2020-04-07
165
РЫНКА БАНКОВСКИХ УСЛУГ: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
9.1. Банковское и антикризисное регулирование рынка
банковских услуг: понятие и соотношение
Обеспечение стабильности экономики в целом и ее отдельных секторов возможно лишь посредством определенного правового регулирования, основанного на учете важнейших экономических закономерностей. Следует признать, что без государственного воздействия на экономические отношения рынок самостоятельно не способен обеспечивать собственную стабильность. Именно в силу того, что рынок представляет собой определенную систему социально-экономических отношений, эти отношения могут быть подвергнуты правовому регулированию. В то же время эффективное правовое регулирование невозможно без учета существенных для регламентируемых отношений параметров, и правовое регулирование рынка также не является исключением. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для надлежащего правового регулирования рыночных отношений необходимо познать объективные экономические законы, характер их действия и сознательно использовать в правотворческой и правоприменительной деятельности <736>. Данное уточнение в полной мере относится и к регулированию рынка банковских услуг, так как выбор и существо большинства инструментов банковского регулирования и надзора опираются именно на закономерности соответствующего рынка, без учета которых их применение является малоэффективным, формальным или же дестабилизирующим.
|
|
|
--------------------------------
| КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Предпринимательское право Российской Федерации" (отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2017 (3-е издание, переработанное и дополненное). |
<736> Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. М.: НОРМА, 2003. С. 46.
Как отмечает В.А. Вайпан, "вмешательство государства в экономику может быть двояким. С одной стороны, это правовое регулирование экономических отношений путем установления рыночных условий для свободной конкуренции хозяйствующих субъектов (единых "правил игры" для всех). С другой стороны, решение политических, социально-экономических и иных задач путем активного вмешательства в производственные процессы с использованием специальных средств, форм и методов государственного регулирования экономики" <737>. При этом автор отмечает, что при объективной необходимости первого направления второе "требует оценки эффективности и целесообразности в конкретных социальных условиях" <738>.
|
|
|
--------------------------------
<737> Вайпан В.А. Теория справедливости: право и экономика: Монография. М.: Юстицинформ, 2017. С. 135 - 136.
<738> Вайпан В.А. Указ. соч. С. 136.
Рынок банковских услуг как объект правового регулирования можно определить как совокупность общественных отношений, связанных с оказанием кредитными организациями банковских услуг путем осуществления ими банковских операций как исключительного вида деятельности.
Государство одной из основных своих функций имеет обеспечение стабильности в различных областях жизнедеятельности общества. Другое дело, что области эти не равнозначны и по своему значению для существования и развития государства и рынка, и по способности к саморегуляции. Сфера рынка банковских услуг играет решающую роль в экономическом развитии финансовой системы любого государства, что, в свою очередь, диктует особую заинтересованность государства в регулировании банковской деятельности. Очевидно, что стабильность банковского сектора имеет первостепенное значение для развития государства в силу ключевой роли банковской системы в ведении различных счетов юридических и физических лиц - контрагентов и осуществлении денежных расчетов.
Как отмечает А.А. Вишневский, "выполнение публичных функций - это не навязанная государством кредитному институту несвойственная ему функция, но как раз функция, имманентно присущая кредитному институту в силу особенностей банковского бизнеса как системного бизнеса" <739>.
--------------------------------
<739> Вишневский А.А. Современное банковское право: проявления смены парадигмы // Банковское право. 2014. N 2. С. 16 - 28.
Так, незначительная заминка в проведении расчетов приводит к самым негативным последствиям для всей платежной системы и экономики страны в целом. Несомненно также важнейшее социально-экономическое значение банковской системы, обусловленное выполнением ею функции привлечения и обслуживания вкладов населения как наименее осведомленного потребителя банковских услуг. Очевидно, что антикризисное регулирование как направление государственного регулирования банковской деятельности необходимо не только в случае кризисной ситуации. Обеспечение стабильности в данной области, собственно, и предполагает реализацию задачи предотвращения и недопущения разворачивания кризиса в банковской системе. Для решения данной задачи используется несколько иной инструментарий, чем в ситуации, когда кризис уже наступил. Однако средства, применяемые для обеспечения стабильности рынка банковских услуг, представляют собой инструменты тонкой настройки и ничуть не менее, а, скорее, даже более важны для нормального функционирования экономики страны в целом, ведь задача предупреждения всегда сложнее, чем задача пресечения уже случившегося события.
