Абсолютизм и управленческие преобразования Петра I

На рубеже XVII–XVIII вв. начался новый этап в истории России. В это время страна переходит от средневековья к Новому времени, а содержание и направленность реформ отличаются прогрессивностью. Изменения в стране были направлены на европеизацию, а Россия избрала путь модернизации общества и государственного управления. Согласно распространенной в современной исторической и управленческой литературе точке зрения, модернизация — это про-цесс восприятия государством, его правящими классами достижений более передовых стран. В России для модернизации существовали как внешние причины, имеющие западно-европейское происхождение, так и внутренние, порожденные укреплением абсолютизма. Последний не был специфичен только для России — в разное время его прошли и страны Западной Европы. Абсолютизм характеризуется рядом принципиально новых черт, основная из которых — максимальная концентрация власти в руках монарха. Главной особенностью формирования абсолютизма в России было то, что оно происходило на основе усиления феодальной системы. В отличие от Западной Европы здесь укреплялись феодальные институты и завершался процесс оформления крепостного права. Во многом это определялось тем, что ресурсы специфического российского государственно-самодержавного феодализма были еще достаточно велики. Социальной базой абсолютизма являлось военно-служилое дворянское сословие. Идеология российского абсолютизма носила патерналистский характер, что и сегодня можно считать доминирующей особенностью нашего менталитета. Показная, благостная иллюзия «отеческого» отношения царя к народу на деле оборачивалась жесткой регламентацией прав и обязанностей всех сословий, контролем государственных органов за экономической, социальной, корпоративной и личной деятельностью. Подобный контроль был невозможен без кодификации законодательства, состоявшего из огромного количества юридических актов. Вторая особенность российского абсолютизма — прекращение деятельности органов сословного представительства (земских соборов, губных и земских старост), а также ликвидация патриаршества и превращение церкви в часть государственного аппарата. Соборное уложение (гл. ХVII, ст. 9) разрешало продавать поместья, по особому разрешению можно было приобретать поместья в вотчину, обменивать вотчины на поместья. Расширялся институт жалованных вотчин, в начале ХVII в. по правовому положению уравненных с родовыми. По указу 1566 г. Жалованные земли разрешалось менять, сдавать внаем, передавать в приданое. В отношении родовых вотчин уже Судебник 1550 г. (ст. 85) создавал затрудненный порядок распоряжения, Соборное уложение 1649 г. (гл. ХVII) ограничивало родовые права на имущество, наследование и право выкупа. Завершению процесса консолидации феодального сословия и уравнивания юридических прав способствовала отмена «враждотворного местничества» указом царя Федора Алексеевича в январе 1682 г. ХVII в. был периодом завершения оформления приказной системы и начала ее кризиса, ставшего очевидным к концу столетия. Основную роль, как и прежде, играли военно-административные приказы, число которых значительно увеличилось. После решения Переяславской рады (январь 1654 г.) о присоединении Украины к России были утверждены Мартовские статьи 1654 г., определившие взаимоотношения между Украиной и Россией и автономию Украины. Наиболее принципиальные положения их можно свести к следующему: подтверждалась независимость запорожского войска, вводились особое судопроизводство, привилегии шляхты (украинского феодального сословия), выборность городской администрации, отказ от самостоятельной внешней политики, особое положение Украинской православной церкви, уплата в царскую казну всех налогов и сборов и т.д.Все внутреннее управление на украинских землях (военное, административное, финансовое, судебное) было сосредоточено в руках гетмана, носившего титул гетмана войска запорожского. Гетман избирался пожизненно на Генеральной раде — ее состав, место, время сбора закон не определял. В большинстве случаев она состояла из казаков. В случае участия в ней городского населения она называлась черной. Определяющее влияние на решения рады оказывала позиция московского представителя или воеводы. Управлял гетман при помощи генеральной войсковой канцелярии, в определенных случаях опирался на мнение старшинской рады — совещательного органа представителей казачьей верхушки. В отсутствие гетмана его заменял наказной гетман, обычно официально назначаемый гетманом. Судопроизводство базировалось на универсалах —правовых актах, издаваемых гетманом. Должностные лица делились на три уряда: генеральный, полковой, сотенный. В генеральный уряд кроме гетмана входила генеральная старшина: генеральный обозный (командующий артиллерией), генеральный судья, генеральный писарь, генеральный есаул (командующий войсками в мирное время), генеральный хорунжий (отвечающий за войсковое знамя). Делопроизводство велось