Государственное управление в России при первых Романовых

Расцвет сословно-представительной монархии в первой половине XVII в. Утверждение новой династии в России совпало с восстановлением сословно-представительной монархии. Михаил Федорович Романов был избран царем в шестнадцатилетнем возрасте. Молодому и неопытному государю требовалась поддержка. Поначалу решающую роль в государственном управлении играла мать царя – великая старица Марфа (в миру Ксения Ивановна) и его родственники по материнской линии – бояре Салтыковы. В 1619 г. из польского плена вернулся отец царя Филарет (Федор Никитич Романов). В Москве он был провозглашен патриархом Московским и всея Руси. Фактически он стал соправителем Михаила.

В первые годы своего правления Михаил Федорович опирался на Земские соборы, которые заседали почти непрерывно: 1613 – 1615 гг., 1616 – 1619 гг., 1620 – 1622 гг. Один состав собора проводил, как правило, несколько достаточно продолжительных «сессий». К этому времени устанавливается определенный порядок выборов на Земский собор представителей от сословий. Из Разрядного приказа воеводы получали предписание о выборах, которое зачитывалось жителям городов и уездов. Затем составлялись сословные выборные списки. Выборные получали «наказы» от избирателей. Число выборных не было фиксированным, но дворянские и посадские депутаты составляли большинство среди участников соборов. Земские соборы занимались законодательством, изысканием средств для пополнения казны, церковными и внешнеполитическими делами. В 20-х годах XVII в. царская власть несколько окрепла и Земские соборы стали созываться реже. В 30-х годах они обсуждали, главным образом, внешнеполитические вопросы и принимали решения о дополнительных налогах, необходимых для ведения войн.

Российскую монархию XVII в. часто называют самодержавием с Боярской думой. Последняя по-прежнему оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Михаил Федорович регулярно советовался с ней. Однако состав Боярской думы претерпел значительные изменения. Она пополнилась родственниками и приближенными царя, в ее ряды влилось большое количество думных дворян, выдвинувшихся благодаря различным заслугам; особенно резко выросло число думных дьяков. Для XVII в. характерна тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей приказов, воевод, находились на дипломатической службе и т.д.

Самодержавие во второй половине ХVII в. Во второй половине XVII в. значение Земских соборов и Боярской думы начинает падать. В правление Алексея Михайловича (1645 – 1676) четко обозначается новая тенденция в развитии политического строя страны – постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной. Абсолютизм – это форма правления, при которой верховная власть в государстве полностью и безраздельно принадлежит монарху. Власть достигает высшей степени централизации. Абсолютный монарх правит, опираясь на чиновничье-бюрократический аппарат, постоянную армию и полицию, ему подчиняется и церковь. В России абсолютная монархия окончательно складывается в ходе петровских преобразований. Однако уже с середины XVII в. отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти монарха.

В январе 1649 г. на Земском соборе было принято Соборное Уложение. Этот законодательный акт состоял из 25 глав и 967 статей. Главное внимание в нем уделялось судопроизводству и уголовному праву. Во второй главе Уложения «О государственной чести и как его государьское здоровье оберегать» предусматривалась смертная казнь даже за преступный умысел против персоны монарха. Помимо попытки определить статус монарха Соборное Уложение регламентировало также положение различных сословий в государстве, порядок несения службы, вопросы государственного управления в центре и на местах. Тем самым был сделан важный шаг в направлении к абсолютизму.

Во второй половине XVII в. перестают созываться Земские соборы. Последний Земский собор полного состава состоялся в 1653 г. Впоследствии цари ограничивались проведением государственных совещаний с представителями отдельных сословий по различным вопросам. В исторической литературе их иногда также называют Земскими соборами. Но с 80-х гг. XVII в. и эти урезанные Земские соборы тоже перестают созываться. Таким образом, отмирает важнейший сословно-представительный орган Русского государства.