Тем не менее для того, чтобы соотнести банковское и антикризисное регулирование, необходимо определить каждое из указанных понятий.
Само по себе понятие антикризисного регулирования не очень распространено. Мы привыкли в большей степени к экономическому термину "антикризисное управление". Вероятно, что они соотносятся так же, как государственное управление и государственное регулирование.
В частности, Ю.А. Тихомиров применительно к сфере управления экономикой говорит не о государственном управлении в данной сфере, а о государственном регулировании, отмечая, что "государственное регулирование в научных трудах по-прежнему привязывается только к экономике и служит одним из проявлений или функций государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условий. Государственное регулирование экономики становится при этом, по мнению многих экономистов, преобладающей формой государственного воздействия" <740>.
|
|
|
--------------------------------
<740> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 376 - 377.
Так же и антикризисное управление в большей степени разработано экономистами для определения инструментов, применяемых для предотвращения несостоятельности конкретных хозяйствующих субъектов, а также для эффективного осуществления банкротных процедур. Тем не менее в исследованиях экономистов можно увидеть и синонимичное понимание терминов "антикризисное управление" и "антикризисное регулирование".
В экономической науке обосновывают, что "антикризисное управление в банковском секторе в зависимости от объекта управления подразделяется на антикризисное управление банком и антикризисное управление банковской системой, которые при наличии определенных сходных параметров различаются по своим целям, методам и результатам. Так, антикризисное управление банком представляет собой комплекс мер, направленных на недопущение банкротства банка, а также на профилактику потенциальных кризисных ситуаций... Антикризисное управление банковской системой направлено на повышение устойчивости всей системы и ее способности противостоять негативному влиянию общеэкономических условий. При этом и в той и в другой системе управления акцент должен быть сделан именно на превентивном характере антикризисных мер" <741>.
--------------------------------
<741> Можейко А.Ф., Козарейко А.В. Антикризисное регулирование банковской деятельности // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D: Экономические и юридические науки. 2014. N 14. С. 177.
Учитывая отсутствие единого подхода к терминам "антикризисное управление" и "антикризисное регулирование", в настоящей работе рассматривается и используется термин "антикризисное регулирование", а не управление, поскольку речь в данном исследовании пойдет обо всем рынке банковских услуг, а не о конкретных банках или иных кредитных организациях <742>.
|
|
|
--------------------------------
<742> В целях настоящего исследования термины "банк" и "кредитная организация" будут использоваться как взаимозаменяемые, если иное прямо не указано в тексте.
Предположительно, можно выделить несколько подходов к антикризисному регулированию банковского рынка.
В широком смысле банковское регулирование и антикризисное регулирование будут совпадать. На понятие антикризисного регулирования в значительной степени будет влиять сама сфера, где такое регулирование осуществляется. В зависимости от стабильности того или иного сегмента рынка можно говорить и о масштабах самого антикризисного регулирования. В этом смысле рынок банковских услуг предполагает, вероятно, одно из наиболее широких толкований его антикризисного регулирования, ведь этот сегмент финансового рынка перманентно "стремится" к дестабилизации и фактически не может устойчиво существовать без направленного государственного (банковского) регулирования.
Такое форсированное государственное регулирование с целью обеспечения стабильности банковской системы предопределяется особенными характеристиками самой банковской деятельности:
1) высокая степень финансовой взаимозависимости;
2) возможность легко изымать денежные средства;
3) недостаточная открытость банковской информации <743>.
--------------------------------
<743> См.: Ерпылева Н.Ю. Механизм правового регулирования банковской деятельности // Хозяйство и право. 1998. N 2. С. 80 - 82.