в генеральной войсковой канцелярии, возглавлявшейся генеральным писарем. Для выполнения различных поручений существовал штат бунчужных товарищей. В военно-административном отношении территория делилась наполки и сотни: левобережная Украина с 1663 г. — на десять полков, слободская — на пять. Судопроизводство было следующим: сельский суд, сотенный, полковой, генеральный. Гетман обладал высшей судебной властью, пересматривал решения генерального суда, в особых случаях создавал специальные судебные органы. Жизнь городского населения регулировалась магдебургским правом. Правление Петра I (1682–1725), который первоначально царствовал вместе с братом Иваном V (1682–1696), ознаменовало коренную ломку старой системы государственного управления на Руси.Высшие органы управления. Завершение процесса оформления абсолютизма в России изменило статус монарха. В октябре 1721 г. после успешного окончания Северной войны (1700–1721) Сенат и Святейший Синод присвоили Петру I титулы «Император», «Великий» и «Отец Отечества». Указом от 11 ноября 1721 г. Петр I принял титул «Божьей поспешествующей милостью, Мы, Петр I, Император и Самодержец Всероссийский...». В документах внутриполитического характера использовался сокращенный титул: «Божьей милостью, Мы, Император и Самодержец Всероссийский». Необходимо отметить, что этот акт, поставивший русского царя в одинаковое положение с единственным тогда императором «Священной Римской империи германской нации», сначала вызвал неприятие со стороны крупнейших европейских держав. Первыми признали новый титул Пруссия,Нидерланды, Швеция, затем Турция (1739 г.), Англия, Франция и Испания (1745 г.), Польша (1764 г.). Правовой статус абсолютного монарха-самодержца был определен еще до провозглашения империи, в Артикуле воинском (1715 г.),Морском уставе (1720 г.) и Духовном регламенте (1720 г.). Появление новых правовых норм самодержавия (исследователи насчитывают 392 указа, а всего в правление Петра I издано свыше 3314 указов, регламентов и уставов)  способствовало изменению порядка престолонаследия. Существовало три вида преемственности монархической власти: по избранию, закону, назначению предшественником. До Петра I трон передавался по закону — от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил право назначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственной и общественной жизни стала единственным источником закона — все указы издавались либо самим самодержцем, либо от его имени. Царь являлся верховным главнокомандующим вооруженными силами России, с 1721 г.стал юридическим главой Русской православной церкви. За все политические преступления была установлена, как правило, квалифицированная смертная казнь (четвертование, колесование, залитие горла металлом, сожжение и др.). Становление абсолютизма, как мы уже указывали, привело к уменьшению влияния Боярской думы. В начале царствования Петра I ее количественный состав сократился до 30–40 чел., из ее ведения были изъяты наиболее важные дела, заседания Думы проходили нерегулярно. Боярская дума из высшего сословного политического органа превратилась в орган административно-управленческий. В 1699 г. в составе Думы была учреждена Ближняя канцелярия, координирующая работу приказов главным образом в финансовой сфере.С 1701 г. функции Думы перешли к канцелярии, в 1704 г. в состав канцелярии вошли руководители некоторых приказов. Лица, вошедшие в состав канцелярии, назывались министрами, а их совет получил название Конзилии министров, количество ее членов составляло от 8 до 14 чел. Конзилия министров работала неэффективно, что вызывало жесткую критику царя: в 1707 г. он потребовал, чтобы все решения подписывались обязательно всеми министрами, «ибо сим всякого дурость явлена будет». С учреждением в 1711 г. Сената Боярская дума окончательно перестала функционировать. Усиление абсолютизма выразилось в создании в 1697 г. Преображенского приказа, который первоначально являлся личной канцелярией царя. С 1702 г. основной его функцией стало расследование государственных преступлений, по терминологии того времени —дела по первым двум пунктам: измена и преступления против здоровья царя. В 1718 г. в Петербурге была создана Тайная канцелярия, имеющая функции, аналогичные функциям Преображенского приказа, и подчиняющаяся Ф.Ю. Ромодановскому. С 1725 г. приказ был переименован в Преображенскую канцелярию, в 1729 г. — упразднен.В октябре 1704 г. личная канцелярия Петра была преобразована в Кабинет царского величества (впоследствии — его императорского величества). Но частые и длительные отлучки царя вызвали необходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразных текущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат— вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов —«вместо его царского величества собственной персоны». Согласно указам от 2 и 5 марта 1711 г. Сенат получил статус постоянно действующего высшего государственного органа управления. Новое учреждение состояло из девяти членов: графа И.