Институт главы государства и его разновидности

Главой государства обычно является лицо, занимающее фор- мально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны как во внут- риполитической жизни, так и на международной арене. Глава го- сударства чаще всего рассматривается как важнейший носитель исполнительной власти, осуществляемой им либо единолично, либо совместно с правительством. В данном отношении показательны конституция США 1787 г., в соответствии с которой «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки» (разд. 1 ст. 2), и конституция Греции 1975 г., провозглашающая субъектами исполнительной власти президента и правительство (п. 2 ст. 26).

Несколько иначе институт главы государства рассматривался государственно-правовой доктриной бывших социалистических стран, не признававшей принципа разделения властей и подразде- лявшей все органы государства на органы государственной власти (представительные органы, их постоянно действующие органы, а также президенты в тех странах, конституции которых преду- сматривали функционирование подобного института), органы го- сударственного управления (правительство, министерства и ве- домства, исполнительные комитеты местных Советов и т. п.) и правоохранительные органы. Глава государства и прави- тельство, таким образом, рассматривались не в рамках единого механизма исполнительной власти (как в большинстве других стран), а разделялись на две разные группы государственных ор- ганов.

В научной литературе социалистических стран неоднократно высказывались сомнения в уместности термина «глава государст- ва», поскольку в соответствии с социалистической государственноправовой доктриной система органов государства возглавлялась «высшим органом народного представительства». Указанный тер- мин тем не менее был включен в конституции ряда социалистиче- ских стран (Кубы, Румынии, КНДР). Правда, речь здесь, скорее, могла идти не столько об институте главы государства как тако- вом, сколько об органах государственной власти, выполнявших функции главы государства.

Конституционно-правовой институт главы государства в стра- нах современного мира обычно складывается из норм, определяю- щих место и роль главы государства в государственном меха- низме и его взаимоотношения с другими органами государства; устанавливающих порядок замещения поста главы государства; предусматривающих возможную ответственность главы государст- ва за государственную измену и нарушение конституции; закреп- ляющих полномочия главы государства. Включенные в конститу- ции, они, как правило, конкретизируются текущим законодательст- вом. Так, в Мексике конституционные положения, регулирующие деятельность исполнительной власти, в том числе президента, кон- кретизируются органическим законом о федеральной публичной

1. администрации 1976 г.

 

¹ См.: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. М.,1986.

Реальная власть главы государства, однако, зависит не столь^[497]ко от объема принадлежащих ему конституционных полномочий, сколько от формы правления, характера политического режима, соотношения сил в стране в тот или иной период времени, а по- рой и от личных качеств лица, занимающего данный пост.

Глава государства чаще всего бывает единоличным (монарх или президент), хотя встречается и институт коллегиально- го главы государства. В чистом виде функции главы государства осуществляются коллегиальным органом весьма редко и, как пра- вило, временно (например, регентский совет, выполняющий функ- ции монарха до достижения наследником престола совершенно- летия). Обычно же имеет место разделение полномочий главы государства между коллегиальным органом и его председателем. Так, сочетание коллегиального и единоличного президентства практиковалось в Уругвае в соответствии с конституциями 1917 и 1951 гг. С 1958 по 1963 гг. коллегиальный глава государства функционировал в Ираке. Коллегиальное осуществление функций главы государства в настоящее время предусматривается консти-

1. туцией Республики Йемен 1990 г. (ст. 82)

Весьма своеобразный механизм исполнительной власти функ- ционирует в Швейцарии, где полномочия правительства и главы государства осуществляются коллегиальным органом — Феде- ральным советом, избираемым парламентом. В его состав входят семь членов, один из которых ежегодно избирается на пост пре- зидента (председателя Федерального совета). Последний осуще- ствляет сугубо представительские функции и не имеет никаких особых прерогатив. Как отмечает швейцарский исследователь Ю. Стейнер, институт председателя Федерального совета был введен в сугубо прагматических целях, и его реальный статус мало чем отличается от статуса других членов Федерального со- вета, о чем, в частности, свидетельствует тот факт, что он про- должает возглавлять какой-либо департамент^[498]. Поскольку в Швейцарии никто не может быть избран президентом или вицепрезидентом (заместителем председателя Федерального совета) два раза подряд, при стабильном составе Федерального совета на эти посты обычно поочередно избираются его члены.

В бывших социалистических странах роль главы государства, по существу, выполняли постоянно действующие коллегиальные органы (президиумы) верховных представительных органов госу- дарственной власти (по крайней мере в этом качестве они рассмат- ривались в западной компаративистике^[499]). В тех странах, где су- ществовал институт президента (например, в Чехословакии), функции главы государства как бы делились между президентом и президиумом. Президиумы, как правило, избирались высшим представительным органом. Исключением являлась Югославия, где президиум избирался не Скупщиной (парламентом) СФРЮ, а в республиках и автономных краях, что в весьма своеобразной форме отражало федеративную природу этого государства. Немаловажную роль зачастую играли председатели подобных президиумов, наделенные весомыми партийными полномочиями. Подоб- ная ситуация, даже в несколько гипертрофированной форме, про- должает сохраняться в отдельных государствах, все еще считаю- щих себя социалистическими. На Кубе большинство действитель- но значимых полномочий главы государства реализуются лично председателем Государственного совета — постоянно действую- щего органа Национальной ассамблеи народной власти. Весьма показательно, что конституция Кубы характеризует председателя Государственного совета как главу государства и главу прави- тельства (ст. 72)^[500].

В подавляющем большинстве стран функционирует единолич- ный глава государства, коим является либо наследственный мо- нарх, либо выборный президент. В монархиях глава государства получает и передает свой пост и свой титул (короля, императора, эмира, султана и т.п.) по наследству, и власть его, как правило, считается непроизводной от какого-либо другого органа или из- бирательного корпуса. Монарх обычно имеет право на особые льготы, почести и привилегии. Его особа считается неприкосно- венной, а в некоторых странах — священной.

Сохранение внешне, возможно, несколько архаичного институ- та монархии определяется историческими особенностями, тради- циями того или иного государства. В Великобритании монарх — исторически наиболее древний политический институт, персонифи- цирующий государство. В странах Содружества одним из главных мотивов сохранения монархической формы правления является стремление поддерживать духовные, культурные связи с Велико- британией. Монархия порой даже служит защите национальной самобытности страны (например, Канады в ее соседстве с США).

Монарх может играть немаловажную роль в поддержании ста- бильности и преемственности, государственного развития. Данный институт традиционно рассматривается как стоящий над борьбой различных политических сил, служащий гарантом соблюдения конституции, нужд и чаяний народа, символом национального единства. Не случайно про короля Бельгии Бодуэна I говорили, что он является единственным настоящим бельгийцем, поскольку большинство остальных жителей страны — либо фламандцы, либо валлоны^[501].

О роли монархии в сохранении национального единства свиде- тельствует, в частности, опыт Афганистана. Здесь монархия тра- диционно сплачивала весьма пеструю по своему этническому со- ставу страну, способствуя формированию единой афганской на- ции, символом которой выступал монарх. Со свержением монар- хии в 1973 г. начался период политических потрясений. В данном контексте закономерным выглядит восстановление монархии в Камбодже после тяжелейших лет террора и гражданской войны.

