Статья 20.2. Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования

Осуществляя правовое регулирование общественных отношений, которые складываются в ходе организации и проведения массовых мероприятий, законодатель, в то же время, устанавливает административную ответственность за нарушение последних.

Так, за нарушение установленного порядка организации и проведения общественно-политических массовых мероприятий организаторы и участники массовых мероприятий привлекаются к административной ответственности по ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ [1].

С целью более глубокого изучения специфики административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, необходимо рассмотреть юридический состав данных административных правонарушений.

Традиционно юридический состав административных правонарушений представлен четырьмя элементами: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона административного правонарушения [2].

I. Объектом административного правонарушения признаются общественные отношения, урегулированные нормами административного права и охраняемые мерами административной ответственности. В зависимости от степени обобщения различают родовой, видовой и непосредственный объекты административных правонарушений [3].

1. Родовым объектом административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, выступают общественные отношения в сфере общественного порядка и общественной безопасности.

2. Видовым объектом указанных административных правонарушений выступают общественные отношения в сфере установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования.

3. Административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ, условно можно разделить на те, где непосредственным объектом являются:

- общественные отношения в сфере установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования (ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ);

- общественные отношения в сфере организации либо проведения публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия (ч. 2,7 ст. 20.2 КоАП РФ);

- общественные отношения в сфере установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования и общественные отношения в сфере организации либо проведения публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия, повлекшие создание помех движению пешеходов или транспортных средств либо превышение норм предельной заполняемости территории и повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу (ч. 3 – 4 ст. 20.2 КоАП РФ);

- общественные отношения в сфере установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования (ч. 5, 6 ст. 20.2 КоАП РФ).

II. Содержание объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, характеризуется двумя группами признаков: 1) обязательными; 2) факультативными.

1. Исходя из содержания объективной стороны, рассматриваемые административные правонарушения можно подразделить на:

- административные правонарушения, связанные с нарушением установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий (ч. 1, 5 ст. 20.2 КоАП РФ);

- административные правонарушения, связанные с организацией либо проведением несанкционированного публичного мероприятия (ч. 2, 7 ст. 20.2 КоАП РФ);

- административные правонарушения, связанные с действиями (бездействиями), нарушающими установленный порядок организации либо проведения публичных мероприятий (ч. 3, 4, 6 ст. 20.2 КоАП РФ).

Указанные административные правонарушения совершаются как путем действия, так и бездействия.

Так, исходя из положений ст. 4 Федерального закона от 19 июня 2004 г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Федеральный закон №54-ФЗ), нарушение установленного порядка организации публичных мероприятий может выражаться в нарушении:

- порядка оповещения возможных участников публичного мероприятия и подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;

- порядка проведения предварительной агитации;

- порядка изготовления и распространения средств наглядной агитации;

- порядка организации других действий, не противоречащих законодательству Российской Федерации, совершаемых в целях подготовки и проведения публичного мероприятия [4].

Поскольку данный перечень является открытым, то нарушение установленного порядка организации публичных мероприятий может выражаться также в совершении иных противоправных деяний как в форме действия (нарушение порядка проведения предварительной агитации в поддержку целей публичного мероприятия), так и бездействия (неисполнение письменного мотивированного предупреждения, вынесенного должностными лицами органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления).

Нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования также связано с противоправными деяниями, совершаемыми как в форме действия (проведение собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования в месте, не заявленном в уведомлении о проведении публичного мероприятия), так и бездействия (неподчинение законным требованиям сотрудника полиции о приостановлении или прекращении публичного мероприятия).

Отметим, что отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня нарушений установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия затрудняет квалификацию указанных административных правонарушений.

По конструкции объективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ, подразделяются на:

- формальные, административная ответственность в этих случаях наступает лишь за совершение противоправного деяния (ч. 1, 2, 5 ст. 20.2 КоАП РФ);

- материальные, конструкция которых включает указания как на характер деяния, так и на его последствия (ч. 3, 4, 6, 7 ст. 20.2 КоАП РФ).

Так, объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ, состоит в том, что виновный организует и проводит несанкционированное публичное мероприятие в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов, или радиоактивных веществ, а равно за активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей. При этом, подобные действия осложняют (создаются дополнительные нагрузки на персонал, препятствия к выполнению их функций и т. д.) выполнение персоналом указанных объектов их служебных обязанностей, создают угрозу безопасности населению и окружающей среде [6].

Данное административное правонарушение представлено материальным составом, поскольку административная ответственность наступает, если имели место вышеназванные последствия (создание дополнительных нагрузок на персонал, препятствия к выполнению их функций и т. д.).

2. К числу факультативных признаков объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, относятся: а) место, б) время, в) средства и т. д. Отметим, что данные признаки встречаются не во всех составах административных правонарушений, однако, если в конкретном составе какой-либо из них предусмотрен, он становится обязательным признаком объективной стороны административного правонарушения:

а) ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за организацию либо проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов, или радиоактивных веществ. При этом, территория, расположенная вблизи ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов, или радиоактивных веществ, является обязательным признаком объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ.

Между тем, в других частях рассматриваемой статьи не указывается на обязательный признак места, однако, следует выделить факультативные признаки последнего, характеризующие условия и обстоятельства совершения административного правонарушения.

Так, организация либо проведение публичного мероприятия, согласно ст. 3 Федерального закона №54-ФЗ, может осуществляться в местах:

- которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия;

- в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места.