А. Мусина-Пушкина, князей П.А. Голицына, М.В. Долгорукого, Г.И. Волконского, дворян М.В. Самарина, В.Г. Апухтина, Н.П. Мельницкого, Т.Н. Стрешнева и предпринимателя Г.А. Племянникова. В 1712 г. в число сенаторов вошел князь Я.Ф. Долгорукий. Только трое из состава Сената в прошлом были членами Боярской думы. По указу 1718 г. «О должности Сената» в его состав вошли все президенты коллегий, однако скоро стала ясна ошибочность подобного решения. С 1722 г. в состав Сената могли входить только высшие сановники (канцлеры, действительные тайные и тайные советники). Организационно структура Сената состояла из присутствия — общего собрания всех членов и канцелярии, осуществляющей делопроизводство, во главе с обер-секретарем (первым был А. Щукин). Все решения выносились присутствием только единогласно, при несогласии с решением любого сенатора оно считалось недействительным. В таком случае сенатор был обязан письменно объяснить причину своего отказа поддержать проект. Компетенция Сената была фактически неограниченна: судебные, финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции, включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т.д.). С 1722 г. после упразднения Ревизион-коллегии Сенат начал осуществлять и финансовый контроль посредством созданной при нем ревизион-конторы. В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления, сколько высшим контрольным органом системы управления России. Связь между губерниями и Сенатом осуществляли специальные комиссары (по два от каждой губернии), назначавшиеся губернаторами. Комиссары следили за реализацией указов Сената, собирали необходимые сведения и т.п. С созданием коллегий именно они стали связующим звеном между Сенатом и губерниями. При Петре I завершилось многовековое, то явное, то скрытое,противостояние церковной и государственной власти. В январе 1721 г. царь утвердил Духовный регламент, который провозглашал необходимость коллегиального, вместо единоличного, управления церковью. В феврале 1721 г. состоялось торжественное открытие Святейшего Всероссийского Правительствующего Синода — органа управления церковью, высшей властью над которым обладал монарх. Синод состоял из присутствия и синодальных учреждений. Порегламенту присутствие должно было состоять из 12 иерархов (митрополиты, архиепископы, архимандриты и т.п.). Первым главой Синода стал Стефан Яворский. В состав Синода входило 12 синодальных учреждений: духовный, казенный, дворцовый, монастырский (в 1724 г. переименованный в камер-контору синодального правительства) приказы, синодальная контора, приказ инквизиторских дел, канцелярия раскольнических дел и др.Адмиралтейств-коллегия, основанная в 1718 г., руководила военно-морским флотом, предприятиями по его строительству и оснащению, подготовкой и обучением личного состава. Коллегия отвечала за эксплуатацию и поддержание лесов, для чего в ее составе была учреждена должность обервальдмейстера. Главой коллегии являлся президент (первый — генерал-адмирал Ф.М. Апраксин), в состав коллегии выбирались «старые и увечные» офицеры.Сбором государственных доходов занималась Камер-коллегия (учреждена в 1717 г., открыта в 1721 г., первый президент — князь Д.М. Голицын). Расходами государства руководила Штатс-Контор-коллегия (первый президент — граф И.А. Мусин-Пушкин). Фактически она являлась государственным казначейством, субсидируя все учреждения по указаниям Сената, в определенных случаях — императора. Ее учреждениями в губерниях были рентереи — денежные кассы. Коллегия составляла смету государственных расходов на содержание армии, флота, аппарата управления. Финансовый контроль за расходованием средств возлагался на Ревизион-коллегию (первый президент — князь Я.Ф. Долгорукий).Начало учреждения Коммерц-коллегии относится к 1712 г., когда была создана комиссия из купцов и горожан для ее устройства. Образована в 1715 г., регламент утвержден в 1719 г., пересмотрен в 1724 г. (первый президент — П.А. Толстой). Основные задачи коллегии: контроль за внутренней и внешней торговлей и руководство морским судоходством. Основные функциональные обязанности: определение таможенных пошлин, составление торговых договоров с иностранными государствами, судопроизводство в отношении иностранных купцов, сбор сведений о ценах, пошлинах в иностранных государствах, разработка торговых уставов, создание купеческих гильдий и др. Юстиц-коллегия была высшим судебным и одновременно административным органом (первый президент — граф А.А. Матвеев). Она руководила всей системой судопроизводства, для местных судов являлась апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Коллегия отвечала за розыск, ведение следствия (кроме государственных преступлений), наказание и содержание преступников.