В настоящее время и в некоторых бывших социалистических странах (Румыния, Болгария, Югославия) раздаются призывы к введению монархической формы правления. Главный аргумент состоит в том, что лишь монарх способен подняться над отдель- ными политическими интересами и амбициями в условиях обо- стрения социальных и экономических противоречий, характерных для постсоциалистического общества, а также обезопасить страну от возможной реставрации коммунизма.

Демократия и монархия, считавшиеся ранее практически несо- вместимыми, в XX в. вполне удачно сосуществуют. Более того, порой именно парламентарные монархии являются наиболее ста- бильными демократическими государствами, во многом, возмож- но, благодаря той эмоциональной взаимосвязи, которая существу- ет между монархом и населением и которая далеко не всегда мо- жет быть установлена с таким политизированным институтом, как президент. Не случайно, анализируя эволюцию монархий в XX в., английский ученый В. Богданор отмечает, что «в период между двумя мировыми войнами многие демократии, базировав- шиеся на абстрактной логике республиканизма, не вызывавшей особых эмоций у населения, рухнули, словно карточные домики, перед лицом экономической депрессии и политического экстремиз- ма», в то время как, например, Великобритания и скандинавские монархии «сохранили практически полный иммунитет к фашизму и коммунизму»^[502]. Именно конституционные монархии, по мнению В. Богданора, являются в XX в. символом стабильности. Но ценой подобной стабильности и сохранения монархии как политического института стали фактическая трансформация ее роли в государ- ственном механизме, отказ монарха от реального участия в поли- тике и самостоятельного осуществления большинства своих пре- рогатив^[503].

Хотя конституции, монархических стран традиционно закрепляют за главой государства весьма широкие полномочия (одним из исключений является шведский конституционный акт — Форма правления 1974 г.), действительное положение монарха в государственном механизме чаще всего отличается от формально декларируемого. В парламентарных монархиях (Великобритания, Испания, Малайзия) подавляющее большинство полномочий главы государства осуществляется другими органами, прежде всего правительством и его главой.

В государствах, сочетающих черты абсолютной и дуалисти- ческой монархий (Саудовская Аравия, Оман), а также дуалисти- ческой и парламентарной монархий (Иордания, Марокко), боль- шинство традиционных полномочий главы государства реализу- ются монархом самостоятельно. Здесь, как правило, имеет место своеобразное разделение государственной власти между парла- ментом и монархом при доминирующей роли последнего. Прави- тельство в этих странах может нести ответственность как перед мо- нархом, так и перед парламентом, причем действительно реальной эта ответственность обычно бывает лишь в первом случае. Общая тенденция для некоторых из вышеупомянутых стран состоит в оп- ределенном движении в направлении парламентарной монархии. Об этом, в частности, свидетельствует конституционная реформа 1992 г. в Марокко, в рамках которой король Хасан II передал ряд своих функций правительству и парламенту, сохранив, однако, общий контроль за политическим процессом в стране.

Наиболее распространенной моделью монархии в современном мире, является, таким образом, парламентарная монархия, где реальные властные полномочия главы государства в значительной степени ограничены. Правительство в парламентарных монархи- ях формируется парламентским путем, и для того, чтобы нахо- диться у власти, оно должно пользоваться доверием не монарха, а парламента, перед которым несет политическую ответственность. Все исходящие от монарха акты приобретают юридическую силу, как правило, лишь в случае их контрассигнации премьер-минист- ром или соответствующим министром, которые несут за них от- ветственность. Хотя конституции некоторых парламентарных мо- нархий (Бельгии, Люксембурга, Норвегии) и наделяют главу го- сударства достаточно широкими полномочиями, монарх осущест- вляет их по совету правительства, что либо непосредственно за- крепляется в законодательном порядке, либо вытекает из консти- туционных положений. Из европейских демократий значительны- ми самостоятельными полномочиями в сфере исполнительной вла- сти располагает лишь князь Лихтенштейна, который, в частности, наделен правом по собственной инициативе распустить парламент (что он, например, и сделал в 1993 г. в ответ на выражение последним недоверия главе правительства).

В послевоенных конституциях парламентарных монархий (Шве- ция, Испания, Япония) содержатся, как правило, весьма умерен- ные формулировки относительно роли монарха в управлении госу- дарством. Так, шведский конституционный закон о форме правле- ния 1974 г. ограничивает полномочия монарха представительски- ми функциями. Аналогичным образом в конституции Японии 1947г. подчеркивается, что император «не наделен полномочиями, свя- занными с осуществлением государственной власти» (ст. 4).

Несмотря на отсутствие у главы государства в парламентар- ных монархиях реальных властных полномочий, в силу общего престижа данного института монарх зачастую оказывает опреде- ленное влияние на политический процесс в качестве своеобразно- го арбитра. Его влияние может возрастать в случае, когда ни одна политическая партия не располагает парламентским боль- шинством и у монарха появляется свобода маневра при форми- ровании правительства.

Роль монарха может оказываться достаточно весомой и в ус- ловиях, выходящих за конституционные рамки. Так, в 1981 г. по- пытки государственного переворота были предприняты в Испании и в Таиланде. Их неудача во многом обусловлена категорическим отказом монархов обоих государств поддержать заговорщиков.

Определенным своеобразием отличается механизм исполни- тельной власти ряда стран Содружества, функционирующих по парламентарному образцу и продолжающих признавать главой государства британского монарха (Австралия, Канада, Новая Зе- ландия, Ямайка и др.). Функции последнего здесь выполняет ге- нерал-губернатор, условия назначения, смещения и объем полно- мочий которого определяются национальным законодательством. Формально назначаемый монархом Великобритании генерал-гу- бернатор обычно выдвигается правящей партией или избирается на определенный срок парламентом (например, в Папуа-Новой Гвинее). Роль генерал-губернатора, действующего преимуществен- но по совету правительства, как правило, сводится к освобожде- нию премьер-министра от ряда второстепенных дел, в основном церемониального характера. В Канаде генерал-губернатор послед- ний раз самостоятельно использовал свои властные полномочия в 1926 г., когда занимавший в то время данный пост лорд Бинг отказал премьер-министру У. Кингу в роспуске парламента и, не проводя новых выборов, передал власть лидеру оппозиции А. Мей-

1

гену. Большинство канадцев, однако, не поддержали подобных

 

¹ О так называемом кризисе «Бинга—Кинга» см.: Constitutional Heads and Political Crises: Commonwealth Episodes, 1945—1985. Houndmills,,1988. P. 5—6. 218—219.

действий генерал-губернатора, расценив их как превышение последним своих полномочий. Вскоре лорд Бинг был вынужден уйти в отставку, что явилось своеобразным подтверждением весьма ограниченной роли генерал-губернатора в государственном механизме.

