Государственное управление в Российской империи в годы ее расцвета и кризиса 19 – нач. 20 веков

Завершение блистательного и одновременно драматического XVIII в. связано с правлением Павла I, продолжившего политику в интересах российского абсолютизма. Однако оставались проблемы крепостного права, тормозившие экономическое, социальное и культурное развитие страны, а централизация государственного управления не позволяла развиваться институтам гражданского общества. Преемник Екатерины II Павел I (1796–1801) начинает очередную реформу государственного управления, призванную покончить с последствиями деятельности предшественницы. Своей целью новый император определял восстановление управляемости империи после децентрализации и либерализации государственного управления, предпринятых Екатериной. Он укрепляет трон, вводя единый порядок престолонаследия и отменяя право императора назначать наследника, что останавливает череду дворцовых переворотов. Он упраздняет многие привилегии дворянства и восстанавливает для них телесные наказания. Для искоренения вольнодумства Павел запрещает ввоз в Россию иностранных книг, въезд в империю иностранцев и выезд российских граждан за рубеж. Вместе с тем слегка ослабляется крепостное право, помещики не могут заставлять крестьян работать в воскресенье, барщина ограничивается тремя днями в неделю. При Павле восстанавливаются упраздненные Екатериной коллегии, прежде всего «экономические», государство вновь начинает активно вмешиваться в деятельность промышленников. Снова предельно централизуется государственный аппарат, в котором правитель пытается внедрить беспрекословное подчинение и отсутствие всякого самоуправления. Такие реформы значительно ущемляли положение дворянства, которое смогло за время относительной слабости власти добиться частичной свободы от государевой службы и стать самодостаточной общественной прослойкой. Это привело к очередному дворцовому перевороту и свержению Павла. Правящие в первой половине XIX в. Александр I и Николай I в очередной раз преобразовали аппарат государственного управления с целью достижения его максимальной эффективности. Однако направления реформ двух этих правителей были совершенно разными. Александр стремился создать более целесообразную структуру и либерализовать общественные отношения, в то время как Николай пытался достичь правовой регламентации работы каждого элемента управленческого аппарата. Александр I (1801–1825) начинает реформу государственного управления с отмены ограничений дворянской вольности, введенных Павлом I. Он также снимает ограничения на въезд и выезд граждан за рубеж, ввоз в страну книг. Действие Жалованной грамоты Екатерины восстанавливается в полном объеме. В 1802 г. была начата министерская реформа, в ходе которой император пытается централизовать управление различными отраслями, одновременно обеспечив вертикаль управления до местного уровня. В министерствах учреждаются единообразные организация и делопроизводство. Прежние коллегии не упраздняются, а переходят в подчинение министерств. Министерства приобретают четкую структуру: они делятся на департаменты, а департаменты — на столы. Внутри министерства подчиненные беспрекословно подчиняются начальнику. Одновременно с этим создается Комитет министров, на чье рассмотрение выносятся дела, которые не могли разрешить министры из-за отсутствия нужных законов или из-за того, что они затрагивают интересы других ведомств. Со временем коллегии окончательно растворяются в министерствах. При Александре I в Российской империи сформировались военное и морское министерства, министерства внутренних дел (управлявшее государственными функциями по обеспечению гражданского и административного порядка), иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения, полиции, императорского дворца, государственных имуществ, духовных дел и народного просвещения. Вокруг каждого министерства была создана ведомственная система, в которую вошли местные органы, подчиненные данному министерству и обеспечивающие его деятельность в регионах. Губернаторы подчиняются Министерству внутренних дел уже в правление Николая I (1825–1855). При Николае I возникли такие органы, как Государственный совет (рассматривал все законы, поступавшие на утверждение императора, и выносил по ним свое решение) и Собственная его императорского величества канцелярия (связывающая императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики). Канцелярия состояла из шести отделений: гражданской службы, кодификационного, политической полиции (ему подчинялся корпус жандармов), управления учреждений императрицы Марии, управления государственной деревней, разработки положения об управлении Кавказом. Последние