образованы сельские и городские поселения, а в ходе начавшейся реформы местного самоуправления внутригородские районы Челябинска также могут быть наделены статусом муниципальных образований) может создать определенные сложности в договорном оформлении механизмов управления Челябинской агломерации. В отдельных случаях управление агломерацией требует определенного участия поселений и внутригородских районов со статусом муниципальных образований. Но поскольку в большинстве случаев решение вопросов городских и сельских поселений (как предполагается, это же относится и к внутригородским районам) не требуют межмуниципального взаимодействия на уровне всей городской агломерацией, предлагается заключение «агломеративных» соглашений только между Правительством Челябинской области, городскими округами и муниципальными районами.

Согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ субъекты федерации и муниципальные образования являются субъектами гражданского права, вправе заключать гражданско-правовые договоры, участвуя в имущественных отношениях, основанных на равенстве и автономии воли сторон – как предусмотренные, так и не предусмотренные прямо законодательством (ч. 2 ст. 421 Гражданского кодекса РФ). Установление договорного механизма управления общими делами Челябинской агломерации требует заключения ряда договоров и соглашений, формы и предмет которых прямо не предусмотрен российским законодательством, но не противоречит ему.

Регламентация механизма управления Челябинской агломерацией требует разработки и заключения «пакета» соглашений:

§ общее (базовое) соглашение об управлении Челябинской агломерацией;

§ «отраслевых соглашений» о формировании единых механизмов управления (например, в сферах территориального планирования и градостроительства, транспорта, водоснабжения, утилизации мусора, поддержки малого и среднего предпринимательства).

Обозначенные публичные соглашения могут стать юридической базой для деятельности:

§ высшего координирующего органа межмуниципального и муниципально- регионального сотрудничества (создается на основе базового соглашения);

§ органов межмуниципальной и муниципально-региональной координации в отдельных сферах (создаются на основе «отраслевых соглашений»).

В соответствии со ст. 68, 69 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3 для решения общих вопросов Челябинской агломерации могут быть созданы межмуниципальные организации.

Исполнительный орган (Дирекция Челябинской агломерации) может быть учреждена Челябинской областью, муниципальными районами и городскими округами агломерации в форме автономной некоммерческой организации.

Автономные некоммерческие организации и хозяйственные общества могут использоваться для централизации оказания отдельных видов услуг жителям агломерации. Это имеет смысл в случаях, когда эффективно создание единой организации с государственным (муниципальным) участием, оказывающей муниципальные услуги независимо от административно-территориальных границ.

Для привлечения дополнительных средств в целях реализации каких-либо проектов развития муниципальными образованиями Челябинской агломерации могут создаваться Фонды.

Развитие Челябинской агломерации предполагает привлечение финансовых средств на строительство или реконструкцию инфраструктур, реализацию проектов, обеспечение механизма оказания жителям различных услуг, приобретения ими товаров и работ. Все это требует диверсификации источников финансирования, объединения частных, государственных и муниципальных средств.

С учетом существующего бюджетного законодательства сегодня возможно использование следующих механизмов совместного бюджетного финансирования проектов при договорной системе управления Челябинской агломерацией:

1. Бюджетные инвестиции(ст. 79, 80 Бюджетного кодекса РФ) для строительства и реконструкции инфраструктурных объектов Челябинской агломерации:

§ строительство/реконструкция объектов федеральной собственности за счет средств федерального бюджета (например, возможно прямое федеральное инвестирование в инфраструктуру обеспечения безопасности, но невозможно строительство федерального детского дошкольного учреждения, поскольку данная сфера находится в ведении местного самоуправления);

§ строительство/реконструкция объектов собственности Челябинской области за счет средств регионального бюджета (например, возможно прямое региональное инвестирование в строительство дороги между центрами городских округов и муниципальных районов Челябинской агломерации, но невозможно строительство объектов жилищно-коммунального хозяйства, обслуживающих территории отдельных муниципальных образований путем прямых инвестиций субъекта РФ);

§ реализация публичными территориальными образованиями совместного инвестиционного проекта по строительству имущественного объекта общей долевой собственности;

§ реализация инвестиционных проектов юридическими лицами, не являющимися государственными (муниципальными) предприятиями или учреждениями с привлечением бюджетных инвестиций.