Однако, как показывает практика, «спящие», казалось бы, конституционные прерогативы генерал-губернатора могут быть использованы в чрезвычайной, кризисной ситуации. Об этом, в ча- стности, свидетельствует относительно недавний опыт таких стран, как Австралия и Гренада. В Австралии в 1975 г. в условиях кон- ституционного кризиса, возникшего в результате стремления оп- позиции в верхней палате (сенате) заблокировать выделение ас- сигнований на деятельность правительства, генерал-губернатор весьма неожиданно для многих сместил премьер-министра и рас- пустил обе палаты парламента^[504]. На Гренаде в 1983 г. при полной дестабилизации государственного механизма, вызванной граждан- ской войной, генерал-губернатор, по оценкам специалистов, был практически единственным реально действовавшим политическим институтом, временно заполнившим образовавшийся «вакуум вла- сти»^[505].

Если статус монарха как главы государства зависит от монар- хической формы правления, то статус президента определяется республиканской формой правления. Весьма значимую роль игра- ет глава государства в механизме исполнительной власти прези- дентских республик. Президент в этих странах обычно избирается независимо от парламента (прямым или косвенным голосовани- ем) и совмещает полномочия главы государства и главы прави- тельства. Пост премьер-министра здесь либо отсутствует, либо выполняет вспомогательно-координационную функцию (так назы- ваемый «административный» премьер в некоторых странах «третьего мира»). Президентом в таких государствах становится, как правило, лидер партии, победившей на президентских выбо- рах, из числа членов которой чаще всего и формируется прави- тельство.

Классическую модель президентской республики представля- ют собой США. В условиях весьма жесткого разделения властей эффективность осуществления ряда конституционных полномочий американского президента во многом зависит от способности гла- вы государства добиться поддержки своих мероприятий со сто- роны конгресса. В президентских республиках «третьего мира» государственный механизм обычно функционировал несколько иначе, поскольку парламент длительное время не являлся реальным ограничителем полномочий президента. В руках президента, бывшего во многих африканских государствах лидером правя- щей, а зачастую и единственно легально действовавшей партии, концентрировалась огромная власть, позволявшая ему практиче- ски единолично решать многие вопросы государственного управ- ления. В качестве фактически несменяемого и единственного но- сителя исполнительной власти президент не был обязан следовать советам какого бы то ни было органа или должностного лица. Не случайно в научной литературе подобные монархические рес- публики получили наименование президентских монархий^[506].

Сильная президентская власть характерна и для стран Латин- ской Америки, где несмотря на конституционное закрепление принципа разделения властей, а также принципа ротации прези- дент традиционно занимал доминирующее положение в государ- ственном механизме, чему, в частности, способствовали значи- тельная степень персонализации власти в странах региона, сла- бость политических партий и невысокая эффективность деятель- ности законодательных и судебных органов.

Ситуация в странах «третьего мира» начала несколько ме- няться (по крайней мере внешне) на рубеже 80—90-х годов в ру- сле общих процессов демократизации. В африканских государст- вах были проведены конституционные реформы, предусматривав- шие некоторое ограничение сильной президентской власти посред- ством введения многопартийной системы, принципа разделения властей, ограничения срока пребывания одного и того же лица на президентском посту, определенного расширения полномочий пар- ламента, его контрольных функций по отношению к исполнитель- ной власти2. Аналогичным образом и в ряде стран Латинской Америки произошло некоторое перераспределение властных функ- ций между отдельными элементами государственного механизма. Так, конституция Бразилии 1988 г. установила новые, более де- мократические основы взаимоотношений исполнительной и зако- нодательной властей.

Несмотря на стремление отдельных развивающихся стран мо- дифицировать и приспособить к своим условиям модель «класси- ческой» президентской республики, последняя все-таки остается в основном сугубо американским феноменом, для успешного функ- ционирования которого необходим целый ряд условий (достаточ- но высокий уровень политической культуры, тщательно разрабо- танная и сбалансированная система сдержек и противовесов и т.д.). Указанная модель обладает рядом существенных достоинств и недостатков, причем последние зачастую превалируют при ее трансплантации на иную, неамериканскую почву.

Президентская модель создает условия для достаточно стабильного функционирования политической системы, и в этом, как это ни парадоксально, ее и сила, и слабость. Главу президентской республики нельзя уволить в отставку по политическим мотивам, да и судьба правительства здесь напрямую не зависит от изменений в соотношении сил между различными партиями в парла- менте. Данная модель весьма проста и рациональна, поскольку для нее характерно единство исполнительной власти, концентри- рующейся в руках президента. Кроме того, президентская рес- публика формально создает возможности для достаточно эффек- тивного контроля парламента за исполнительной властью вслед- ствие неспособности главы государства распустить парламент (которые, правда, пока реально реализуются лишь в рамках «аме- риканской» модели).

Поскольку в условиях президентской республики обе ветви власти (законодательная и исполнительная) в значительной сте- пени отделены друг от друга и, имея фиксированный мандат, мо- гут самостоятельно существовать в течение всего срока своих конституционных полномочий, поиск точек соприкосновения меж- ду ними, каких-либо компромиссных решений может быть весьма затруднен. Тем более что «классическая» президентская модель, по существу, не имеет механизма разрешения противоречий меж- ду данными ветвями власти. Отсутствие у парламента полномо- чий сместить по политическим мотивам главу исполнительной вла- сти, а у президента — распустить парламент «делает обе ветви власти неспособными разрешить политический конфликт, бази- рующийся на взаимном противостоянии»^[507]. Особенно затяжным и острым может быть подобный конфликт в условиях еще несфор- мировавшейся демократии, о чем, в частности, свидетельствует неудачная попытка внедрить «классическую» президентскую мо- дель в России. Именно фактическая невозможность урегулировать кризис в отношениях между президентом и парламентом в сло- жившихся конституционных рамках способствовала тому, что осенью 1993 г. конфликт выплеснулся за пределы государствен- ных институтов и привел к известным кровавым событиям в Мос- кве.

Как отмечают американские политологи А. Степан и С. Скач, в президентских республиках военные перевороты происходят го- раздо чаще, чем в странах с парламентарными формами правле- ния. Они объясняют это прежде всего тем, что в парламентарных государствах всегда имеется ряд конституционных средств, прежде чем правительственный кризис перерастет в кризис всего режима. Ведь в последних правительство вообще не может быть сфор- мировано, если оно не пользуется хотя бы минимальной поддерж- кой со стороны парламента, что само по себе уже гарантирует оп- ределенную степень согласованности и гармонии в деятельности государственного механизма. В президентских республиках такая гармония совсем не обязательна (особенно когда президент и парламентское большинство принадлежат к различным политиче- ским партиям). Здесь практически невозможно отстранить от вла- сти непопулярного президента, не имеющего поддержки ни в пар- ламенте, ни в стране, если только он не допустил какого-либо грубого нарушения конституции^[508].