Более того, "потенциальное недоверие" является таким же негативным свойством банковской деятельности, как и указанные выше три характеристики. Иначе говоря, риск потери деловой репутации очень высок для банков, они перманентно существуют в условиях недоверия к устойчивости их банковской деятельности. Действительно, для стабильности банковской системы в целом и для каждого отдельно взятого банка поддержание деловой репутации имеет важнейшее значение в силу закрытости банковской информации как признака самой банковской деятельности.
Учитывая данный фактор, минимизация репутационного риска, связанного с опубликованием негативной информации о банке, членах органов управления или его служащих в СМИ, а также связанного с высказываниями "экспертов", политических деятелей или должностных лиц, приобретает особый характер в силу возможных существенных или даже катастрофических последствий не только для отдельных банков, но и всего банковского рынка. Таким образом, вопрос доверия играет в проблеме обеспечения стабильности рынка банковских услуг существенную роль.
В рамках осуществления банковского регулирования и надзора Банк России обладает специальной компетенцией. При этом основной целью банковского регулирования и надзора является обеспечение стабильности рынка банковских услуг. Для признания того или иного инструмента средством банковского регулирования необходимо исходить из природы соответствующего средства, состоящей в осуществлении активного упорядочивающего воздействия на деятельность кредитных организаций, а также его направленности на обеспечение стабильности рынка банковских услуг. В связи с этим представляется вполне обоснованным помимо таких традиционно выделяемых видов банковского регулирования, как пруденциальное и валютное, также выделение в рамках банковского регулирования совокупности средств, охватываемых понятием денежно-кредитного регулирования.
Пруденциальное банковское регулирование представляет собой систему правовых норм, в которых закрепляются основанные на прямом методе воздействия средства банковского регулирования, устанавливающие специальные ограничения деятельности кредитных организаций и направленные на обеспечение стабильности банковской системы, защиту прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также минимизацию банковских рисков.
Что касается денежно-кредитной политики, то, преследуя свою основную законодательную цель обеспечения стабильности национальной валюты, применение Банком России инструментов денежно-кредитной политики посредством регулирующего воздействия на кредитные организации направлено в том числе и на обеспечение устойчивости национальной банковской системы. Последнее наиболее отчетливо проявилось на волне последнего мирового финансового кризиса, когда центральные банки всех развитых стран для обеспечения устойчивости национальных финансовых рынков использовали по большей части именно возможности инструментов денежно-кредитной политики. Традиционно для центральных банков одним из важнейших объектов воздействия при проведении денежно-кредитной политики является ликвидность кредитных организаций <744>, а главное, такое ее регулирование, которое позволяет удерживать определенный баланс, не допуская наличия в банковской системе как излишней ликвидности, так и ее дефицита.
--------------------------------
<744> В экономической научной литературе под ликвидностью банковского сектора понимается способность банков, имея достаточное количество денежных средств, выполнять свои обязательства в конкретный момент времени, а также сохранять свою собственную стоимость как объекта экономических отношений, благодаря которой банки смогут своевременно исполнять свои обязательства и в будущем. (См.: Банковское дело: Учебник / Под ред. Г.Г. Коробовой. М., 2002. С. 150.) В нормативных актах Банка России ликвидность определяется также как способность обеспечить своевременное и полное выполнение своих денежных и иных обязательств, вытекающих из сделок с использованием финансовых инструментов. (См.: Инструкция Банка России от 28.06.2017 N 180-И "Об обязательных нормативах банков" // ВБР. 2017. N 65.) Применительно к отдельным видам ликвидности данная категория определяется, например, как способность банковской группы (кредитной организации) обеспечить своевременное, полное выполнение своих денежных и иных обязательств и возможность продолжить свою деятельность в условиях нестабильности, обусловленной внешними и/или внутренними по отношению к банковской группе (кредитной организации) факторами, в течение определенного времени (в зависимости от вида ликвидности). (См.: Положение Банка России от 03.12.2015 N 510-П "О порядке расчета норматива краткосрочной ликвидности ("Базель III") системно значимыми кредитными организациями" // ВБР. 2015. N 122.)
В целом, учитывая изменившуюся за последние годы ситуацию на финансовых рынках, можно констатировать, что практически все средства банковского регулирования имеют одной из основных целей минимизацию банковских рисков. В силу приобретения особой значимости представляется целесообразным также выделить и закрепить на законодательном уровне такую цель банковского регулирования и надзора, как минимизация банковских рисков.