три отделения были последовательно упразднены во второй половине XIX в. Сенат утратил функции контроля над управленческими делами и остался высшим судебным органом страны. Синод вышел из-под контроля Сената и стал подконтролен лично императору. Кроме того, Николай I часто создавал особые секретные комитеты, подчиненные лично ему и не входившие в официальную структуру власти. Николай I значительно усиливает бюрократический аппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его прерогативы уменьшаются. Можно, вслед за многими историками, расценивать это как усиление военно-полицейского правления в империи. Вместе с тем несомненно, что управляемость государства в то время выросла. Очень осторожный в своих преобразованиях, этот монарх создает целостную систему управления губерниями, обладающую институциональной определенностью. Все дальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения: развитие ее теперь происходило экстенсивно, а не интенсивно — новые территории осваиваются, но само управление не меняется. В правление Николая I была проведена первая последовательная кодификация законов Российской империи, результом которой стали Полный свод законов Российской империи (1830 г.) и Свод законов Российской империи (1832 г.). Создание этих документов упорядочило отечественное законодательство, привело к формированию в нем отдельных законодательных отраслей, обеспечило возможность для появления юристов. Правление Александра II (1855–1881) ознаменовалось значительной либерализацией политического устройства страны. Реформы царя-освободителя охватили практически все области функционирования государственного аппарата. В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, чем радикально изменяет хозяйственную ситуацию в империи. Важнейшими структурными элементами устойчивой губернской системы власти стали сословное представительство и институт губернских предводителей. Стремясь уравнять права различных сословий, Александр подрывает положение дворянства в качестве главной опоры имперской власти на местах. Однако иные сословия российского общества не имели столь мощного влияния, как дворянство, а потому и не были способны заменить его в роли координатора и соправителя для губернатора. Размывается экономическая база старого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на смену дворянству приходит сильная буржуазия, в России этого не случается. К счастью для империи обнищание дворянства происходит достаточно медленно, а потому и уменьшение его влияния затягивается. В 1863 г. университеты получают права автономии, утверждаются выборность всех их административных должностей, самостоятельное ведение ими учебных, научных и административно-финансовых дел. В 1864 г. школьная реформа позволила получать среднее образование представителям всех сословий. В 1865 г. была отменена предварительная цензура в средствах массовой информации. В 1862–1867 гг. страна была поделена на военные округа. В 1874 г. рекрутские наборы заменяются всеобщей воинской повинностью. В результате земской (1864 г.), судебной (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ суд был отделен от административной власти, было провозглашено равенство всех перед ним, установлена прокурорская власть и создана четкая система судебных инстанций. В процессе подготовки первой российской конституции, предусматривавшей создание представительного собрания, император Александр II был убит. Александр III (1881–1894 гг.)  ограничил самостоятельность выборных органов (1881 г.), ужесточил цензуру (1882 г.), ликвидировал университетскую автономию (1884 г.), ограничил несменяемость судей (1885 г.) и гласность судопроизводства по некоторым видам дел (1887 г.), отменил прием в гимназии детей низших сословий (1887 г.). Проводится ряд мероприятий, ограничивающих крестьянское (1889 г.), земское (1890 г.) и городское (1892 г.) самоуправление. Император сохранил основные органы власти, сформировавшиеся в первой половине XIX в. Вместе с тем тот же Государственный совет, который играл весьма важную роль в подготовке реформ в правление Александра II, при Александре III из-за сложившейся практики назначать в этот орган ушедших в отставку сановников и членов императорской семьи постепенно стал терять свое значение. Комитет министров начинает вытеснять его из сферы реального управления. В 1861–1882 гг. также действовал Совет министров, объединявший руководителей высших органов власти и близких к императору лиц, но он, не имея четкого набора функций, не вписался в систему государственного управления и был упразднен. Развитие судебной системы привело к ограничению сферы деятельности Сената, за ним сохранились апелляционные и кассационные