Конституционные альтернативы для новых демократий

Две основополагающие альтернативы, перед которыми оказы­ваются творцы новых демократических конституций, - это, во-первых, выбор между избирательными системами, основанными. соответственно, на принципе большинства и на принципе пропор­ционального представительства, и, во-вторых. - между парла­ментской и президентской формами правления...

Сравнительное изучение демократий показало, что тип изби­рательной системы значимым образом связан с развитием пар­тийной системы страны, с типом существующей в ней исполни­тельной власти (однопартийное или же коалиционное правитель­ство) и с отношениями между исполнительной властью и законо­дательным органом. В странах, где на выборах действует принцип большинства (на выборах общенационального уровня почти все­гда применяемый в одномандатных округах), скорее всего утвер­ждаются двухпартийные системы, появляются однопартийные правительства и существует доминирующее положение испол­нительной власти по отношению к соответствующим законода­тельным органам. Таковы основные особенности вестминстерской, или мажоритарной, модели демократии, при которой власть со­средоточивается в руках партии большинства. Напротив, пропор­циональное представительство скорее ассоциируется с многопар­тийными системами, коалиционными правительствами (часто вплоть до широких и всеобъемлющих коалиций) и с более урав­ненным соотношением исполнительной и законодательной вла­стей. Этими особенностями характеризуется консенсусная модель демократии, которая - в противоположность однозначному и без­раздельному правлению большинства - воплощает стремление к ограничению, разделению, разграничению и распределению вла­сти различными способами.

По поводу данных двух групп взаимосвязанных характеристик необходимо отметить еще три момента. Во-первых, зависимость между этими характеристиками обоюдная. Скажем, выборы, про­водимые на основе принципа большинства, благоприятствуют ут­верждению двухпартийной системы; но и существование двухпар­тийной системы благоприятствует сохранению мажоритарного принципа, дающего обеим главным партиям большие преимуще­ства, от которых они едва ли откажутся. Во-вторых, если при вне­дрении демократического политического строя хотят способство­вать утверждению в нем черт, характерных для мажоритарного его типа (принцип большинства, двухпартийная система и сильный, однопартийный кабинет) или же, напротив, для консенсусного типа (пропорциональное представительство, многопартийность, коали­ционные правительства и более сильный законодательный орган), то наиболее практически-целесообразным способом достижения этого является выбор соответствующей избирательной системы...

В-третьих, системы пропорционального представительства имеют существенные разновидности. Не вдаваясь во все техниче­ские подробности, полезно провести различие между крайним ва­риантом пропорционального представительства, при котором на пути небольших партий воздвигается мало барьеров, и умеренным его вариантом. Последний ограничивает влияние малых партий, применяя принцип пропорционального представительства не в больших округах и не в общенациональном округе, а лишь в малых округах, а также вводя оговорку о необходимости для партий на­брать определенный минимальный процент голосов, чтобы полу­чить представительство в выборном органе, как, например, 5%-й минимум в Германии. Голландская, израильская и итальянская системы являются примерами крайнего варианта пропорциональ­ного представительства, а германская и шведская - примерами его умеренного варианта.

Другая основополагающая альтернатива при выборе консти­туционного устройства - между парламентской и президентской формами правления - также влияет на приобретение политиче­ской системой мажоритарного или консенсусного характера- Пре­зидентская форма правления оказывает на партийную систему и на тип исполнительной власти влияние, идущее в направлении

мажоритарной, а на отношения исполнительной и законодатель­ной властей - в направлении консенсусной модели. Президентские системы, формально отграничивая друг от друга исполнительную и законодательную власти, обычно способствуют их примерному равновесию. В то же время президентская форма способствует складыванию двухпартийной системы, так как президентство - са­мый большой политический приз и выиграть его имеют шансы лишь крупнейшие партии. Данное преимущество, которым об­ладают большие партии, часто остается за ними и на выборах в законодательный орган (особенно при одновременном их прове­дении с президентскими), даже если они проводятся по правилам пропорционального представительства. При президентской форме правления обычно формируются кабинеты, составленные единст­венно из членов правящей партии. По сути дела. президентские системы концентрируют исполнительную власть в еще большей степени, чем это происходит при образовании парламентом одно­партийного кабинета, - они сосредоточивают такую власть не про­сто в руках одной-единственной партии, но в руках одного-единственного лица.

В объяснение уже сделанного в прошлом выбора

...Каковы главные преимущества и недостатки принципа большинства принципа пропорционального представительства, а также президентской и парламентской форм?.. Наиболее отчетли­во выраженные примеры сочетания президентской формы с прин­ципом большинства дают Соединенные Штаты, а также демокра­тии. испытавшие сильное их влияние, - такие, как Филиппины и Пуэрто-Рико. Латиноамериканские страны в подавляющем боль­шинстве избрали системы, сочетающие президентскую форму с пропорциональным представительством. Парламентско-мажори-тарные системы существуют в Соединенном Королевстве и многих бывших британских колониях, включая Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны т.н. Старого Содружества (Канаду, Австралию и Новую Зеландию). Наконец, системы, сочетающие парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, скон­центрированы в (континентальной) Западной Европе...

