Глава 3. Государственная информационная политика: цели и стратегия

Принципиальной особенностью демократического государственного управления является, как известно, постоянное взаимодействие между государственной властью и обществом. В правовом демократическом государстве постоянное взаимодействие и высокая степень взаимопонимания между властью и обществом- необходимые условия его устойчивого развития. В таком государстве власть и общество “скованы одной цепью”. Власть формируется и контролируется обществом, а общество осознанно подчиняется правилам и ограничениям, которые вырабатывает и практически реализует власть. При этом обе стороны ясно понимают, что нарушение подобного равновесия, стремление власти подавить общество или общества противостоять власти, конфронтация между ними приводят к нестабильности и конфликтам и препятствуют устойчивому развитию.  

Поэтому в демократических странах с эффективно развивающейся экономикой, стабильной социальной обстановкой и устойчивой политической системой государственная власть всегда уделяет большое внимание проблеме взаимопонимания и взаимодействия с гражданским обществом, рассматривая ее как одну из своих важнейших задач. Одним из основных инструментов решения этой задачи является государственная информационная политика, представляющая такую же составляющую государственного управления как экономическая политика, социальная политика и т.д.

В России пока еще нет единой точки зрения на содержание государственной информационной политики и вообще на ее роль как важной комплексной задачи государственного управления. Отношение к информационной политике в решающей мере зависит от того, какие конкретные вопросы находятся в сфере личной компетенции, профессиональных или политических интересов, того или иного государственного деятеля, политика, либо специалиста. Так, распространено мнение, что информационная политика охватывает, главным образом, круг проблем, связанных с деятельностью средств массовой информации и с отношениями между ними и государственной властью, так как именно эти проблемы стоят сегодня наиболее остро и постоянно находятся, отчасти благодаря самим же средствам массовой информации, в фокусе общественного внимания. При этом по мере продвижения к правовому демократическому государству даже такое узкое понимание сферы информационной политики расширяется: в нее начинают включать проблемы реализации гарантированного Конституцией права граждан и юридических лиц на свободное получение и распространение информации для массового пользования. Подобную интерпретацию информационной политики можно более точно определить как государственную политику в области массовой информации.

Наряду с этим, с начала 90-х годов под воздействием общемирового процесса интенсивного развития информационных технологий ответственные за информатизацию российские органы государственной власти с привлечением ученых и специалистов активно начали разрабатывать концептуальные основы, принципы, положения и программы государственной политики информатизации. В рамках этой работы основное внимание уделялось научно-техническим, организационным, правовым, производственно-технологическим и экономическим аспектам создания и развития информационных технологий, информационной инфраструктуры и системы информационных ресурсов.

Параллельно федеральными органами исполнительной власти в области связи при участии ученых и специалистов соответствующего профиля не менее интенсивно ведется разработка не только концептуальных основ, но и конкретных программ развития российских телекоммуникаций и связи.

К концу 90-х годов в качестве самостоятельных обозначились и стали развиваться такие направления государственной политики в информационной сфере как информационная безопасность и формирование информационного законодательства. Проблема международного информационного обмена также начинает интерпретироваться как обособленное направление государственной политики в информационной сфере.

Обособленность и слабая координация формирования государственной политики в областях массовой информации, информатизации, телекоммуникаций и связи, информационной безопасности, информационного законодательства и международного информационного обмена обусловлено тем, что до настоящего времени не определены единые стратегические цели и методологические основы государственной политики в информационной сфере.

Учитывая, что именно информационные процессы являются важнейшей составной частью всей внутриполитической и внешнеполитической жизнедеятельности страны, государственную информационную политику следует рассматривать как совокупность целей, отражающих национальные интересы в информационной сфере, стратегии, тактики, управленческих решений и методов их реализации, разрабатываемых и реализуемых государственной властью для регулирования и совершенствования как непосредственно процессов информационного взаимодействия во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, так и процессов технологического (в широком смысле) обеспечения такого взаимодействия.

