Избирательная система в условиях федеративного государства: опыт современной России

В результате кризиса жесткой вертикали государственного управления и перехода к реальным федеративным отношениям на политическом пространстве постсоветской. России возникли, а с 1993 г. получили конституционно-правовое оформление 89 субъектов Российской Федерации, отношения которых с федеральным Центром выстраиваются на основе конституционных норм и договоров о разграничении полномочий и предметов ведения.

В соответствии с новой моделью государственно-территориального устройства порядок выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации определялся ими самостоятельно согласно их собственным законодательным актам. Такая децентрализация избирательного законодательства вытекает из ст. 77 Конституции Российской Федерации 1993 г., закрепившей самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах установления системы органов государственной власти.

Вместе с тем федеральное законодательство определяет общие принципы избирательной системы субъектов Российской Федерации, которым должны соответствовать избирательные законы, а также иные нормативные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации, и регламентирующие процедуру выборов: установление основных гарантий реализации гражданами их конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, определение статуса, принципов формирования, предметов ведения и полномочий избирательных комиссий, а также общий порядок проведения выборов на различных стадиях избирательного процесса.

Относительная самостоятельность региональных избирательных систем, позволяющих рассматривать их как относительно закрытые образования в рамках российской избирательной системы, выражается в имеющейся у субъектов Российской Федерации возможности варьировать в пределах, определенных федеральным законодательством, следующие условия:

1) состав и срок полномочий выборных органов государственной власти субъектов Федерации;

2) принципы образования избирательных округов;

3) систему избирательных цензов, необходимых для приобретения пассивного избирательного права на региональных выборах;

4) особенности выдвижения и регистрации кандидатов;

5) уровень явки избирателей и степень поддержки, достаточные для признания выборов состоявшимися и определения победителя из числа кандидатов.

Вместе с тем у федерального Центра сохраняется значительный объем властных полномочий, позволяющих активно воздействовать на избирательные процессы в региональном политическом пространстве. Помимо системы избирательных комиссий, объективно работающей на укрепление централизованных начал в электоральном процессе, разрешение конкретных избирательных споров производится федеральными судами общей юрисдикции, исходящими из верховенства общероссийских законов. Вынесенные ими решения по спорам в ряде регионов (Марий Эл, Курская область, Хакасия) фактически предопределили результаты выборов глав исполнительной власти этих субъектов.

В этих условиях залогом стабильного функционирования избирательной системы России является нахождение оптимального баланса полномочий, федерального центра и регионов в вопросах формирования органов государственной власти и обеспечение гарантий избирательных прав граждан на региональных и местных выборах.

Сравнительный анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показывает, что принцип избрания не только региональных законодательных собраний, но и глав исполнительной власти непосредственно избирателями нашел свое воплощение в большинстве субъектов Российской Федерации.

В настоящее время только в двух субъектах Российской Федерации (Удмуртской Республике, Республике Дагестан) отсутствуют избираемые населением главы исполнительной власти. В Удмуртской Республике глава исполнительной власти — председатель правительства — назначается на должность и освобождается от должности Государственным Советом (парламентом) республики. В Республике Дагестан функции высшего органа исполнительной власти выполняет коллегиальный исполнительный орган — Государственный Совет, члены которого с учетом национального состава республики избираются- специально созываемым Конституционным Собранием. Однако подобный опосредованный порядок формирования едва ли можно считать демократичным, так как депутаты парламента (в Удмуртии) или члены Конституционного Собрания (в Дагестане) в данном случае превращается в своего рода избирательную коллегию, чьи решения могут и не соответствовать волеизъявлению избирателей.

В абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации на сегодняшний день действует мажоритарная система выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти. И это не случайно. В условиях неразвитой многопартийности на региональном уровне механизм выборов по партспискам не только искажает реальные масштабы представительства от различных политических сил, но и предоставляет кандидатам от партий и движений не всегда оправданные преференции. Характерно, что в ряде субъектов Российской Федерации, где в 1993 — 1995 гг. существовала смешанная система (Тыва, Саратовская область, Марий Эл), позже отказались от института партийных списков.

Вместе с тем в ряде субъектов Федерации часть депутатских мандатов замещается посредством выборов по спискам избирательных объединений и блоков. Как правило, это регионы со сложившейся партийной системой, отличающейся преобладанием крупных региональных партий и движений, отделений общефедеральных партий. Так, в Красноярском крае из 42 депутатов 20 избираются по пропорциональной системе. По партийным спискам также избирается одна из палат двухпалатного Законодательного Собрания — Областная Дума. Избрание части депутатов по спискам избирательных объединений также предусмотрено Калининградской областной думой в законе о выборах.