При этом, хотя цели банковского и антикризисного регулирования совпадают в части минимизации рисков и обеспечения стабильности рынка банковских услуг, необходимо признать, что банковское регулирование включает в себя более широкий круг средств, чем антикризисное регулирование соответствующего рынка, ведь инструменты банковского регулирования включают в себя различные средства постоянного действия, направленные на обеспечение повседневного его функционирования. Например, принятие Банком России решения о государственной регистрации кредитной организации, а также лицензирование банковских операций вряд ли можно отнести к средствам антикризисного регулирования. С другой стороны, антикризисное регулирование также полностью не поглощается средствами банковского регулирования. Например, в ликвидационной части института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций.
Если попытаться рассмотреть другую полярность, то в узком смысле антикризисное регулирование будет включать в себя только те инструменты банковского регулирования, которые вводятся на уровне законодательства и нормативных актов Банка России в качестве реакции на кризисные явления. Такие инструменты не являются постоянно действующими средствами банковского регулирования и носят временный характер.
В качестве примера можно привести Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" <745>, который предусматривал фактически три инструмента поддержки субъектов рынка банковских услуг:
--------------------------------
<745> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4698.
1) выдача Банком развития кредитов для выполнения кредитных обязательств банков перед иностранными кредиторами;
2) выдача Банком России и Банком развития напрямую крупнейшим банкам субординированных кредитов: Сбербанк, ВТБ, Россельхозбанк;
3) выдача Банком развития субординированных кредитов без обеспечения другим кредитным организациям, удовлетворяющим установленным законом требованиям финансовой устойчивости.
Данные средства были внедрены в период острой фазы кризиса 2008 года и сводились к предоставлению крупнейшим государственным банкам субординированных кредитов для дальнейшего кредитования иных субъектов рынка банковских услуг.
Однако такой узкий подход также представляется не вполне точно определяющим границы антикризисного регулирования рынка банковских услуг, так как явно не может охватить все средства, направленные на минимизацию кризисных явлений. Можно предположить, что антикризисные средства банковского регулирования включают в себя как специфические инструменты, используемые исключительно на фоне кризисных явлений, так и постоянно действующие инструменты, в том числе их модификации, направленные на предотвращение кризисных явлений.
Представители экономической науки также в ряде случаев придерживаются такого срединного подхода. Так, экономисты отмечают, что "антикризисное регулирование отличается от регулирования в обычном режиме: если весь арсенал концепций и методов последнего направлен на развитие предприятия в долгосрочном аспекте, то методы антикризисного регулирования нацелены на преодоление уже назревшего кризиса, обеспечение выживания предприятия в краткосрочном периоде. Антикризисное регулирование - это политический курс правительства, направленный на защиту предприятий от кризисных явлений и на предотвращение их банкротства и ликвидации " <746>.
--------------------------------
<746> Семенова М.А. Государство и антикризисное регулирование // Экономика и управление: анализ тенденций и перспектив развития. 2013. N 9. С. 9 - 11.
Безусловно, определить точные границы антикризисного регулирования рынка банковских услуг крайне сложно с учетом отмеченных выше характеристик самого рынка и специфики банковской деятельности. Как верно отмечается в исследованиях экономистов, необходимо также различать государственное антициклическое регулирование и государственное антикризисное управление. Первое сглаживает колебания в экономике, обеспечивает стабильность в относительно спокойной экономической ситуации, а второе применяется при прямой угрозе кризиса и имеет преимущественно реактивный характер. При этом антициклическое и антикризисное регулирование соотносятся как общее и частное. Хотя антикризисные инструменты являются частью антициклических мероприятий, но, по мнению экономистов, не могут рассматриваться как система мер, направленных на предотвращение кризиса, а только как инструменты, используемые в период кризиса <747>. В смысле регулирования рынка банковских услуг можно предполагать, что как раз традиционные инструменты банковского регулирования и являют собой разновидность антициклического регулирования данного сегмента экономики.