В отличие от главы государства в президентских республиках президент в парламентарных республиках, как правило, не распо- лагает реальной исполнительной властью и его правовой статус в значительной мере напоминает статус монарха в парламентар- ной монархии. Полномочия главы государства, за исключением сугубо церемониальных, представительских, здесь обычно осущест- вляются с согласия и по инициативе правительства. Как и в пар- ламентарных монархиях, в большинстве парламентарных респуб- лик предусматривается институт контрассигнатуры актов главы государства соответствующими министрами. В ст. 89 конституции Италии 1947 г., в частности, говорится о том, что «никакой акт Президента Республики недействителен, если он не контрассиг- нован предложившими его министрами, которые за этот акт от- ветственны».

В то же время президент в парламентарной республике сов- сем не обязательно должен рассматриваться как исключительно номинальный глава государства. Так, А. Филип и К. Рао, анали- зируя роль президента в государственном механизме Индии, от- мечают, что он принимает присягу защищать и охранять консти- туцию, которой обязан руководствоваться в критический момент и которая может дать ему основание в определенной ситуации противопоставить себя правительству в общенациональных инте- ресах^[509]. Развивая данную мысль, Н. Палкхивала подчеркивает, что конституция является живым организмом, а не застывшей струк- турой. Каждая отдельная статья должна рассматриваться в кон- тексте основного закона, сопоставляться с другими его статьями. Важна не столько сама буква конституции, сколько заложенный в ней дух демократии. Не следует поэтому абсолютизировать по- ложения каких-либо отдельных статей (например, статьи, обязывающей главу государства действовать по совету правительства), вырывая их из общей конституционной схемы. Н. Палкхивала, в частности, считает, что если президенту дается со стороны пра- вительства совет, заставляющий его действовать в явном противо- речии с конституцией, он ни в коей мере не может иметь обяза- тельного для главы государства характера¹.

Президент в парламентарных республиках зачастую играет роль своеобразного резервного инструмента политической системы, активизирующегося в условиях кризиса и нестабильности. Резерв- ные потенции данного института могут придавать определенную гибкость государственному механизму, расширять возможности политического маневра. Как свидетельствует опыт Индии, в усло- виях, когда правительство утрачивает поддержку парламентского большинства или же его деятельность парализуется борьбой раз- личных группировок, роль главы государства в политической жиз- ни значительно возрастает, а круг вопросов, по которым президент действует по своему усмотрению, расширяется. Президент, таким образом, зачастую оказывается тем сильнее и самостоятельнее, чем слабее положение премьер-министра и его поддержка со сторо- ны парламента. Когда осенью 1979 г. у власти в Индии находилось временное (назначенное для осуществления функций государст- венного управления до проведения внеочередных парламентских выборов) правительство Ч. Сингха, не располагавшее поддерж- кой парламентского большинства, президент Н. Редди позволил себе ряд действий, по мнению специалистов, не вполне типичных для главы парламентарной республики. Он, в частности, разра- ботал инструкции, предписывавшие правительству воздерживать- ся от принятия политических решений. Издававшиеся в тот пери- од по инициативе правительства немногочисленные указы прези- дента подписывались Н. Редди весьма неохотно и лишь после их тщательного предварительного изучения. В выступление же главы государства по радио в октябре 1979 г. был включен ряд поло-

2. жений, предварительно не согласованных с кабинетом

В условиях стабильного функционирования государственного механизма в странах с парламентарными формами правления глава государства может обладать лишь общим влиянием на принимаемые решения в силу авторитета своего поста, действуя при этом в основном согласно указаниям правительства. Как это ни парадоксально, но отсутствие у президента в парламентарных республиках значимой политической власти может являться «в некоторой степени основой его силы, проявляющейся в духовном

 

¹ Times of India. 1990. 24 October.

² Siwach J. Dynamics of Indian Government and Politics. New Delhi, 1985. P. 118.

воздействии на политику общества», способности главы государ-

1. ства «олицетворять собой то, что объединяет всех»

Исполнительная власть в парламентарных республиках, как правило, функционирует в несколько иных условиях. Поскольку правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, любое более или менее значимое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается на составе правительства (особенно в странах с коалиционными, многопартийными кабине- тами), определяя необходимость его корректировки. Не удиви- тельно поэтому, что общей тенденцией конституционного развития целого ряда стран является стремление преодолеть недостатки обеих «классических» форм правления и синтезировать их пози- тивные черты, сделав, таким образом, государственный механизм более гибким и стабильным. Опыт последних десятилетий пока- зал, что для эффективного государственного управления «важно не только и, может быть, не столько разделение властей и систе- ма взаимных сдержек и противовесов, сколько установление необ- ходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в

2. работе высших органов государства»

Решение вышеуказанных задач все чаще осуществляется в рам- ках так называемых «смешанных» моделей. Среди них выделяются полупрезидентские республики (Франция, Португалия, Финляндия, Россия, Шри-Ланка), феномен которых был впервые проанализи- рован французским исследователем М. Дюверже³. Широкое рас- пространение полупрезидентских форм правления находит свое вы- ражение в новейших конституциях (Польша, Грузия, Азербайд- жан, франкоязычные страны Африки и др.). Полупрезидент- ские республики обладают рядом устойчивых характеристик, позволяющих рассматривать их в качестве самостоятельной фор- мы правления, функционирование которой имеет свою особую ло- гику. Суть полупрезидентской модели сводится, прежде всего, к сильной президентской власти, осуществляемой в условиях не- сколько меньшей степени разделения властей, чем в президент- ских республиках. Глава государства в полупрезидентской рес- публике не обязательно является единоличным носителем испол- нительной власти, а зачастую делит эти полномочия с премьерминистром, возглавляющим правительство. Полномочия главы государства и главы правительства подчас «тесно переплетаются, и формально для принятия решений требуется согласие их обо-

 

¹ Государственное право Германии Т. 1. С. 238.

² Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном государстве// Государство и право. 1994. № 1. С. 110:

³ См., например: Duverger M. A New Political System ModeV/European Journal of Political Research. Vol. 8. Dordrecht, 1980. №2. P. 165—168.

1      их». Чаще всего складывается такая ситуация, когда «премьер министр дирижирует оркестром, но музыку при этом пишет пре- 2               

зидент». Иными словами, глава государства отвечает в основном за решение общих, стратегических вопросов, более или менее при- стально контролируя отдельные сферы деятельности правитель- ства (например, внешнеполитическую), в то время как премьерминистр несет ответственность за повседневное, практическое уп- равление.

Объем полномочий главы государства в полупрезидентской республике во многом зависит от расстановки сил на внутриполи- тической арене, порой определяющей как бы различные «прочте- ния» конституции (более близкое к парламентарной или, наобо- рот, к президентской модели), что позволяет приспосабливать ее нормы к различным обстоятельствам. Во Франции в случае совпа- дения президентского и парламентского большинства безуслов- ный примат в сфере исполнительной власти принадлежит прези- денту, в то время как на долю премьер-министра и правительства в основном остается реализация решений, принятых на прези- дентском уровне. Победа на парламентских выборах партии (бло- ка партий), оппозиционной президенту, резко усиливает дуализм исполнительной власти и приводит к ограничению фактической компетенции главы государства, сужению свободы политического маневра с его стороны.