В двухпалатных парламентах субъектов Российской Федерации отличия в статусе и полномочиях палат подкрепляются различным порядком их формирования. Так, в Парламент Кабардино-Балкарской Республики в одну из палат (Совет Республики) депутаты избираются по одномандатным территориальным округам, образуемым на основе единой нормы представительства, а в другую палату — Совет Представителей по трехмандатным избирательным округам, образуемым в пределах административно-территориальных образований (районов, городов и т.д.). Схожий порядок предусмотрен и в Республике Карелия, где в Палату Республики избирается 1 депутат от 30 000 избирателей, а в Палату Представителей — по два депутата от каждого района или города республиканского значения.

В целом же для региональных избирательных систем характерным является проведение выборов как по одномандатным (Красноярский, Приморский края); так и по двумандатным (Амурская, Кировская области) округам. В ряде субъектов Федерации с небольшой численностью избирателей (Ненецкий, Ханты-Мансийский АО) наряду с одномандатными территориальными округами образуется единый для субъекта Федерации многомандатный округ, от которого на мажоритарной основе избирается часть депутатов.

Субъектами Российской Федерации самостоятельно определяется численность и сроки полномочий своих легислатур. Но если сроки полномочий во всех регионах примерно одинаковы (4 — 5 лет), то численность депутатского корпуса существенно разнится, составляя от 15 (Агинский Бурятский АО) до 194 депутатов (Башкортостан).

Оценивая тенденции взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реформировании избирательных систем субъектов Российской Федерации, следует отметить возрастание роли Центра в регулировании организационно-правовой основы региональных выборов. Это проявляется как в увеличении числа федеральных законов, определяющих принципы избирательного процесса, так и в конкретизации избирательных процедур, ужесточении рамочных ограничений на «местную инициативу». Наиболее ясно это сказалось на установлении системы избирательных цензов в региональном законодательстве.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правом участвовать в выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены все постоянно проживающие на территории субъекта Федерации российские граждане, достигшие ко дню выборов 18 лет (кроме недееспособных и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда). Одновременно закон допускает введение дополнительных ограничений в зависимости от возраста кандидата (но не более 21 года для депутата легислатуры и 30 лет для главы исполнительной власти субъекта Федерации).

В настоящее время возрастной ценз как условие приобретения пассивного избирательного права установлен в большинстве субъектов Российской Федерации. Как правило, минимальный возраст, необходимый для избрания на должность главы исполнительной власти, составляет 30 лет. Именно такой ценз установлен законодательством Белгородской, Владимирской, Калужской, Курской, Курганской, Липецкой области и других. Законодательство Воронежской и Вологодской областей ограничивает минимальный необходимый возраст главы администрации всего 25 годами. Губернатором Санкт-Петербурга может стать житель города, достигший ко дню выборов 27-летнего возраста. В ряде субъектов Федерации минимальный возрастной ценз завышен и составляет 35 лет (Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария) и даже 40 (Саха-Якутия).

Следует отметить, что законодательством ряда краев и областей (например, Кировской, Курганской, Нижегородской и Тамбовской обл.) также установлен верхний возрастной предел для избрания на должность губернатора (главы администрации) 60 лет. В Башкортостане, Татарстане верхний возрастной предел для занятия должности главы администрации установлен в 65 лет. Такая форма ограничения пассивных избирательных прав не согласуется с федеральным законодательством, устанавливающим лишь дополнительные условия приобретения пассивного избирательного права в связи с достижением определенного возраста; установление же верхнего возрастного предела фактически означает утрату данного права. Также не предусмотрен федеральным законодательством и ценз высшего образования, попытки закрепления которого имели место в Уставах некоторых субъектов Российской Федерации (Амурская обл., Хабаровский край).

Что же касается ограничений пассивного избирательного права, связанного с продолжительностью проживания на определенной территории, то это цензовое ограничение содержится в избирательном законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации. Исторически сложилось так, что впервые сроки обязательного проживания как условие приобретения пассивного избирательного права были введены в конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации в период «парада суверенитетов» 1990 — 1992 гг. Как правило, эти сроки, устанавливаемые в интересах местных региональных злит, определялись в 10 — 15 лет. Впоследствии введение цензов оседлости имело место и в законодательстве иных субъектов Федерации, в частности это нашло отражение в принятых в 1994 г. Уставах Курганской, Свердловской, Тамбовской областей (5 лет), Липецкой области (5 лет в течение последних 10 лет) и др.

