Государственного и муниципального управления

Поскольку важнейшим средством осуществления госу­дарственной власти является институт права, то государст­венное, конституционное и административное отрасли права регламентируют организацию и деятельность государствен­ного механизма, определяя структуру и компетенцию орга­нов государственного управления.

В связи с тем, что состав общих и частных функций для каждого уровня государственного и муниципального управ­ления определяется на основе компетенции, устанавливае­мой законодательством, то этот состав функции остается единым для каждого уровня управления.

Методы науки государственного и муниципального уп­равления обеспечивают преобразование компетенции орга­нов государственного и муниципального управления в функ­ции управления и на их основе построение структуры и про­цесса государственного и муниципального управления.

Соотношение функции и компетенции в юридической ли­тературе представлено весьма нечетко. Одни авторы под компетенцией понимают совокупность полномочий, прав и обязанностей. Другие авторы рассматривают компетенцию как правовое выражение функции государственного органа. По их мнению компетенция представляет собой совокуп­ность предметов ведения, прав и обязанностей государствен­ного органа. Они считают, что различие между функциями и компетенцией государственного органа состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в дея­тельности этих органов, функция же есть определенная часть реального, фактического содержания работы государ­ственного органа. Другими словами, функция управления отождествляется с компетенцией органа управления.

Компетенция органа управления является сложной правовой категорией, структура которой включает предмет ве­дения, права и обязанности.

Под предметами ведения в юридической литературе по­нимаются сферы общественной жизни, в которых действует орган управления и в которых он юридически компетентен. Под сферами общественной жизни понимается среда, где действует орган управления, т. е. круг его деятельности.

Далее утверждается, что «свои функции и задачи органы управления реализуют путем осуществления принадлежа­щих им прав и обязанностей», которые характеризуются как полномочия. При этом, «как правило, право органа выступа­ет одновременно как его обязанность».

Несмотря на то, что права органов управления «выступа­ют как «права-обязанности», т. е. их полномочия», между правами и обязанностями проводится различие и они «со­храняют в рамках компетенции относительно самостоятель­ный характер». Различие между правами и обязанностями объясняется тем, что права представляют органам возмож­ность выбора решения конкретного вопроса. Обязанно­сти же подобной свободы выбора при решении определен­ного вопроса не дают, жестко регламентируя действия органа.

Из вышесказанного неясно, во-первых, что означает по­нятие «функции органов управления?». Во-вторых, в чем заключается отличие понятия «полномочия органа» от поня­тия «права органа», если оба эти понятия выступают как «права — обязанности?».

Юридическая наука на эти вопросы ответа не дает, да и дать не может, поскольку вопросы функций управления не входят в предмет ее исследований. Она исследует проблемы правового регулирования общественных отношений в про­цессе деятельности органов государственного и муниципаль­ного управления. Для выполнения этого юридическая наука использует обобщенные понятия «компетенция», «полномо­чия».

В науке социального управления термин «обязанность» используется применительно к должности работника. Для характеристики деятельности органов управления употреб­ляется термин «функция».

Проблемы создания, функционирования и совершенство­вания государственного и муниципального управления ис­следует наука государственного и муниципального управле­ния, которая использует понятия цель, задача, функция, право и ответственность органов управления, цель, задача, обязанность, право и ответственность работников этих орга­нов.

При этом все эти понятия взаимосвязаны. Например, функция управления, определенная ранее как комплекс од­нородных работ, направленный на достижение цели органа управления, включает совокупность работ, каждая из кото­рых рассматривается в качестве операции. Операция, как правило, является обязанностью работника органа управле­ния. При этом обязанность рассматривается не только как вид работы, которую должен выполнять работник, а и как его право на выполнение этой работы. Наряду с этим работ­ник органа управления наделяется правами требовать созда­ния необходимых условий, обеспечивающих возможность выполнения порученных ему работ, т. е. выполнения возло­женных на него обязанностей. При этом работник может не воспользоваться предоставленными ему правами, если соот­ветствующие условия для выполнения его обязанностей име­ются. Однако если работник не воспользуется своими права­ми и по этой причине не выполнит обязанности, то в этом случае он будет нести ответственность не только за невыпол­ненные обязанности, а и за неиспользование представлен­ных ему прав.

Поскольку органы государственного и муниципального управления формируются и действуют в соответствии с зако­нодательством, а законы создаются на основе понятий юри­дической науки («компетенция», «полномочия»), возникает необходимость соотнесения этих понятий с понятиями науки государственного и муниципального управления («функ­ция», «обязанность»), что позволит обеспечить правовое обоснование деятельности органов государственного и муни­ципального управления и их работников.

Поэтому с позиции науки государственного и муници­пального управления под термином «полномочия органа уп­равления» целесообразно понимать совокупность функций органа управления и его прав; под термином «полномочия работника органа управления» — совокупность обязанно­стей работника и его прав.

Содержание функций и прав органа управления форми­руется на основе полномочий, устанавливаемых законода­тельными актами. Содержание обязанностей и прав работни­ков органа управления определяется на основе соответству­ющих функций и прав органа управления.

Выполнение этой сложной работы, заключающейся по существу в переводе понятий юридической науки на понятия науки управления сопряжено с определенными трудностя­ми, являющимися источником ошибочных решений. Для их исключения необходимо законодательные и другие норма­тивные юридические акты по вопросам организации, функ­ционирования и совершенствования государственного и му­ниципального управления создавать с использованием поня­тий науки государственного и муниципального управ­ления — цель, задача, функция, обязанность.