2. Целевые программы. Возможность принятия региональных долгосрочных целевых программ предусмотрена ст. 179 Бюджетного кодекса РФ. Подобная практика широко используется в Челябинской области и может быть использована в интересах развития Челябинской агломерации. При этом единая система управления территорией агломерации предполагает синхронизацию целевых программ, принимаемых на областном и местном уровне. С этой целью возможно использование механизмов согласования содержания муниципальных и региональных целевых программ (когда каждое муниципальное образование, а также субъект федерации принимает программу в части своей территории и своей части финансирования, на основе согласованных предварительно совместных решений). Однако, несмотря на отсутствие практики, отсутствуют и прямые законодательные ограничения принятия совместных межмуниципальных или муниципально-региональных целевых программ.

3. Совместное размещение государственного и муниципального заказа. Объединение усилий муниципальных образований Челябинской агломерации, а также субъекта федерации возможно и в ходе размещения государственного (муниципального) заказа.

4. Государственное (муниципальное) задание. Переход к единому стандарту оказания государственных и муниципальных услуг в рамках договорного управления Челябинской агломерацией возможен с использованием механизма государственного (муниципального) задания. Такое задание на оказание услуг может быть размещено не только у муниципальных учреждений, созданных данным муниципальным образованием, или государственного учреждения, созданного Челябинской областью, но и у любых других организаций. В этом случае потребитель сможет получить услугу не только, например, у учреждения своего муниципального образования, но и учреждения соседнего городского округа (если ему ближе ехать до него или там выше качество обслуживания) или у частной организации, которой также выдано задание на оказание государственной (муниципальной) услуги.

На практике муниципальные образования Челябинской агломерации могут синхронизировать (стандартизировать) свои муниципальные задания, тем самым обеспечив выравнивание качества обслуживания на территории всей агломерации. Они вправе выдать (каждое в своей части) муниципальное задание межмуниципальной организации, которая совместно ими создана.

Государственное (муниципальное) задание способно стать действенным механизмом обеспечения жителей Челябинской агломерации качественными услугами, в частности, в сферах культуры, досуга, спорта, социализации молодежи.

5. Субсидии некоммерческим организациям (ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ) могут стать инструментом обеспечения оказания услуг жителям Челябинской агломерации, близким к механизму размещения государственного (муниципального) задания. С помощью таких субсидий Челябинская область или муниципалитеты могут простимулировать предложение услуг, предоставление которых не является обязательным для государства или муниципальных образований, однако важно для обеспечения привлекательности жизни в Челябинской агломерации.

Инструмент субсидий некоммерческим организациям сегодня достаточно гибок – порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Следовательно, значительная часть новых услуг, потребность в которых возникает у жителей Челябинской агломерации, может быть инициирована некоммерческими неправительственными организациями с использованием государственной или муниципальной поддержки.

6. Субсидии коммерческим организациям (ст. 79 Бюджетного кодекса РФ) могут использоваться в качестве механизма развития в Челябинской агломерации рынков товаров, работ, услуг, реализуемых на коммерческой основе. Кроме того, такой механизм может применяться и с целью возмещения затрат самих граждан для их социальной поддержки и выравнивания возможностей (например, возможны компенсации части стоимости проезда до места работы и обратно в рамках различных муниципальных образований Челябинской агломерации). Тем самым может и обеспечиваться развитие приоритетных для агломерации отраслей, и повышаться привлекательность жизни на ее территории. При этом муниципальные образования и субъект федерации, при необходимости, имеют возможность выработать и реализовать единый стандарт субсидирования (как и в случае с муниципальным заданием, субсидиями некоммерческим организациям). Это также будет способствовать формированию единой среды для жизни и работы на территории всей Челябинской агломерации.

На основе отработки правовых механизмов межмуниципального взаимодействия в рамках Челябинской агломерации могут быть выработаны законодательные предложения федерального масштаба, направленные на оптимизацию вопросов управления агломерациями и стимулирование процессов их социально-экономического развития.

[1] См.: Григоренко Ю Н. (ВНИГРИ), Мирчик И М. (НКЦ «Морнедра»), Савченко В.ЩГНЦ "Южморгео"), и др. Углеводородный потенциал континентального шельфа России: состояние и проблемы освоения. - http://vww.vipstd.rU/gim/content/view/6/