Принятый в 1994 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ограничил возможность установления в региональном законодательстве обязательного срока проживания одним годом. Впоследствии же срок обязательного проживания вообще был исключен федеральным законодательством из перечня возможных цензовых ограничений. Тем не менее, в законах о выборах глав исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации сроки обязательного проживания по-прежнему составляют 15 лет в Саха-Якутия, 10 лет в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Кабардино-Балкарии, 7 лет — в Карелии.

Кроме того, в ряде республик Российской Федерации (Адыгеи, Бурятии, Марий Эл, Саха-Якутии и др.) от кандидатов требуют знания национально-государственных языков этих республик. На президентских выборах в Марий Эл это требование чуть было не стало основанием для выбытия из избирательной борьбы основного претендента В. Кислицына.

В ряде субъектов Российской Федерации установлено, что инициатива по выдвижению кандидата на должность главы администрации молит исходить, от любого избирателя или группы избирателей. В целом эта норма воспринята законодательством субъектов Федерации в вопросах выдвижения кандидатов депутатов легислатур. Такие же правила, в частности в Калужской, Новосибирской, Пермской областях, действуют при выдвижении кандидатов на губернаторских выборах.

Однако столь либеральный (уведомительный) принцип выдвижения кандидатов в главы исполнительной власти в целом не характерен для избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. В большинстве из них право выдвижения кандидатуры на должность главы исполнительной власти непосредственно от избирателей ограничивается дополнительным условием — поддержкой определенной группы избирателей: 20 (Московская, Псковская области), 30 (Мурманская область), 50 (Астраханская, Курганская, Омская, Тверская области) и даже 100 (Владимирская область). Наименьшие требования по численности инициативной группы избирателей были установлены в Тюменской области — всего 3 избирателя. Такая мера призвана упорядочить данный процесс, исключив возможность выдвижения кандидатов, не пользующихся даже минимальным доверием избирателей.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что необходимым условием для регистрации кандидата на должность главы администрации (губернатора) должно стать наличие необходимого числа подписей избирателей, собранных в его поддержку. Вопрос о минимальном количестве подписей избирателей, необходимом для регистрации в качестве кандидата, федеральное законодательство относит на усмотрение субъектов Федерации, оговаривая лишь верхний предел этой нормы — 2% от общего числа избирателей региона.

В ряде субъектов Федерации законодательство устанавливает фиксированное количество подписей, необходимых для регистрации кандидата в губернаторы. В зависимости от региона диапазон цифр существенно колеблется, что, впрочем, отчасти объяснимо различным числом избирателей: 35 000 — Алтайский край, 20 000 — Приморский край и Новосибирская область, 10 000 — Ивановская и Тамбовская области. Меньше всего подписей (всего 150) требуется для регистрации кандидата на должность главы исполнительного органа государственной власти Эвенкийского автономного округа.

В то же время в законодательстве многих субъектов Российской Федерации минимальное количество подписей в поддержку кандидатов в губернаторы выражается не в абсолютном, а в процентном отношении к общему числу избирателей, включенных в списки для голосования, — 1% (в Курской, Нижегородской, Томской, Читинской областях) и 2% (в Омской, Саратовской, Тульской областях).

Следует отметить, что законодательством субъектов Российской Федерации установлены различные основания для установления результатов выборов и определения победителя. В большей части субъектов Российской Федерации (Архангельской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Курской, Новосибирской, Омской, Пермской, Ярославской областях и др.) для того чтобы признать выборы состоявшимися, требуется участие не менее 25% избирателей, внесенных в списки для голосования.

В ряде регионов (например, в Мурманской области) выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 35% избирателей. Практически такое же требование к участию в выборах (не менее 1/3) установлено в законодательстве Алтайского края.

Примерно в четверти субъектов федерации (в том числе в Марий,Эл, Хакасии, Краснодарском крае, Волгоградской, Кировской областях, Москве и Санкт-Петербурге) выборы глав исполнительной власти признаются действительными лишь в случае, если в них приняло участие 'не менее 50% от списочной численности избирателей. Столь высокий процент явки на практике не всегда достижим, что может привести к срыву выборов, признанию их несостоявшимися (как в Краснодарском крае).

В ряде субъектов Федерации оговаривается, что выборы считаются несостоявшимися: если баллотировалось два кандидата и ни один не был избран (Астраханская область), в случае выбытия всех кандидатов или снятия ими своих кандидатур (Ленинградская, Сахалинская области) и т.д.