Долгосрочной стратегической целью государственной информационной политики России должно стать формирование открытого информационного общества. Это необходимо, если учесть глобальные тенденции развития мирового сообщества, для ее социально-экономического, культурного и политического развития и сохранения статуса мировой державы. Открытое информационное общество в России может быть построено только на основе формирования единого информационного пространства России как пространства целостного федеративного государства, его интеграции в мировое информационное пространство с учетом национальных особенностей и интересов и при непременном обеспечении безопасности в информационной сфере на внутригосударственном и международном уровнях. Единство информационного пространства России при федеративном устройстве, равноправии субъектов федерации, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разделении властей, разнообразии форм государственной власти на региональном уровне, отделения местного самоуправления от государственной власти является одним из условий обеспечения государственной и территориальной целостности России и ее государственности как таковой. При этом под государственностью следует понимать состояние и уровень организованности общества в решении общих для всех членов общества социальных проблем и создании нормальных условий развития личности каждого члена общества в исторически обусловленной форме объединения населения институтом гражданства в границах суверенно организованной власти. Поэтому формирование и развитие открытого информационного пространства представляет собой основополагающее стратегическое направление государственной информационной политики. 

Информационное пространство страны представляет собой прежде всего совокупность пересекающихся информационных сфер гражданского общества, государственной власти и местного самоуправления. В качестве обобщенных объектов регулирования информационной политики как инструмента государственного управления можно выделить следующие:

· информационная сфера гражданского общества;

· информационная сфера власти, состоящая из информационной сферы государственной власти и вложенной в нее сферы местного самоуправления;

· область пересечения информационных сфер гражданского общества, государственной власти и местного самоуправления.

Указанные объекты регулирования подразумевают следующие основные задачи:

· обеспечение информационного обслуживания населения и институциональных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций;

· информационное обеспечение деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления;

· обеспечение информационного взаимодействия гражданского общества и власти, включая государственную и местное самоуправление.

Для выявления обобщенных информационных потоков и их функционального назначения с точки зрения реализации решений указанных задач информационной политики целесообразно рассмотреть модель государства как системы регулирования с обратной связью, в которой общество является сложным объектом регулирования, а система органов государственной власти и местного самоуправления (система органов власти) – централизовано - децентрализованным управляющим устройством с иерархической структурой, осуществляющим выработку и контроль исполнения управленческих решений, направленных на удовлетворение потребностей общества.

В системах такого класса основные функциональные связи между объектом регулирования (в данном случае обществом) и управляющим устройством (системой органов власти) осуществляются по специальным образом организованным и структурированным каналам обратной связи и передачи прямых регулирующих воздействий, формирующим основной контур регулирования. Поток информации о состоянии общества, поступающий по каналу обратной связи в систему органов власти, используется в таком контуре для принятия управленческих решений, реализуемых в форме законодательных и иных нормативных актов, определяющих экономические, социальные, политические и другие правила развития общества и являющихся прямыми регулирующими воздействиями власти на общество. При этом от полноты, достоверности, функциональной структурированности и оперативности передачи информации зависит качество и эффективность управленческих решений власти. Прямые регулирующие воздействия власти на общество представляют собой не что иное, как определенным образом документированную информацию. Следовательно, канал передачи таких регулирующих воздействий можно рассматривать как информационный поток от власти к обществу, содержащий документированную нормативную правовую информацию. Таким образом, в контуре прямого регулирования данной системы можно выделить два основных информационных потока – информационный поток, содержащий информацию о состоянии общества и реализующий обратную связь между обществом и властью, и информационный поток, содержащий документированную нормативную правовую информацию и реализующий прямые регулирующие воздействия власти на общество.

Для того, чтобы общество и государство развивались без социальных взрывов и потрясений необходимы адекватная реакция на прямые регулирующие воздействия власти и спокойная адаптация к условиям и правилам развития, определяемым этими воздействиями. Для формирования соответствующего морально-психологического, нравственного и эмоционального состояния общества вся система органов власти должна постоянно осуществлять дополнительное информационное взаимодействие с обществом, публично разъясняя свои решения и действия, а общество, его институциональные структуры и отдельные граждане должны иметь возможность открыто выражать власти свое отношение к ее решениям и действиям. Подобную адаптацию в рассматриваемой модели государства призван обеспечивать дополнительный контур регулирования, который можно назвать контуром адаптации. Он образуется, с одной стороны, обобщенным каналом передачи дополнительных адаптирующих воздействий власти на общество в форме специально подготовленной и публично распространяемой самой властью информации, объясняющей общие цели и задачи, стратегию и тактику ее деятельности, отношение к текущим внутриполитическим и внешнеполитическим событиям и с определенным упреждением разъясняющей смысл и направленность ее конкретных решений и действий и, с другой - обобщенным каналом реагирования общества на решения и действия власти в форме потока информации, отражающей отношение общества, его структур и граждан к текущим событиям, включая публично выражаемое через средства массовой информации общественное мнение, а также коллективные и частные заявления и обращения граждан.