--------------------------------
<747> Антикризисное управление: механизмы государства, технологии бизнеса / Отв. ред. А.З. Бобылева. М., 2015. С. 50 - 54.
Однако представляется, что в течение последнего десятилетия происходит постепенное слияние антикризисного и банковского (антициклического) регулирования. Собственно, вряд ли можно утверждать, что за последние десять лет финансовый рынок в целом и банковский в частности функционируют вне кризиса. Хотя "цикличность является формой движения рыночной экономики" <748>, однако в России рынок сталкивается с массой дополнительных факторов. В итоге реальность такова, что мы привыкаем существовать в условиях кризисных явлений, отмечая лишь более или менее острые фазы международного финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2007 году. В России ситуация также осложняется введением финансовых санкций, потребовавших введения финансовых антисанкционных мер, по сути своей также являющихся банковскими и антикризисными одновременно.
--------------------------------
<748> Там же. С. 43.
Такое взаимопроникновение антикризисного и банковского регулирования хорошо видно на примере превращения отдельных временных антикризисных мер, введенных исключительно для обеспечения стабильности рынка банковских услуг, в инструменты постоянного действия. Также наблюдается и иная тенденция, когда имеющиеся инструменты банковского регулирования, в том числе денежно-кредитного регулирования, модифицируются под потребности кризисной ситуации. Например, меняются различные методики, размеры, ставки. Вообще, многие средства банковского регулирования имеют антикризисный потенциал, который реализуется в преддверии или в период кризиса. В этом, конечно же, состоит сложность определения средств, имеющих такой антикризисный потенциал. Тем не менее трудно представить задачу важнее этой для обеспечения стабильности рынка банковских услуг и всей экономики.
Как указывается в ст. 76.1 Закона о Банке России, применительно к финансовому рынку целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям.
Хотя речь идет о более широкой категории финансового рынка, а точнее - рынка финансовых услуг, тем не менее в данном случае подход законодателя, очевидно, можно распространить и на рынок банковских услуг. Данные нормы являются более новыми и прогрессивными. В них заложена цель минимизации рисков на финансовом рынке как фактор обеспечения его устойчивого развития. Также можно увидеть и теснейшую связь данных целей с целью предотвращения кризисных ситуаций, то есть антикризисным регулированием.
Как отмечают экономисты, "антикризисное и противоциклическое регулирование национальной экономики имеет две группы задач. Первая (тактическая) - стимулирование скорейшего посткризисного восстановления. Вторая (стратегическая) - инициирование среднесрочной волны роста за счет структурных изменений в хозяйстве и институциональных преобразований. Именно вторая задача является приоритетной. Кризис дает возможности структурного обновления хозяйства, придания последующему развитию качественно иного характера. Именно такого рода стратегическая ориентация должна быть у антикризисного и противоциклического регулирования национальной экономики" <749>.
--------------------------------
<749> Жигунов В.П. Антикризисное и противоциклическое регулирование национальной экономики и его влияние на экономический рост // Управленческое консультирование. 2014. N 2. С. 181.
9.2. Система средств антикризисного регулирования
рынка банковских услуг
Понятия "правовое обеспечение", "правовое регулирование", "механизм правового регулирования", правовые и иные средства теснейшим образом взаимосвязаны как с рассмотренными в предыдущем параграфе настоящей главы понятиями государственного регулирования, государственного управления, антикризисного управления и регулирования, банковского регулирования и др., так и между собой. Их подробному анализу посвящен ряд исследований различных авторов по теории права, написанных в разные периоды существования российского государства, а также ученых, рассматривавших проблемы государственного регулирования экономики в целом и ее отдельных отраслей. Так, данные понятия анализировались, в частности, С.С. Алексеевым, В.С. Белых, Е.П. Губиным, А.В. Малько, А.Б. Ольшанецким, А. Пешковым, Б.И. Пугинским, Р.Н. Салиевой, С.Ю. Филипповой, Р.О. Халфиной и другими авторами.
Несмотря на наличие многообразных и разносторонних исследований указанных понятий, в юридической науке не существует единого понимания данных терминов.