Дворцовыми землями управлял Приказ большого дворца, царским двором — Канцелярия дворцовых дел. Положительными чертами новой системы центральных органов управления являлись в основном отраслевой принцип деятельности, охватывающий территорию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась непоследовательно и фактически не завершилась. Система приказов не была до конца ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия -сословный орган дворянства), по-прежнему имело место смешение судебных, финансовых функций в деятельности Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдалась коллегиальность (в 1719 г. Петр I издал указ о пресечении местничества и порядке старшинства членов Юстиц-коллегии). Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Одним из нормативных актов, регулирующих вопросы государственной службы, является Генеральный регламент работы правительственных учреждений, а новое чиновничье местничество, в отличие от старого боярского, базировалось на Табели о рангах, введенной в 1722 г. Табель вводила новую классификацию армейской, штатской и придворной службы с разделением каждой на 14 рангов, или классов. Было введено право на получение личного дворянства (это право давал 14-й низший класс чинов) и потомственное (14-й класс для военных чинов и 8-й для гражданских). Бюрократия распалась на три основные группы: 1–4, 5–12, 13–14-й классы, материальное положение которых отличалось так же, как раньше у бояр-вотчинников, поместного дворянства и низшей части служилого сословия. Началось постепенное превращение бюрократии в саморазвивающийся организм.С 1722 г. формируется система прокурорского надзора. После создания при Сенате постов генерал-прокурора и обер-прокурора (первые — соответственно П.И. Ягужинский и Н.М. Скорняков-Писарев) были учреждены прокуроры в губерниях, надворных судах, Синоде. В главном их функции сводились к следующему: контроль за соблюдением законности, судопроизводством и органами охраны правопорядка, включая фискалов, и содержанием преступников. Генерал- и обер-прокуроры подлежали суду императора, остальные прокурорские чины судились в Сенате. С апреля 1722 г. по указу императора должны были проводиться ежегодные ревизии провинций под руководством одного из сенаторов. Но занятость Петра I, а затем его смерть в 1725 г. не позволили до конца реализовать эту идею. Финансовый контроль был возложен на Ревизион-коллегию, затем — на Ревизион-контору Сената. Высшей судебной инстанцией в России являлся император — его воля считалась единственным источником закона. Сенат являлся судом первой инстанции при разборе преступлений высших должностных лиц, обычно по указу царя. Юстиц-коллегия была судом первой инстанции по особо тяжким преступлениям для всех чиновников-иностранцев, состоявших в коллегиях, и для церковнослужителей, являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Коммерц-коллегия рассматривала дела с участием иностранных купцов, выносила решения по всем морским купеческим спорным делам, а также делам, связанным с вексельным правом. Камер-коллегия с 1722 г. занималась разбором дел о хищениях государственных средств, Мануфактур-коллегия судила фабрикантов, заводчиков, их детей, приказчиков и мастеровых (кроме государственных и уголовных дел). Вотчинная коллегия рассматривала так называемые спорные дела — установление путем следствия и суда земельных прав, оспариваемых разными владельцами. Синод, как уже говорилось, разрешал дела лиц духовного звания. В апреле 1713 г. указом царя при губернаторах создаются ландраты (советы дворян), судопроизводством занимались ландрихтеры. В их обязанности до 1719 г. входил суд над уездным сельским населением, они выводились из-под юрисдикции губернатора и судились в Сенате. В январе 1719 г. территория страны была поделена на 11 судебных округов — гофгерихтов, из них только 5 совпадали с губерниями, в 3 губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два округа, в Архангельской и Астраханской их вообще не было.В каждом округе создавался надворный суд, являвшийся коллегиальным и состоявший из президента, вице-президента и нескольких членов. Фактически суд не отделялся от администрации — в семи округах председателями были назначены губернаторы и вице-губернаторы, с 1721 г. это стало общим правилом.  С 1723 г. появилась новая единица — полковой дистрикт,— не совпадающая ни с каки административно-территориальным делением. В дистрикт входило определенное количество тяглового населения, оплачивающего содержание полка. Возглавлял полковой дистрикт выбираемый из местного дворянства комиссар, который отвечал за подушные сборы и рекрутские наборы. С одной стороны, процесс огосударствления всех сторон жизни привел к развитию экономики, росту производства, с другой — расширение кругозора образованных слоев общества породило их критическое отношение к созданной Петром I модели управления страной. Это имело серьезные долгосрочные последствия. Централизация государственного управления, его унификация практически во всех областях деятельности, приобретение государством все большей власти над церковью нравилось далеко не всем. Но империя была создана.