Четыре основные типа демократии

Среди современных демократий очень немного найдется та­ких, которые нельзя подвести под данную классификацию. Основ­ными исключениями являются демократии, располагающиеся как раз посередине между чисто президентским и чисто парламент­ским типами (Франция и Швейцария), а также такие, где в избира­тельных системах применяются методики, отличные от пропор­ционального представительства или же от принципа большинства в их чистом виде (Ирландия, Япония и, опять-таки, Франция).

Два важных фактора повлияли на принятие принципа пропор­ционального представительства в континентальной Европе. Одним из них явилась проблема этнических и религиозных меньшинств;

пропорциональное представительство предназначалось для обес­печения представительства меньшинства и тем самым для проти­водействия потенциальным угрозам национальному единству и политической стабильности¼ Вторым фактором была динамика процесса демократизации...

Оба фактора актуальны и применительно к современному кон­ституционному творчеству, особенно для многих стран, где имеет­ся глубокая разделенность по этническому признаку или где суще­ствует необходимость примирения новых демократических сил с противостоящими демократии старыми группами.

Принимался ли парламентский или же президентский порядок правления - это также изначально определялось процессом демо­кратизации.

...существовало два основных способа, коими монархическая

власть могла быть демократизирована: упразднить большую часть личных политических прерогатив монарха и вменить его кабинету ответственность перед всенародно избранным законодательным органом, создавая тем самым парламентскую систему; или же уп­разднить наследственного монарха и взамен ввести нового, демо­кратически избираемого “монарха”, создавая таким образом пре­зидентскую систему.

Другими историческими основаниями были произвольное ими­тирование успешных демократий и доминирующее влияние коло­ниальных держав... огромную важность имело влияние Британии как колониальной державы. Президентская модель США широко имитировалась в Латинской Америке в XIX в. А в начале XX в. про­порциональное представительство быстро распространялось в континентальной Европе и Латинской Америке, не только в угоду носителям политических пристрастий и ради защиты меньшинств, но и в силу того, что оно широко воспринималось как самый демо­кратичный способ выборов и, стало быть, как “волна демократиче­ского будущего”.

В связи с этой настроенностью (общественного мнения) в пользу пропорционального представительства выдвигается дис­куссионный вопрос о качестве демократии, достигаемом во Всех четырех альтернативных системах. Термин “качество” подразу­мевает степень, в какой та или иная система отвечает таким демо­кратическим нормам, как представительность, ответственность (подотчетность) (accountability), равенство и участие. Заявлявшие­ся позиции и контрпозиции слишком хорошо известны, чтобы надо было здесь долго о них говорить, но имеет смысл подчеркнуть, что расхождения между противоположными лагерями не столь велики, как часто полагают. Прежде всего, сторонники пропорциональной системы и сторонники принципа большинства не согласны друг с другом не столько в том, каковы, соответственно, последствия этих двух методик проведения выборов, сколько в том, какой вес этим последствиям придавать. Обе стороны согласны в том, что принцип пропорционального представительства обеспечивает большую пропорциональность представительства вообще, а также представительство меньшинств, а принцип большинства способст­вует складыванию двухпартийных систем и однопартийных орга-­

нов исполнительной власти. Расходятся спорящие в том, какой из этих результатов считать более предпочтительным, причем сто­ронники принципа большинства утверждают, что только в двухпар­тийных системах достижима четкая ответственность за правитель­ственную политику.

Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем. Пропорционалисты ценят представительство меньшинств не просто за демократическое качество [такого порядка], но и за его способность обеспечивать сохранение единства и мира в раз­деленных обществах. Сходным образом, сторонники принципа большинства настроены в пользу однопартийных кабинетов не только ради их демократической подотчетности, но и ради обеспе­чиваемой ими, как это считается, твердости руководства и эффек­тивности при разработке и проведении политики. Обнаруживается также и некоторое различие в акценте, какой обе стороны делают соответственно на качестве и на эффективности. Пропорционали­сты склонны придавать большее значение представительности правления, тогда как мажоритаристы более существенным сооб­ражением считают способность управлять.

Наконец, спор между сторонниками президентской и парла­ментской форм правления, хоть он и не был столь ожесточенным, отчетливо обнаруживает свое подобие спору об избирательных системах. И здесь заявленные позиции и контрпозиции вращаются вокруг и качества, и эффективности. Сторонники президентской формы рассматривают как важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главного носителя исполнительной власти, парламентаристы же считают не соответствующей демо­кратическому оптимуму сосредоточение исполнительной власти в руках одного-единственного лица. Но в данном случае предметом серьезных дискуссий была в большей степени проблема эффек­тивности, когда одна сторона подчеркивала роль президента как обеспечивающего сильное и эффективное руководство, а другая -опасность конфликта и тупика в отношениях исполнительной и за­конодательной властей...