Таким образом, в дополнительном контуре адаптации данной системы также можно выделить два обобщенных информационных потока – информационный поток, содержащий подготовленную самой властью дополнительную информацию о ее деятельности и реализующий канал передачи адаптирующих информационных воздействий власти на общество, и информационный поток, содержащий информацию, отражающую выраженную в различных формах реакцию общества, его структур и отдельных граждан на текущие события и действия власти, и реализующий воздействие общественного мнения на систему органов власти.

Гражданское общество представляет собой, как известно, сложный объект регулирования, и в его развитии можно условно выделить две существенно взаимосвязанные составляющие – развитие общества как целого и развитие его внутренней структуры. Поэтому часть управляющих воздействий власти направлена на формирование и развитие собственно гражданского общества и его институциональных структур – политических, экономических, профессиональных, корпоративных и иных организаций и объединений граждан, а информация о состоянии общества, поступающая в систему органов власти по каналу обратной связи, включает и информацию о состоянии и развитии его внутренней структуры. При этом в рассматриваемой модели следует выделить контур регулирования состояния и взаимодействия функциональных элементов сложного объекта (институциональных структур гражданского общества), который можно определить как контур стабилизации сложного объекта регулирования, предназначенный для обеспечения устойчивости его функционирования. Устойчивость функционирования и развития гражданского общества как сложного объекта регулирования обеспечивается устойчивым взаимодействием на основе свободного обмена информацией между его элементами, включая институциональные структуры и отдельных граждан. Таким образом, возникает еще один существенно значимый обобщенный информационный поток в рассматриваемой модели государства - совокупность информационных потоков массового информационного обмена и коммуникаций между гражданами, их организациями и объединениями, включающих, естественным образом, и первичную информацию о состоянии общества.

Как уже отмечалось, система органов власти представляет собой своего рода централизованно–децентрализованное управляющее устройство с разветвленной иерархической структурой. Для обеспечения эффективного и качественного решения стоящих перед этой системой функциональных задач управления она должна иметь не только четко организованную опорную структуру, но и обладать достаточной гибкостью для частичной перестройки своей структуры и перераспределения функциональных обязанностей между отдельными ее элементами с целью концентрации дополнительных усилий на решении приоритетных в данном временном интервале задач развития общества и государства. Поэтому часть управляющих воздействий власти направлена на регулирование структуры самой системы органов власти, связей между ее отдельными элементами и распределения функций между ними. При этом в рассматриваемой модели государства можно выделить контур регулирования структуры и взаимодействия функциональных элементов управляющего устройства, который можно определить как контур организации системы органов власти.

Помимо основных нормативных правовых актов для регулирования структуры системы органов власти, формирования связей, определения правил и порядка работы, установления взаимодействия между различными ветвями, уровнями и отдельными элементами внутри самой системы осуществляется принятие соответствующих управленческих решений, оформляемых в виде административно-распорядительных актов. Функциональные обязанности органов власти сводятся, помимо прочего, к подготовке директивной, инструктивной, аналитической, справочной, прогнозной и проектной информации и к обмену ею. Внутри этой системы между различными ветвями, уровнями и отдельными ее элементами образуются интенсивные информационные потоки, которые можно условно объединить в обобщенный информационный поток документооборота системы органов власти.

Таким образом, в рассматриваемой модели государства можно схематично выделить следующие обобщенные информационные потоки:

· поток нормативных правовых актов, представляющих собой прямые регулирующие воздействия;

· поток информации о состоянии общества (обратная связь);

· поток информации, отражающей общественную реакцию на текущие события и деятельность власти (еще одна разновидность обратной связи);

· поток формируемых властью адаптирующих информационных воздействий;

· поток массового информационного обмена и коммуникаций;

· поток документооборота системы органов власти.

Регулирование и технологическое (в широком смысле) обеспечение процессов формирования и распространения перечисленных информационных потоков составляет суть внутригосударственных задач информационной политики. При этом функциональный характер и информационные объемы конкретной задачи определяются, как правило, не одним, а совокупностью функционально взаимосвязанных информационных потоков. В этом смысле существенной особенностью обладает обобщенный информационный поток нормативных правовых актов. Эти акты являются регулирующими воздействиями и, в частности, составляют правовую основу решения всех функциональных задач информационной политики. Кроме того, этот информационный поток входит во все совокупности информационных потоков, определяющих характер и объемы отдельных функциональных задач информационной политики.