"Правовое обеспечение" понимается большинством исследователей как наиболее общее понятие. В частности, А.Б. Ольшанецкий считает, что понятие "правовое обеспечение" несколько шире понятия "правовое регулирование" вследствие того, что правовые нормы могут действовать в двух направлениях: либо способствовать поиску, принятию и осуществлению оптимальных решений, либо, наоборот, препятствовать этим процессам. Во втором случае правовое обеспечение отсутствует, так как действующее правовое регулирование не гарантирует достижение целей <750>. По нашему мнению, приведенная аргументация как раз подтверждает обратную взаимосвязь, так как если только при достижении определенных целей правовое регулирование "становится" правовым обеспечением, то последнее понятие, безусловно, является более узким. С этих же позиций было бы более релевантным исследование в настоящей работе именно правового регулирования антикризисных инструментов воздействия на рынок банковских услуг, вследствие того что при помощи средств, являющихся частью правового регулирования указанных общественных отношений, не всегда достигается искомый положительный результат.
--------------------------------
<750> Ольшанецкий А.Б. Правовое обеспечение автоматизированных систем управления. М., 1973. С. 7 - 9, 123.
По мнению Р.Н. Салиевой, основными признаками "правового обеспечения" являются следующие:
- вид правовой деятельности, включающий механизмы, институты, которые обеспечивают действие права в целях достижения различных результатов (в зависимости от целей права);
- тесная взаимосвязь с механизмом правового регулирования, который при помощи системы правовых средств воздействует на те или иные общественные отношения, обеспечивая развитие в необходимом направлении <751>.
--------------------------------
<751> Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом комплексе экономики. Новосибирск, 2001. С. 13 - 14.
Правовое регулирование определяется в юридической литературе, в частности, как "деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата" <752>. При этом Г.В. Атаманчук делает акцент на том, что правовое регулирование начинается только тогда, когда в целях, содержании, требованиях правового акта отражается назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении <753>. Правовое регулирование определяется также как "осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями" <754>.
--------------------------------
<752> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2005. С. 550.
<753> Там же. С. 286.
<754> Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 209.
Таким образом, очевидно, что момент направленности на достижение общественно полезного результата присущ не только правовому обеспечению, но и правовому регулированию общественных отношений как более общему понятию.
Основой правового обеспечения являются различные средства, составляющие неотъемлемую часть механизма правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.
"Действие механизма правового регулирования реализуется через особые комплексы правовых средств, которые нередко обозначаются как "правовые режимы" <755>. При этом применительно к регулированию банковской деятельности необходимо уточнить, что "особенность определения правового режима участия государства в регулировании экономики заключается в том, что оно само устанавливает соответствующий режим правового регулирования для себя" <756>.
--------------------------------
<755> Алексеев С.С. Там же. С. 372.
<756> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. Правовые проблемы. М., 2005. С. 152.
В юридической литературе правовой режим банковской деятельности определяется как установленный законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России специфический порядок государственного регулирования и осуществления банковской деятельности с целью развития и укрепления банковской системы, защиты интересов вкладчиков и клиентов банков от банковских рисков, предотвращения правонарушений в банковской сфере <757>. При этом дифференциация правового режима банковской деятельности по субъектам определяет пределы вмешательства государства, регулирующих органов в деятельность кредитных организаций, действующих в рамках установленного для них правового режима. Реализуется же правовой режим через специфическую совокупность правовых средств.
--------------------------------
<757> См.: Попов И.С. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 114.
Хотя понятие правовых средств исследовалось многими авторами, здесь также не наблюдается единства в подходах к определению данного термина.