Вследствие этого механизм исполнительной власти в полупре- зидентских республиках сложнее, чем в президентских республи- ках. Успешное разрешение возможного конфликта между испол- нительной и законодательной ветвями власти в рамках действую- щей системы политических институтов здесь, однако, более веро- ятно, поскольку глава государства вправе разрубить узел подоб- ных противоречий путем роспуска парламента, а последний при определенной ситуации способен добиваться отставки правитель- ства или по крайней мере отдельных министров. Вместе с тем создание различных смешанных моделей может иметь и свои ми- нусы, ибо таким образом зачастую «нарушается или меняется присущее той или иной форме правления единство структуры уп- равления и одновременно возникают новые виды отношений, кол- лизии и несогласованности, которых не было в «отработанных» формах правления»³.

Различия в формах правления обычно определяют я неодина- ковый порядок замещения поста главы государства в разных

 

¹ Крутоголов М. А. Президент Французской Республики. С. 227.

² Nousiainen J. Bureaucratic Tradition, Semi-Presidential Rule and Parliamen- tary Government: The Case of Finland//European Journal of Political Research Vol. 16. Dordrecht, 1988. № 2. P. 233.

³ Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления... С. 115.

странах. В самом общем виде выделяются два основных способа формирования института главы государства, соответствующие либо монархической, либо республиканской форме правления. Так, монарх занимает свой пост чаще всего автоматически, на основе действующего в той или иной стране порядка престолонаследия. Однако в ряде стран престол замещается не совсем автоматически. Определенной спецификой в указанном отношении обладает, например, конституционная доктрина Бельгии, согласно которой король наделяется соответствующими полномочиями по управле- нию страной лишь в результате принятия парламентом его при- сяги. По законодательству престолонаследник обладает лишь пра- вом на трон, реализация которого может иметь место только при определенных обстоятельствах^[510].

Весьма своеобразна процедура замещения поста главы госу- дарства в так называемых выборных монархиях. Так, в Малайзии верховный правитель федерации избирается на пять лет Советом правителей — органом, состоящим из наследственных султанов, возглавляющих девять из 13 штатов, и из четырех губер- наторов, назначаемых верховным правителем и не располагающих правом голоса в вопросах выбора главы государства. При выборах действует принцип ротации: султаны поочередно избираются та- ким образом, чтобы каждый из них имел возможность в течение пятилетнего срока находиться на посту верховного правителя.

В ОАЭ функции главы государства осуществляются совместно Высшим федеральным советом (заседающим четыре раза в год) и президентом. Последний избирается Высшим федеральным со- ветом из своего состава сроком на пять лет и является его пред- седателем. Каждый эмир имеет в совете один голос. Процедур- ные вопросы решаются простым большинством голосов. Для ре- шения же наиболее принципиальных вопросов требуется боль- шинство в пять голосов, причем правители двух крупнейших эми- ратов ОАЭ — Абу-Даби и Дубаи — имеют право абсолютного вето. В отличие от Малайзии принцип ротации в ОАЭ не приме- няется, и с момента образования федерации в 1971 г. пост прези- дента бессменно занимает правитель Абу-Даби.

Некоторые элементы выборности присутствуют в процедуре замещения поста главы государства и в ряде других монархичес- ких государств Арабского Востока. Так, в Саудовской Аравии в соответствии с Основополагающей системой правил (одним из до- кументов конституционного характера, принятых королем в марте 1992 г.) кандидатура наследника престола должна быть одобрена своеобразной коллегией, состоящей ^[511] из представителей дома сау-

1. дидов, которые имеют титул принцев (около 500 человек)

В некоторых странах обязательным условием вступления на престол является принадлежность к господствующей религии. В Великобритании предусматривается обязательная принадлежность монарха к англиканской церкви, в Дании и Норвегии — к евангелически-лютеранской, в Швеции — к истинно-евангелической, в Таиланде — к буддистской. В мусульманских монархиях глава государства, как правило, должен исповедовать ислам.

В случае, если монарх по какой-либо причине (несовершенно- летие, болезнь и т. п.) не в состоянии выполнять свои функции, обычно назначается регент или регентский совет для осуществле- ния полномочий монарха от имени последнего. Конституция Иор- дании предусматривает, что в случае передачи престола лицу мо- ложе 18 лет королевским декретом (если монарх еще жив) или указом совета министров назначается регент либо регентский со- вет (ст. 28)^[512]. По законодательству Швеции регентом назначается член королевской семьи. Если ни один из них не может выпол- нять функции главы государства, временным регентом становится тальман риксдага (председатель парламента), а если и он не в состоянии это сделать, то вице-тальман^[513].

В республиках глава государства обычно избирается посред- ством прямых или косвенных выборов. Прямые выборы более ха- рактерны для стран с президентской (за исключением, в частно- сти, США и Индонезии) и полупрезидентской формами правле- ния. Непосредственно населением глава государства избирается в Бразилии, Мексике, России, Франции, Азербайджане. Такой по- рядок выборов соответствует тому центральному месту, ко- торое президент занимает в государственном механизме, и дает ему своеобразный «прямой» мандат со стороны избирателей, обес- печивая тем самым высокую степень легитимности данного ин- ститута. Прямыми выборами президент избирается и в ряде го- сударств, функционирующих преимущественно по парламентарно- му образцу (Австрия, Ирландия, Исландия, Румыния, Болгария, Молдова), что, вероятно, соответствует стремлению законодателя несколько усилить институт главы государства, придать ему большую легитимность.

Косвенные выборы президента могут осуществляться как из- бираемыми населением выборщиками, так и специальной избира- тельной коллегией с участием субъектов федерации либо админи- стративно-территориальных единиц с широкой автономией. В пер-

вом случае выборы, по существу, мало чем отличаются от пря мых. Так, в США (а ранее — в Финляндии и Аргентине) выбор щики, ассоциируемые с тем или иным кандидатом на пост главы государства, избираются непосредственно гражданами страны, и с учетом конкретного состава коллегии выборщиков результаты президентских выборов здесь обычно бывают известны уже заранее.

Избрание президента специальной избирательной коллегией с участием субъектов федерации практикуется в некоторых (преи- мущественно парламентарных) государствах с федеративной фор- мой политико-территориального устройства. В Германии прези- дент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага и представителей земель, избираемых законодательны- ми органами субъектов федерации. Аналогичная система избра- ния главы государства функционирует в Индии и Пакистане. Количество членов избирательной коллегии от союзного парла- мента в этих странах обычно должно соответствовать количеству членов от субъектов федерации. Подобный способ избрания гла- вы государства подчеркивает, с одной стороны, значение прези- дента как гаранта национального единства и защитника интере- сов субъектов федерации, а с другой — его второстепенную роль в государственном механизме, производную от иных институтов (некоторым исключением, правда, является Пакистан, где полно- мочия главы государства были значительно расширены президент- ским указом о восстановлении конституции 1973 г.^[514]). Не случай- но Д. Басу отмечает, что одно из главных соображений, побу- дивших создателей конституции Индии принять данную систему, заключалось в том, что «при системе ответственного правительст- ва, введенного конституцией, реальной властью наделяется прави- тельство. Поэтому было бы неправильно избирать президента пу- тем прямых выборов, в которых бы участвовало все население страны...»².