В конце XVII в. изменяется положение и Боярской думы. К этому времени боярской она была только по названию. Так, в 1688 г. из 62 членов думы только 28 принадлежали к старым боярским родам. Остальные же были выходцами из дворян или представителей других сословий. Из постоянно действующего государственного органа, каковым она являлась в первой половине и середине XVII в., Боярская дума превращается в нерегулярно функционирующее учреждение. Фактически ее место заняла так называемая Ближняя дума, состоявшая из небольшого числа наиболее доверенных царю лиц.

После принятия Соборного Уложения в законодательной практике Русского государства появились именные указы, т.е. правовые акты, изданные от имени монарха и без участия Боярской думы. Из 618 указов Алексея Михайловича 588 являлись именными. И хотя они, в отличие от приговоров Боярской думы, носили второстепенный характер: служебные назначения, указы воеводам и т.д., сам факт их наличия свидетельствовал об укреплении самодержавного начала в государственном управлении.

В 1682 г., в правление Федора Алексеевича, было ликвидировано местничество. Эта мера была осуществлена в интересах среднего дворянства, не довольного тем, что члены знатных родов начинали службу, минуя низшие должности. Отмене местничества предшествовала подготовительная работа специальной комиссии, возглавлявшейся В.В.Голицыным. Она предложила расписать служилых людей, включая бояр, по полкам на командные должности, «чтобы были меж собою без мест». Царь и патриарх, согласившись с предложениями комиссии, выступили с речами перед боярством и представителями других сословий о вреде местничества. 16 января 1682 г. его упразднили как в военной, так и в гражданской службе. Чтобы пересечь возможные в будущем попытки возродить местнические порядки, было решено сжечь разрядные книги, содержащие сведения о службе боярских родов. Отмена местничества нанесла сильный удар по позиции боярско-княжеской аристократии в государственном управлении.

Особую актуальность во второй половине XVII в. приобрел вопрос о взаимоотношении государства и церкви. В 1652 г. патриархом Московским и всея Руси избирается Никон. Властный и энергичный, мечтавший о превращении русской церкви в центр мирового православия, он весной 1653 г. приступает к церковным реформам. В целях укрепления церковно-политических связей с южнославянскими землями Никон решил унифицировать обряды и исправить богослужебные книги по греческим образцам. Реформы Никона были поддержаны государственной властью, но привели к расколу в Русской православной церкви на официальную и старообрядческую.

Постепенно Никон стал затмевать самого царя. Он утверждал, что «священство» выше «царства». В его титуле появились слова «великий государь». Теократические замашки патриарха привели к конфликту с царем. В 1658 г. Никон демонстративно покинул Москву, заявив, что не желает быть патриархом в Москве, а будет только патриархом Руси, и поселился в своей подмосковной резиденции в Новоиерусалимском монастыре. В 1666 г. церковный собор, проходивший с участием восточных патриархов, одобрив церковные нововведения Никона, принял решение о его смещении с патриаршего престола. Падение Никона положило начало процессу подчинения церкви государству.

Приказная система управления. На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы – органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские (Поместный, Посольский, Разбойный, Земский, Ямской, Челобитный, Печатный, Приказных дел, Сыскных дел, Московский судный, Владимирский судный и др.), областные или территориальные (Казанский, Сибирский, Малороссийский), военные (Разрядный, Пушкарский, Бронный, Рейтарский, Казачий, Иноземский, Сбора ратных людей, Сбора даточных людей, Аптекарский и др.) и финансовые (Счетный, Казенный, Большой казны, Большого прихода, Денежных сборов, Сбора доимочных денег, Сбора запросных и пятинных денег, а также четверти – Новая, Владимирская, Устюжная, Галицкая, Нижегородская, Ярославская и Костромская). Все они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Главными приказами считались Поместный, Разрядный и Посольский. Они имели самый многочисленный штат дьяков и подьячих и разветвленную внутреннюю структуру. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими (Большого дворца, Конюшенный, Постельничий, Сокольничий, Ловчий, Дворцовый судный и др.). К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом и вершившие суд по преступлениям против веры (Патриарший дворцовый, Патриарший казенный и Патриарший разрядный). Кроме того, с 1649 г. по 1666 г. функционировал Монастырский приказ, в ведении которого находились монастырские земли и суд над населением церковных вотчин. Деятельность Монастырского приказа – гражданского учреждения, осуществлявшего управление церковным имуществом – вызывала недовольство духовенства и по его настоянию на церковном соборе 1666 г. было принято решение об упразднении этого приказа (рис. 4). [рисунок помещен на отдельном файле «Схема»]