Так, например, в Хабаровском крае перечень специально отведенных мест определен в Постановлении правительства Хабаровского края от 15 июля 2013 г. №406-пр «Об определении единых специально отведенных или приспособленных мест для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также мест массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера в муниципальных образованиях Хабаровского края» [7];

б) время организации и проведения публичного мероприятия также является факультативным признаком объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ:

- исходя из положений ст. 9 Федерального закона №54-ФЗ публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов, за исключением публичных мероприятий, посвященных памятным датам России, публичных мероприятий культурного содержания текущего дня по местному времени;

- исходя из положений ст. 3 Федерального закона №54-ФЗ публичное мероприятие проводится в то время, которое указано в уведомлении о проведении собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования;

в) средства совершения административного правонарушения также относятся к признакам объективной стороны.

Например, нарушение участником публичного мероприятия установленного порядка проведения публичного мероприятия может быть реализовано путем сокрытия своего лица, в том числе с использованием маски, иных предметов, специально предназначенных для затруднения установления личности. Так же в качестве средств совершения административного правонарушения могут выступать оружие, взрывчатые вещества и т. д.

III. Содержание ст. 20.2 КоАП РФ предусматривает несколько субъектов административных правонарушений:

1. Организаторы публичного мероприятия. Привлекаются к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ.

2. Участники публичного мероприятия. Привлекаются к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 5, 6 ст. 20.2 КоАП РФ.

Формы нарушений, предусмотренных ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ, могут быть разнообразными: сокрытие своего лица путем использования маски, распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции и т. д.

Например, 19 июня 2013 г. во время проведения пикетирования в г. Оренбурге в группе из 20 граждан одним участником использовалась маска, скрывающая его лицо, вследствие чего в отношении данного участника публичного мероприятия составлен протокол об административном правонарушении по ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ.

3. Организаторы и участники публичного мероприятия, которые привлекаются к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 – 4, 7 КоАП РФ.

IV. В зависимости от субъективной стороны административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ, можно классифицировать на:

- характеризующиеся как умышленной, так и неосторожной формой вины (ч. 1 – 6 ст. 20.2 КоАП РФ).

Так, 06 мая 2012 г. на ул. Пушкина, д. 54 в г. Хабаровске гр. Е.В. Смолькин нарушил порядок проведения митинга, а именно – принимал участие в несанкционированном публичном мероприятии, держал и нес плакат с надписью «Межрегиональная общественная организация «Дальневосточная альтернатива»» и высказывал лозунги о свержении действующей власти. В судебном заседании Е.В. Смолькин пояснил, что считал митинг санкционированным, поскольку с ним был сотрудник администрации г. Хабаровска.

- характеризующиеся умышленной формой вины (ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ).

Факультативным признаком субъективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, является цель, то есть существующее в сознании правонарушителя представление о ценности или интересе, которое он желает получить, совершая административное правонарушение.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона №54-ФЗ, целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Однако для того, чтобы установить, с какой целью было организовано либо проведено публичное мероприятие, необходимо опросить лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.2 КоАП РФ, а также других лиц, которые могут что-либо пояснить по данному факту и помогут в установлении иных обстоятельств по делу.

Например, гр. Е.С. Алексеев 27 августа 2013 г. на набережной р. Амур в г. Хабаровске участвовал в проведении несанкционированного публичного мероприятия. В судебном заседании Е.С. Алексеев Е.С. пояснил, что уведомление о проведении публичного мероприятия, в котором он принял участие, не подавалось, поскольку никакой политической и иной подоплеки в его действиях не было, его целью было выражение своего мнения по поводу сложившейся паводковой ситуации на р. Амур.

В качестве санкции за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, установлено административное наказание в виде административного штрафа, административного ареста или обязательных работ.

Анализ мер административной ответственности, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, показывает, что:

1) по ч. 1 – 6 ст. 20.2 КоАП РФ назначается либо административный штраф, либо обязательные работы;

2) по ч. 7 ст. 20.2 КоАП РФ – либо административный штраф, либо административный арест на срок до пятнадцати суток.

Во всех частях ст. 20.2 КоАП РФ предусматриваются относительно-определенные административные наказания, где указываются его низшие и высшие границы.

Различают два вида относительно-определенных санкций:

а) с низшей и высшей границами определения наказания. Например, административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 тыс. до 20 тыс. руб.;

б) только с высшей границей наказания. Например, в ст. 3.13 КоАП РФ определено, что обязательные работы устанавливаются на срок от двадцати до двухсот часов. Согласно ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, организация либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия влечет наложение на граждан обязательных работ на срок до пятидесяти часов. Низшей границей санкции здесь является двадцать часов обязательных работ, а высшей – пятьдесят часов обязательных работ.

В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, к должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, относятся:

- должностные лица органов внутренних дел (полиции) (ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ);

- должностные лица подразделений воинских частей, органов управления внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (ч. 3 ст. 20.2 КоАП РФ).

Исходя из положений ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, относится к компетенции судей районных судов, что исключает возможность назначения наказания без составления протокола об административном правонарушении.

Таким образом, понятие о составе административного правонарушения имеет важное теоретическое и практическое значение, так как способствует правильной квалификации деяния юрисдикционными органами, эффективному применению административных наказаний, отграничению административных правонарушений от других противоправных деяний.

Диспозиция ст. 20.2 КоАП РФ является бланкетной, поскольку данной нормой устанавливается административная ответственность за нарушение правил, содержащихся в Федеральном законе №54-ФЗ. Поэтому вывод о соответствии оцениваемого деяния признакам объективной стороны юридического состава может быть получен лишь в результате изучения указанного Федерального закона.

Кроме того, отметим, что согласно Постановлению Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», наличие бланкетных норм относится к числу коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил [8].

Представляется, что в диспозиции ст. 20.2 КоАП РФ необходимо как можно более полно отразить, в чем выражается нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.