Иные принципы лежат в основе формирования избирательной коллегии в таком децентрализованном унитарном государстве, как Италия. В состав коллегии наряду с членами обеих палат парламента входят представители органов местного управления крупнейших административно-территориальных единиц — облас- тей. Участие последних в выборах президента, однако, носит в основном чисто символический характер, поскольку они состав- ляют явное меньшинство в избирательной коллегии.

В большинстве парламентарных республик (Греция, Мальта, Израиль, Словакия, Чехия) президент избирается непосредственно парламентом, и его власть считается как бы производной от парламента, что теоретически не должно давать возможности главе государства противопоставить себя данному представитель- ному учреждению.

Избрание президента парламентом практиковалось и в социа- листических государствах, где высший орган народного предста- вительства обычно автоматически одобрял кандидатуру, выдви- гавшуюся правящей коммунистической (рабочей) партией, что порой закреплялось в регламенте высшего представительного ор- гана (например, в Румынии). Аналогичным образом в настоящее время избирается глава государства в некоторых странах, про- должающих считать себя социалистическими. Так, председатель КНР избирается Всекитайским собранием народных представи- телей, а президент КНДР — Верховным народным собранием.

В ряде стран порядок выборов президента имеет специфичес- кие особенности. В Индонезии глава государства избирается свое- образным надпарламентом — Народным консультативным кон- грессом, одну часть которого составляет собственно индонезий- ский парламент — Совет народных представителей, а другую — назначаемые президентом представители администрации областей и различных групп населения. Надпарламентом — Съездом на- родных депутатов — был избран и первый (как оказалось, он же и последний) президент СССР в 1989 г. Специфика президентских выборов в Египте и Мальдивской Республике определяется тем, что кандидатуры на пост главы государства сначала выдвигают- ся на безальтернативной основе парламентом, а затем одобря- ются на всеобщем референдуме.

Практика таких стран, как Ботсвана и Гамбия, обогатила ми- ровой опыт президентско-парламентскими выборами. На выборах каждый кандидат в парламент обычно указывал, кого из претен- дентов на пост президента он поддерживает. Избранным главой государства в итоге признавалось лицо, сторонники которого по- лучали большинство парламентских мест.

Конституции стран современного мира предусматривают опре- деленные квалификации (цензы), которым обязан соответствовать кандидат на пост президента. К таким квалификациям обычно относятся: гражданство соответствующей страны (как правило, по рождению); проживание на ее территории в течение определен- ного срока (не менее 15 лет — в Казахстане и Грузии, не менее 14 лет — в США, не менее 10 лет — в России и Узбекистане), предшествующего выборам; полное обладание гражданскими и политическими правами. Общераспространенными являются и воз- растные ограничения. Так, в Никарагуа минимальный возраст кандидата на пост президента составляет 25 лет, в Венесуэле, Доминиканской Республике — 30 лет, в Австрии, Венгрии, Мексике, России, Португалии, США, Узбекистане — 35 лет, в Герма нии, Греции, Египте, Литве, Турции — 40 лет, в Китае, Монго лии — 45 лет, в Италии, Нигерии — 50 лет. Гораздо реже устанавливается максимально допустимый возраст кандидата на пост президента (Кыргызстан, Мозамбик). Конституция Мозамбика 1990 г. устанавливает не только нижний (40 лет), но и верхний (65 лет) предел возраста главы государства (ст. 77). Аналогичным образом и конституция Казахстана 1995 г. предусматривает, что президент должен быть не моложе 35 лет и не старше 65 лет

(п. 2 ст. 41).

В странах с однопартийной системой необходимым условием для занятия поста президента являлась принадлежность к пра- вящей партии. В государствах с сильным влиянием какой-либо определенной религии кандидат на пост президента обычно дол- жен исповедовать эту религию.

В некоторых странах к кандидатам на пост президента предъ- являются еще более специфические требования. По законодатель- ству Сингапура, например, такой кандидат должен обладать неза- пятнанной репутацией и иметь опыт финансовой деятельности. В Нигерии по конституции 1989 г. кандидат на пост главы госу- дарства должен иметь по меньшей мере среднее образование. В Турции и Азербайджане обязательно высшее образование. Кон- ституция Филиппин требует от кандидата на пост президента лишь умения читать и писать (п. 2 ст. 7). В Никарагуа в соответствии с поправками 1995 г. к конституции кандидатами не могут быть чле- ны президентской семьи, занимающие высокие должности.

Для функционирования механизма исполнительной власти не- маловажное значение имеет срок полномочий главы государства, порядок его переизбрания и прекращения полномочий. Так, срок президентских полномочий может составлять четыре года (США, Венгрия, Румыния, Коста-Рика, Молдова), пять лет (Германия,

Греция, Португалия, Чехия, Индонезия, Беларусь), шесть лет

(Австрия, Египет, Мексика, Финляндия, Филиппины), семь лет (Франция, Италия, Ирландия, Турция). Переизбрание на сле- дующий срок в одних странах (Франция, Италия, Индонезия, Египет, Филиппины) допустимо без каких-либо ограничений. В других странах одно и то же лицо может быть избрано либо не более чем только на два срока (США, Польша, Хорватия, Бела- русь) либо не более чем на два срока подряд (Россия, Португалия, Чехия, Словакия, Кыргызстан). В таких странах, как Мексика, Боливия, Эквадор, Республика Корея повторное избрание на дол- жность президента вообще невозможно. В соответствии со ст. 83 конституции Мексики «гражданин, занимавший должность Прези- дента Республики, будучи избранным путем народных выборов или назначенным в качестве временного Президента либо в качестве заместителя Президента, ни в коем случае и ни под каким предлогом не может вновь занять эту должность». Аналогичный порядок установлен поправками 1995 г. к конституции Никарагуа.

Закрепляемый рядом конституций принцип ротации имеет, несомненно, определенный демократический потенциал, поскольку он служит своеобразным противовесом всевластию президента, противодействующим трансформации конституционного правления главы государства в режим личной диктатуры. Однако вряд ли стоит абсолютизировать его позитивное значение. Как отмечает германский юрист К. фон Бойме, даже наилучшие намерения за- конодателя зачастую приводят к весьма плачевным последствиям. В качестве примера он, в частности, приводит Чили конца 60-х — начала 70-х годов, где невозможность переизбрать на очередной срок сильного и популярного в стране президента Э. Фрея в ко- нечном итоге способствовала приходу к власти такого достаточно слабого (по сравнению с Э. Фреем) политика, как С. Альенде и

1. последующему коллапсу всей политической системы

Распространенное во многих странах ограничение срока полно- мочий главы государства двумя мандатами, как свидетельствует, например, американский опыт, неизбежно приводит к снижению эффективности деятельности президента в последние два года вто- рого срока. Как считает американский политолог С. Хесс, прес- са в это время все больше концентрирует внимание на новых кандидатах на данный пост, лидеры же зарубежных государств, как правило, откладывают проведение наиболее важных перего- воров до тех пор, пока новый президент не вступит в должность².