Помимо этого информационного потока функциональный характер и информационный объем задачи обеспечения информационного обслуживания населения и институциональных структур определяются информационными потоками массового информационного обмена и коммуникаций, а также адаптирующих информационных воздействий, формируемых властью. Конкретные функции и информационный объем задачи информационного обеспечения деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления определяются совокупностью информационных потоков информации обратной связи о состоянии общества, документооборота системы органов власти и информации, отражающей общественную реакцию на текущие события и деятельность власти. А характер и масштаб задачи обеспечения информационного взаимодействия гражданского общества и власти – совокупностью информационных потоков адаптирующих информационных воздействий, формируемых властью, и информации, отражающей общественную реакцию на текущие события и деятельность власти.

Предложенная модель государства есть система регулирования с обратной связью с выделением функциональных контуров и обобщенных информационных потоков. Ясно, что такая модель достаточно условна и схематична, так как в реальной жизни все информационные потоки и регулирующие воздействия достаточно тесно взаимосвязаны. И все же такой подход позволяет более четко выявить суть основных функциональных задач государственной информационной политики в системе взаимоотношений между властью и обществом.

Известно, что тенденция современного мирового развития заключается в переходе к открытому информационному обществу; это обусловливает многократное расширение информационного взаимодействия как на межгосударственном, так и на межличностном уровнях. Именно поэтому основным направлением интенсивного развития информационных технологий стало расширение возможностей, увеличение объемов, повышение оперативности и упрощение для пользователей массовых коммуникаций и массового обмена информацией, включая ее трансграничный перенос. В современных условиях даже частично изолированное развитие национального информационного пространства практически невозможно, и для обеспечения геополитических интересов страны полноправная интеграция ее информационного пространства в мировое представляет собой стратегическое внешнеполитическое направление государственной информационной политики. Сутью такой интеграции является обеспечение трансграничного обмена информацией на равноправных и взаимовыгодных условиях, естественно, при соблюдении как международных, так и национальных интересов, традиций и приоритетов.

Чтобы выявить обобщенные информационные потоки, обеспечивающие трансграничный обмен информацией, и соотнести их с основными функциональными задачами государственной информационной политики, также обратимся к описанной выше модели государства как системы регулирования с обратной связью. Функционирование подобных систем существенно зависит от воздействия на них внешней среды. В данном случае внешней средой является мировое сообщество; оно представляет собой совокупность государственных образований и взаимосвязей между ними различных уровней. Соответственно, совокупность национальных информационных пространств образует информационное пространство мирового сообщества.

Одно из условий перехода к открытому информационному сообществу и открытым информационным обществам каждого государственного образования - обеспечение массового трансграничного обмена информацией и массовых трансграничных коммуникаций между гражданами и институциональными структурами общества различных государств. При этом обобщенный информационный поток массового обмена информацией и массовых коммуникаций данного государства за счет трансграничного обмена становится открытым для внешней среды – мирового сообщества и, более того, совместно с аналогичными потоками других государств образует единую сеть массового информационного обмена и массовых коммуникаций мирового сообщества.

Уместно напомнить, что рассматриваемая модель государства есть система регулирования с обратной связью. Это означает, что при решении всех задач регулирования и обеспечения устойчивости системы в целом необходимо учитывать существенную открытость общества как объекта регулирования влиянию мирового сообщества (внешней среды). Такая открытость обусловлена наличием обобщенного информационного потока массового трансграничного обмена информацией и массовых трансграничных коммуникации. При этом регулирование и технологическое обеспечение этого потока дополняют основную функциональную задачу обеспечения информационного обслуживания населения и институциональных структур общества внешнеполитической составляющей. Цель этих процессов - реализация перехода к действительно открытому информационному обществу и - с учетом национальных геополитических интересов - непосредственное активное участие в развитии сети массового информационного обмена и массовых коммуникаций мирового сообщества.