В избирательном законодательстве Карелии, Ставропольского и Красноярского краев, Курской, Владимирской, Калужской, Курганской, Кировской, Новосибирской, Пермской, Тамбовской, Томской областей установлена система абсолютного большинства, предусматривающая. получение кандидатом более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случаях, когда ни один из кандидатов не набрал минимально необходимого количества голосов избирателей, избиратель комиссия субъекта Российской Федерации назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. По его итогам избранным считается кандидат, набравший голосов больше, чем его соперник. В Приморском крае, Воронежской, Новгородской, Липецкой, Смоленской, Магаданской, Тверской областях выборы глав администрации (губернаторов) осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства. В этих субъектах Российской Федерации голосование осуществляется в один тур.

Выборы в законодательные (представительные органы) государственной власти преимущественно происходят по мажоритарной системе относительного большинства. В то же время в ряде субъектов (Красноярском крае, Татарстане) на парламентских выборах действует система абсолютного большинства с голосованием в два тура.

Опыт проведения региональных выборов в субъектах Российской Федерации 1995 — 1996 гг. выявил как позитивные, так и негативные стороны как однотуровой, так и двухтуровой систем голосования. Система голосования в один тур более предпочтительна с организационно-финансовой точки зрения, так как позволяет сэкономить средства, отпускаемые на избирательную кампанию, и значительно облегчает работу избирательных комиссий. Кроме того, голосование в один тур вынуждает участников избирательного процесса придерживаться активной наступательной тактики, предельно используя все имеющиеся ресурсы. Однако такая система не гарантирует возможность избрания глав исполнительной власти меньшинством проголосовавших избирателей (20 — 30%) при неприятии данной кандидатуры основной массой электорального корпуса, распылившей свои голоса в поддержку других кандидатов. Сверх того, результаты, полученные при применении однотуровой системы выборов и содержащие небольшой разрыв между кандидатами, крайне уязвимы и на практике могут быть успешно опротестованы проигравшей стороной (например, на губернаторских выборах в Амурской области в 1996 г.) Не лишена недостатков и двухтуровая система голосования. Опыт прошедших избирательных кампаний показал главные среди них: закономерно возникающая напряженность политической ситуации в регионе между двумя турами, а также потенциальная опасность прямой отмены или скрытого саботажа второго тура выборов в случае, если находящийся у власти и баллотирующийся на новый срок губернатор по итогам первого тура оказался в числе аутсайдеров избирательной кампании. Вместе с тем результаты победы, одержанной кандидатом во втором туре, более убедительны, так как выбор кандидатуры дважды подтвержден волей избирателей. В этой связи показательно, что примерно в трети регионов, где выборы осуществлялись в два тура, победу одержали кандидаты, оказавшиеся на втором месте в первом туре, но сумевшие прилечь дополнительные голоса сторонников выбывших кандидатов.

К тому же модель голосования в два тура не исключает возможности победы кандидата еще в первом туре, как это случилось, например, на выборах мэра Москвы. Аналогичная ситуация наблюдалась при выборах губернатора Тульской области, где представитель оппозиционных сил В.А. Стародубцев уже в первом туре набрал 62,8 % голосов, опередив своего основного соперника более чем в 4 раза.

Основное отличие электоральных стратегий в рамках двух типов избирательных систем заключается в принципиально различных установках на соперничество и взаимодействие с другими кандидатами. В условиях однотуровой системы голосования ситуация достаточно стандартна: любой соперник, претендующий на ту же электоральную нишу, воздействующий на ту же электоральную группу, гораздо более опасен, чем кандидат от противоположного крыла политического спектра. Отсюда, с одной стороны, стремление не допустить выдвижения «идейно близких» кандидатов, а с другой — искусственно стимулировать процесс дробления в стане оппонентов вплоть до открытой поддержки альтернативных кандидатур, оттягивающих голоса у соперников.

При голосовании в два тура предвыборная тактика может варьироваться в зависимости от социально-политического контекста предвыборной борьбы и позиций, занятых ее участниками по итогам первого тура. Универсальные рецепты здесь крайне маловероятны. В то же время результаты последних выборов глав исполнительной власти в Карелии, Красноярском крае и Смоленской области показали крайне ограниченную возможность «партии власти» мобилизовать протестный электорат, который в данном случае более склонен голосовать за своих оппонентов.[…]

 

Источник: Заславский С.Е. Избирательная система в условиях федеративного государства: опыт современной России // Вестник Московского ун-та. Сер18. Социология и политология. 1999. №1. С.26 – 36.

 

 

Н.Г. Щербинина