Ограничение срока полномочий президента двумя мандатами тем не менее Представляется более оптимальным вариантом, чем запрещение всякого переизбрания одного и того же лица на дан- ный пост или же возможность неограниченного переизбрания. Запрещение переизбрания — излишняя нагрузка на политическую систему, едва ли способную постоянно генерировать лидеров об- щенационального масштаба. Возможность же переизбирать одно и то же лицо неограниченное число раз создает благоприятные условия для усиления авторитарных тенденций в политической системе, о чем, в частности, свидетельствует опыт ряда государств «третьего мира».

В случае вакансии поста президента его обычно занимает од- но из следующих лиц: вице-президент (США, Бразилия, Индия,

 

¹ Von Beyme К. America as a Model: The Impact of American Democracy in the World. Gower, 1987. P. 58.

² Hess S. Organizing the Presidency. Washington, 1988. P. 20.

Колумбия, Коста-Рика), премьер-министр (Австрия, Россия, Ту нис, Финляндия, Шри-Ланка), председатель парламента или од ной из его палат (Германия, Франция, Грузия, Беларусь, Монголия, Пакистан). Существует два основных вида вакансии должности президента: временная (в случае его временной неспособности по каким-либо причинам осуществлять свои функции) и постоянная (в случае смерти, отставки или постоянной неспособности осуществлять свои функции). В большинстве стран (США, Россия, Бразилия, Коста-Рика) независимо от вида вакансии ус- тановлен единый порядок замещения поста главы государства. Так, согласно п. 3 ст. 92 Конституции РФ «во всех случаях, ког- да Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Прави- тельства Российской Федерации». По конституции Италии 1947 г. «функции Президента Республики во всех случаях, когда он не в состоянии их выполнять, осуществляются председателем Сената»

(ст. 86).

В отдельных странах предусмотрен различный порядок заме- щения поста президента в зависимости от вида вакансии. Консти- туция Египта, например, в случае временной вакансии предусмат- ривает замещение поста главы государства вице-президентом (ст. 82), в случае постоянной — председателем парламента (до выборов нового президента), а если парламент распущен — пред- седателем Верховного конституционного суда (ст. 84).

В парламентарных и полупрезидентских республиках постоян- ная вакансия поста главы государства чаще всего влечет за со- бой проведение досрочных выборов. Так, в конституции Италии предусматривается, что «при наличии длящегося препятствия и в случае смерти или отставки Президента Республики председа- тель палаты депутатов назначает выборы нового Президента Рес- публики в течение 15 дней» (ст. 86). По конституции Грузии 1995г. подобные выборы должны состояться в течение 45 дней (п. 3 ст. 76). Конституция РФ предусматривает, что в случае постоянной вакансии поста президента его выборы «должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полно- мочий» (п. 2 ст. 92).

В президентских республиках в случае постоянной вакансии поста главы государства возможно его замещение (как правило, вице-президентом) до очередных президентских выборов (напри- мер, в США, Индонезии). Весьма своеобразная процедура заме- щения поста главы государства установлена в Мексике. При вре- менной неспособности президента осуществлять свои функции конгресс назначает исполняющего обязанности президента. Если же открылась постоянная вакансия, и это случилось в первые два года конституционных полномочий президента, конгресс избирает временного президента и в течение десяти дней назначает выборы нового главы государства на остающийся конституционный срок. Если же это произошло в последние четыре года соответствующего конституционного периода, то конгресс избирает заместителя президента, осуществляющего функции последнего до конца этого срока (ст. 84 конституции).

С замещением поста главы государства тесно связан вопрос о его ответственности. В монархиях глава государства обычно не несет ответственности за свои действия, поскольку его особа при- знается конституциями священной и неприкосновенной. В данном отношении показательна конституция Испании 1978 г., где гово- рится о том, что «личность короля неприкосновенна, и он не под- лежит ответственности (п. 3 ст. 56). Кроме того, в парламентар- ных монархиях действует своеобразная презумпция невиновности главы государства, согласно которой монарх не может ошибать- ся, ибо действует по совету своих министров.

Конституционное право стран с республиканской формой прав- ления чаще всего формулирует общий принцип неответственно- сти президента (касающийся в основном его политической ответ- ственности), не исключая, однако, при этом его возможную юри- дическую (судебную) ответственность за совершение каких-либо тяжких правонарушений. В Италии президент ответствен за госу- дарственную измену или посягательство на конституцию (ст. 90), в США — за измену, взяточничество или же иные тяжкие прес- тупления и проступки (разд. 4 ст. 2 конституции), в Германии — за умышленное нарушение основного закона или другого феде- рального закона (п. 1 ст. 61), в Мексике — за измену родине и тяжкие уголовные преступления (ст. 108).

Предусматриваемая конституциями процедура привлечения президента к ответственности, часто обозначаемая термином «им- пичмент», приобретающим все более универсальный характер, не- одинакова в различных странах. В европейских странах континен- тального права, во франкоязычных государствах Африки дело ча- ще всего возбуждается парламентом, а по существу вопрос ре- шается соответствующей судебной инстанцией (ФКС — в Герма- нии, Конституционным судом — в Италии, Болгарии, Верховным судом — в Португалии, Финляндии, Румынии, Высоким судом юс- тиции — в Габоне, Сенегале). Весьма сложная процедура при- влечения президента к ответственности предусмотрена Конститу- цией РФ: «Президент Российской Федерации может быть отре- шен от должности Советом Федерации только на основании вы- двинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтверж- денного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного суда Россий ской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвиже ния обвинения» (п. 1 ст. 93).

В США, странах Латинской Америки, а также некоторых бывших британских колониях парламент, как правило, решает вопрос не только о привлечении президента к ответственности, но и о его виновности. В таких государствах с двухпалатными парламентами, как США, Бразилия, Мексика обычно нижняя палата облада- ет правом абсолютным или квалифицированным большинством голосов предъявить президенту соответствующее обвинение и на- значить специальный комитет по расследованию, в обязанности которого входит анализ обвинения и представление палате соот- ветствующего доклада. Если последняя подтверждает указанное обвинение (обычно 2/3 голосов), то дело передается в верхнюю палату, выступающую, таким образом, в роли своеобразной су- дебной инстанции и принимающую соответствующий вердикт ква- лифицированным большинством голосов. В случае признания пре- зидента виновным глава государства отстраняется от должности, в результате чего он может быть передан суду общей юрисдикции.

Несколько иным путем осуществляется процедура импичмента в Индии. Здесь обе палаты обладают равными правами в реше- нии данного вопроса. Через 14 дней после предварительного уве- домления главы государства о намерении возбудить импичмент, подписанного не менее чем 1/4 общего числа членов соответствую- щей палаты, палата может специальным решением, принятым большинством в 2/3 голосов, возбудить импичмент. Другая же палата расследует дело и большинством в 2/3 голосов решает вопрос о виновности президента (ст. 61 конституции).

Своеобразный механизм ответственности президента преду- смотрен конституциями Австрии (п. 6 ст. 60) и Исландии (ст. 11)^[515]. Глава государства может быть досрочно смещен со своего поста по инициативе парламента на основании всенародного голосова- ния (референдума). Если же соответствующее предложение пар- ламента отклоняется на референдуме, то это рассматривается как выражение недоверия парламенту со стороны избирателей и вле- чет за собой его роспуск.