Как отмечалось выше, для систем регулирования с обратной связью внешняя среда является фактором, существенным образом влияющим на устойчивость и оптимизацию решений по достижению целей функционирования системы. Поэтому в подобных системах адаптация к внешней среде осуществляется путем обеспечения управляющего устройства информацией о ее состоянии, которая используется при выработке управляющих воздействий на объект регулирования. В рамках рассматриваемой модели государства необходимым условием адаптации к внешней среде является обеспечение органов власти достоверной и структурированной информацией о различных аспектах состояния и развития мирового сообщества. Это обеспечение сводится к организации устойчивого поступления, регулировании и в широком смысле технологическом обеспечении соответствующего трансграничного информационного потока.

Одной из главных функциональных задач государственной власти является внешнеполитическая деятельность – взаимодействие на официальном уровне с другими государствами и мировым сообществом. Результатом внешнеполитической деятельности государственной власти являются многосторонние и двухсторонние договоры и иные международные нормативные правовые акты (забегая вперед, отметим, что в соответствии с действующей Конституцией России они являются составной частью ее правовой системы и в смысле установленных этими актами правил имеют приоритет над российскими законами).

Международные нормативные правовые акты, являющиеся прямыми взаиморегулирующими воздействиями, устанавливающими правила и условия межгосударственного взаимодействия и развития мирового сообщества, представляют собой определенным образом документированную информацию и образуют в смысле рассматриваемой модели государства еще один обобщенный трансграничный информационный поток. Государственная власть обязана трансформировать этот трансграничный поток в неотъемлемую составную часть информационного потока прямых регулирующих воздействий власти на общество в форме законодательных и иных нормативных правовых актов. При этом регулирование и технологическое обеспечение обобщенных трансграничных потоков структурированной информации о различных аспектах состояния и развития мирового сообщества и международных нормативных правовых актов дополняет основную функциональную задачу информационного обеспечения системы органов власти внешнеполитической составляющей.

Таким образом, в рамках модели государства как системы регулирования с обратной связью можно выделить следующие обобщенные трансграничные (внешние) информационные потоки, обеспечивающие взаимодействие с мировым сообществом (внешней средой) и определяющие внешнеполитические составляющие основных функциональных задач государственной информационной политики:

· поток массового трансграничного обмена информацией;

· поток структурированной информации о состоянии и развитии мирового сообщества;

· поток международных нормативных правовых актов, представляющих собой прямые межгосударственные взаиморегулирующие воздействия.

Выделение этих потоков достаточно условно, однако оно позволяет более четко определить внешнеполитические аспекты основных функциональных задач государственной информационной политики.

Можно сказать, что информационная сфера – важнейший системообразующий фактор жизнедеятельности общества и государства. Именно поэтому недостаток, недостоверность, необъективность (вследствие преднамеренного или непреднамеренного искажения), несвоевременность и несанкционированное использование информации могут приводить к принятию решений с непредсказуемыми последствиями и создавать угрозы национальной безопасности в различных сферах деятельности общества и государства. Поэтому и на концептуальном уровне, и на уровне практической реализации государственной информационной политики необходимо соблюдать дополнительные условия и ограничения, обеспечивающие защиту информационного пространства государства от внешних и внутренних угроз или - по принятой терминологии - информационную безопасность государства. Объектами внешних и внутренних информационных угроз являются информационные сферы гражданского общества и власти. Для предупреждения информационных угроз и защиты от них необходимо выполнение соответствующих дополнительных условий и ограничений; все это должно учитываться при постановке и решении функциональных задач обеспечения информационного обслуживания населения и институциональных структур общества и информационного обеспечения системы органов власти.

На основании изложенного с учетом ограничений, обусловленных необходимостью обеспечения информационной безопасности, в качестве обобщенных функциональных задач государственной информационной политики можно выделить следующие:  

· обеспечение информационного обслуживания населения и институциональных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена и массовых коммуникаций, включая трансграничные, при соблюдении мер предупреждения и защиты от внутренних и внешних информационных угроз;

· информационное обеспечение деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления, включая ее обеспечение структурированной информацией о состоянии и развитии мирового сообщества путем трансграничного обмена, при соблюдении мер предупреждения и защиты от внутренних и внешних информационных угроз;

· обеспечение информационного взаимодействия гражданского общества и власти, включая государственную и местное самоуправление;

Сказанное означает, что государственная информационная политика представляет собой многофункциональную комплексную задачу государственного управления. В этой связи представляют интерес некоторые принципы и подходы к формированию информационной политики в развитых странах Запада. Краткому рассмотрению этих вопросов посвящена следующая глава.