Особое место в системе государственного управления принадлежало Приказу тайных дел, образованному в 1654 г. Фактически его возглавлял сам Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являлся личной канцелярией царя, где разрешались важнейшие государственные вопросы в обход Боярской думы. Он контролировал деятельность других приказов. Формы контроля были самыми разнообразными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рассмотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельности приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политическим сыском. Среди рассмотренных им политических дел – дела патриарха Никона и Степана Разина. Приказ помещался во дворце, и царь часто бывал в нем, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. Приказ был упразднен в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.

Характерной чертой приказной системы управления являлись пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За все время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.

Во главе приказа стоял начальник, именовавшийся, как правило, судьей. Иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование – казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Широкое распространение получила практика, когда одно и тоже лицо одновременно возглавляло несколько приказов. Так, например, наставник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Морозов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказались под управлением царского тестя И.Д. Милославского. Крупнейший дипломат второй половины XVII в. А.Л. Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти). Если функции двух и более приказов, управлявшихся одним судьей, пересекались, то один из приказов считался главным, а другие – его присудами.

Развитие приказной системы породило обширное бумажное делопроизводство, что, в свою очередь, востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы. Поскольку судьи приказов ее порой не имели, то в помощники им назначались дьяки. Число дьяков в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из неродовитого дворянства, верхушки посада, купечества и даже из лиц духовного звания. Дьяки фактически вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год.

Дьякам в приказах подчинялись канцелярские служители – подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «неверстанно», т.е. без жалования, на одни лишь «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом – 1–5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, которому полагалось годовое денежное жалование в 60 – 65 рублей. Подьячий, совершивший ошибку при составлении официального документа, подвергался строгому наказанию – его могли лишить жалования и даже подвергнуть телесному воздействию – битью батогами.

На 60 – 70-е гг. XVII в. приходится значительный рост числа приказных людей в центральных государственных учреждениях: если в 1664 г. их в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. – 1601, то в 1698 г. – 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним – тремя подьячими поглощаются более крупными. Средним становится приказ со штатом 20 – 40 человек. Такие приказы как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две – четыре сотни приказных людей.

В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы – на повытья. В самом большом – Поместном приказе – было 9 столов и 40 повытий. Стол возглавлялся дьяком, повытье - старшим подьячим. Некоторые приказы делились только на повытья. Повытья не являлись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

По всей видимости, в приказах сложилась особая система управления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела подлежали коллегиальному обсуждению. Крайней степени достигла централизация управления: в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела. С 50 – 60-х гг. XVII в. устанавливается практика еженедельных докладов царю начальниками крупнейших приказов.

Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах стали «столпы» или «столбцы». Текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов – «столбцов» – путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получался длинный «столп», который мог достигать нескольких десятков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Соборного Уложения 1649 г., имел длину 309 метров. Чтобы затруднить изъятие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сставах») дьяки писали свою должность и имя, т.е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось исписанной стороной внутрь и хранилось в виде свитка или рулона. Наряду со столбцовой формой делопроизводства в приказах применялась тетрадная (книжная) форма. Тетради собирались вместе, переплетались и из них составлялись книги. Но эта форма ведения дел в XVII в. еще не стала преобладающей.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу XVII в. громоздкая и неповоротливая система приказов начала приходить в несоответствие с потребностями управления формировавшегося абсолютистского государства.

Местное, или воеводское, управление. В XVII в. на местах продолжали функционировать губные и земские учреждения. Однако теперь они были подчинены назначенным из центра воеводам, которые стали основным звеном местного управления.

Воеводы назначались из числа бояр, дворян и детей боярских Разрядным приказом и утверждались в должности царем и Боярской думой. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы воеводы длился от одного до трех лет, за нее он получал поместный и денежный оклады. В большие города назначались сразу несколько воевод, один из которых считался главным.