функции по рассмотрению уголовных, гражданских и межевых дел, а также функция толкования законов. В составе Канцелярии его величества остается только отделение гражданских дел, второе отделение передается Государственному совету, третье упраздняется, а четвертое выделяется в отдельную канцелярию. Число высших комитетов значительно сокращается, так как официальные органы власти начинают достаточно успешно выполнять их функции. Постепенно устанавливается правовое пространство российской государственности. В первые годы правления императора Николая II (1894–1917) прежняя система государственного управления Российской империи сохранялась практически в неприкосновенности. Радикальному изменению она подверглась в 1905 г. после первой русской революции. До этого значительные изменения коснулись только управления экономикой. В результате реформ С.Ю. Витте была построена эффективная система непрямого управления общественным хозяйством. При помощи налоговой политики этот министр смог стимулировать экспорт российской продукции, за счет перехода от прямых налогов к косвенным значительно пополнил государственный бюджет. В 1897 г.с введением «золотого стандарта» рубль стал конвертируемой валютой. Железные дороги были выкуплены казной, активно привлекался в российскую экономику иностранный капитал. Предпринимались первые попытки разрушить крестьянскую общину, сделать так, чтобы у крестьян преобладали собственнические интересы. После революции 1905 г. Николай II соглашается создать в России представительный орган государственной власти с законодательными функциями. Им стала Государственная дума. Она собиралась по сословному признаку, выборы в нее носили многоступенчатый характер. Дума стала нижней палатой российского парламента, а в качестве верхней функционировал Государственный совет, половина членов которого назначалась императором, а половина — избиралась от пяти корпораций (земство, дворянство, торгово-промышленные комитеты, православное духовенство, Академия наук и университеты). Закон должен был последовательно утверждаться обеими палатами и царем; все стороны приобретали, таким образом, право вето. Совет министров становился координирующим деятельность министерств органом, подконтрольным только императору, и приобрел право законодательной инициативы. Сенат, Синод и императорские канцелярии сохранились вне сложившейся системы распределения власти. Первая Государственная дума просуществовала всего 72 дня, Вторая — 102 дня, в интервалах между их избранием и роспуском император владел правом единоличного издания законов, чем и пользовался для противодействия засевшему в Думе левому большинству, подталкивающему государство к дезорганизации и анархии. Только Третья Государственная дума, избранная по измененному регламенту, оказалась способной на конструктивное сотрудничество с властями. Именно в период ее существования (1907–1912) были приняты основные законы, обеспечившие поступательное развитие российского общества, прерванное Первой мировой войной. Столыпинская аграрная реформа освободила крестьянство от власти общины и должна была вывести из состояния кризиса сельское хозяйство, но результаты этой деятельности не реализовались. Во время войны управление государством значительно изменилось. Вся полнота власти перешла к руководству военных округов и генерал-губернаторам, что практически полностью парализовало губернскую систему управления. Император, взявший на себя командование войсками, фактически устранился от управления государством, что привело к «чехарде министров» в ведущих ведомствах и, как следствие, потере Советом министров управления над страной. Два надежнейших механизма управления государством фактически не функционировали. Вместо этого в условиях чрезвычайного положения были созданы военно-промышленные комитеты, регулировавшие различные сферы жизни государства в интересах фронта. Обилие этих комитетов вносило дополнительную дезорганизацию в систему управления. К тому времени достаточно большие полномочия получили автономные региональные образования в составе Российской империи. Во время войны их органы власти стали источниками сепаратизма. Завершающим аккордом государственного развала стал роспуск Четвертой Государственной думы, последовавший 25 февраля 1917 г. Феномен российской модели государственного управления — важная составляющая отечественной истории. Россия всегда с трудом поддавалась реформированию. Преобразователям приходилось преодолевать постоянное сопротивление консервативных сил, нередко прибегать к масштабному насилию, что приводило к многочисленным жертвам. К началу XX в. Россия сохранила преимущественно крестьянский характер страны и самодержавный тип власти.