В США имели место две попытки импичмента президенту (в 1868 и 1974 гг.), но обе были неудачными. Безрезультатной оказа- лась и попытка досрочного смещения президента России Б. Ельци- на в 1993 г.: проект постановления чрезвычайного Съезда народ- ных депутатов России не собрал при тайном голосовании необхо- димого числа голосов. Импичменту были подвергнуты президент Бразилии Ф. Колор и президент Венесуэлы К. Перес в 1993 г.

Для смещения президента с занимаемого поста в последние годы использовался также референдум избирателей, на который выносился, по существу, вопрос о политической ответственности президента. Эта процедура использовалась в 90-е годы в Югославии, Азербайджане и некоторых других странах.

Хотя конституции различных стран зачастую и наделяют гла- ву государства весьма широкой компетенцией, реальный объем его полномочий на практике зависит от особенностей функциони- рования государственного механизма, конкретной политической ситуации, определяемой соотношением сил внутри страны. Глава государства обычно воплощает национальное единство, преемст- венность государственной власти, что находит конкретное прояв- ление в его различных полномочиях. Глава государства также провозглашается гарантом национальной независимости и терри- ториальной целостности, а порой (Греция, Россия, Франция, Ка- захстан) и своеобразным арбитром, координирующим деятель- ность государственных органов.

В некоторых конституциях об указанной роли главы государст- ва говорится весьма скупо и лаконично. Так, в конституции Италии лишь отмечается, что «Президент Республики является Главой государства и представляет национальное единство» (ст. 87). Ряд конституций содержат более развернутые формулировки. В консти- туции Румынии 1991 г., например, говорится о том, что президент «представляет румынское государство и является гарантом нацио- нальной независимости, единства и территориальной целостности страны», «следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей» и в этих целях может «осуществлять функцию посредничества между властями госу- дарства, а также между государством и обществом» (п. 1,2 ст. 80). Согласно Конституции РФ президент «является гарантом Консти- туции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражда- нина», в установленном Конституцией порядке «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функ- ционирование и взаимодействие органов государственной власти»

(п. 2 ст. 80).

Будучи верховным представителем нации, глава государства председательствует на торжественных церемониях, выступает с официальными обращениями, посланиями к нации, действует от имени страны на международной арене. Подобные представитель- ские функции чаще всего реализуются главой государства само- стоятельно, поскольку они имеют в значительной степени лично- стный характер.

С представительскими функциями тесно связаны внешнеполи- тические полномочия главы государства, которые конституциями различных стран могут регулироваться по-разному. Так, консти туция Франции 1958 г. (а по ее образцу и основные законы фран коязычных стран Африки) весьма детально регулирует внешнеполитические полномочия президента. В конституциях же латиноамериканских государств эти функции лишь упоминаются. В странах-членах Содружества полномочия главы государства в сфере внешней политики обычно вообще не оговариваются. Это, в частности, объясняется влиянием британской конституционно-право- вой доктрины, которая относит функции управления внешней по- литикой к традиционным полномочиям короны, исключая ее из статутного права. Указанные различия на практике не играют ре- шающей роли, поскольку степень самостоятельности главы госу- дарства в осуществлении внешнеполитических функций определя- ется, прежде всего, формой правления, практикой функционирова- ния государственного механизма в конкретной стране.

В США президент традиционно располагает в рассматривае- мой сфере весьма значительными полномочиями, которые основы- ваются не столько на тексте конституции, сколько на решениях Верховного суда, доктрине «внешнего суверенитета». Последний в отличие от внутреннего суверенитета не является производным от передачи полномочий со стороны штатов, а вытекает из самого акта образования федерации. В странах с парламентарными фор- мами правления реальная внешнеполитическая прерогатива главы государства обычно сводится лишь к формальному представи- тельству страны в международных отношениях. Как отмечает на примере Германии К. Хессе, «внешняя политика остается делом федерального правительства, а определение ее основных положе- ний — делом федерального канцлера»^[516].

Форма правления оказывает решающее влияние и на осущест- вление главой государства полномочий в сфере государственного управления, важнейшим из которых является его участие в фор- мировании и деятельности правительства. В парламентарных странах глава государства чаще всего может назначить лишь та- кое правительство, которое располагает поддержкой парламент- ского большинства. Пост премьер-министра здесь зачастую авто- матически занимает лидер партии (блока партий), победив- шей на парламентских выборах. Данный процесс, как правило, детально регулируется новейшими конституциями. По конституции Болгарии 1991 г. президент «после консультации с парламент- скими группами поручает кандидату в министры-председатели (в премьер-министры. — Авт.), указанному самой большой по численности парламентской группой, сформировать правительство»

(п. 1 ст. 99).

Степень возможной самостоятельности главы парламентарного государства при формировании правительства во многом зависит от партийной системы. В условиях двухпартийной системы в Великобритании монарх практически лишь ратифицирует выбор, сделанный сначала соответствующей политической партией, которая избрала своего лидера, а затем — избирателями, проголосо- вавшими на выборах за ту или иную партию. В странах с много- партийными системами (Бельгия, Дания, Нидерланды) роль главы государства в формировании правительства, как правило, гораздо весомее. Последний, прежде чем назначить главу правительства, обычно проводит консультации с лидерами политических партий и председателями палат, имея, таким образом, некоторую свободу политического маневра.

В странах с парламентарными формами правления глава госу- дарства порой может оказывать косвенное влияние на процесс формирования правительства. Так, в Германии президент вправе выразить сомнение федеральному канцлеру относительно той или иной кандидатуры на пост министра. Если возражения президен- та достаточны серьезны, он их может даже высказать публично, что, по мнению К. Шлайха, является весьма весомым «средством давления при решении кадровых вопросов»^[517]. Вместе с тем он подчеркивает, что «реализация прав президента возможна только при условии, что он в конечном счете согласится с федеральным канцлером, если тот упорно настаивает на своем предложе- нии»^[518].

Глава государства в президентских республиках, выступая, как правило, единоличным носителем исполнительной власти и главой правительства, самостоятельно назначает и смещает членов каби- нета, определяет его политику и структуру. В полупрезидентских республиках право главы государства на назначение министров и руководство работой правительства имеет более ограниченный характер, поскольку правительство формируется с учетом расста- новки партийных сил в парламенте, а его главой является не пре- зидент, а премьер-министр. Степень влияния президента на фор- мирование и деятельность правительства во многом определяется совпадением или несовпадением президентского и парламентского большинства. В случае, если президент и парламентское большин- ство принадлежат к одной партии (блоку партий), первый, являясь ее лидером, формирует правительство из числа чле- нов этой партии, подбирая кандидатуры на министерские должно- сти преимущественно по своему усмотрению. Если же большинст- во в парламенте принадлежит оппозиции президенту, то он «обя-

зан предоставить премьер-министру значительную свободу в под боре своих министров»^[519]

---

---