Правовые средства определяются, в частности, как "такие институционные установления и формы, использование которых приводит в действие силу (энергию) права и благодаря этому может способствовать наступлению реального, фактического результата, дает нужный эффект в социальной жизни" <758>, как "способы и приемы действий, выработанные юридической практикой и выражающие оптимальные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права" <759> или как "правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей" <760>. Многие авторы классифицируют правовые средства по различным основаниям. Исходя из выполняемой ими роли, выделяют две наиболее значимые группы правовых средств - регулятивные (первичные, основные), обеспечивающие творчески-созидательный характер деятельности адресатов права, и охранительные, потенциально или реально вводящие в механизм действия права принудительный эффект, "то есть такие средства, использование которых обеспечивает достижение фактических целей права при помощи принудительного воздействия, отрицательного стимулирования поведения в случаях, когда возникла или реально возникает угроза блокирования механизма действия права" <761>. В целом к охранительным средствам относят институт ответственности, институт защиты, институты предупреждения и процессуального обеспечения. Исходя из содержания охранительных средств, выделяются такие, которые сдерживают деструктивную (неправовую) активность, а также средства принудительного стимулирования конструктивной активности обязанных лиц. Правовые средства различаются также и в зависимости от субъектов, их использующих. "Основными правовыми средствами "невластных" субъектов, к примеру, в хозяйственной деятельности являются хозяйственный договор, односторонний отказ, акцепт, отказ от оплаты и др., должностных лиц государства, государственных органов - различного рода акты применения права - постановления, определения, приговоры, решения и т.п., а также средства превентивного характера" <762>. А.В. Малько также в первую очередь выделяет первичные (элементарные) и комплексные (основные), а также регулятивные и охранительные правовые средства. Кроме того, по предмету правового регулирования правовые средства делятся им на конституционные, административные, гражданские, уголовные и др.; по характеру - на материально-правовые и процессуальные; по значимости последствий - на обычные и исключительные; по времени действия - на постоянные и временные; по виду правового регулирования - на нормативные и индивидуальные и т.д. <763>. В целом, по мнению А.В. Малько, в качестве правовых средств выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п. <764>.
--------------------------------
<758> Словарь категорий и понятий общей теории права / В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.М. Гойман. Н. Новгород, 1992. С. 56.
<759> Минц Б.И. Понятие и роль правовых средств в хозяйственных отношениях // Правоведение. Известия высших учебных заведений. 1983. N 2. С. 72.
<760> Малько А.В. Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. Т. 3. С. 292.
<761> Словарь категорий и понятий общей теории права / В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.М. Гойман. Н. Новгород, 1992. С. 56 - 57.
<762> Там же. С. 57.
<763> Малько А.В. Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. Т. 3. С. 298 - 299.
<764> Там же. С. 292.
Определенным своеобразием обладает позиция Б.И. Пугинского, который определяет гражданско-правовые средства как "сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества" <765>. К правовым средствам он относит, в частности: договор, внедоговорное обязательство, имущественную ответственность участников гражданского оборота, отдельные средства вспомогательного характера, применяемые для содействия использованию других средств или осуществлению гражданских прав, сводя, таким образом, правовые средства к достаточно узкому кругу правовых институтов. В развитие данного инструментального подхода стало формироваться новое направление. Так, Б.И. Минц полагает, что правовые средства являются "способами и приемами действий, выработанными юридической практикой и выражающими оптимальные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права" <766>. С.Ю. Филиппова видит в правовых средствах "не противоречащие правовым нормам инструменты, предназначенные, пригодные и достаточные для достижения правовой цели" <767>. При этом она выделяет несколько ключевых признаков правовых средств, к которым относится: системность, юридическая форма, пригодность (предназначенность) для достижения правовой цели, обеспеченность государством. Исходя из трех типов правовых целей, С.Ю. Филиппова выделяет три типа правовых средств: "1) правовые средства, предназначенные для достижения правовой цели, зафиксированной в норме права; 2) правовые средства, предназначенные для достижения правовой цели субъектов правореализационной деятельности, и 3) правовые средства, предназначенные для достижения конечной правовой цели" <768>.
--------------------------------
<765> Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 87.
<766> Минц Б.И. Понятие и роль правовых средств в хозяйственных отношениях // Правоведение. 1983. N 2. С. 71.
<767> Филиппова С.Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых целей. М.: Статут, 2011. 320 с.; СПС "КонсультантПлюс".
<768> Там же.
С другой стороны, такой известный исследователь в области общей теории права, как С.С. Алексеев, наоборот, достаточно широко понимает "правовые средства", определяя их как объективированные субстанциональные правовые явления, обладающие фиксированными свойствами, которые позволяют реализовывать потенциал права, его силу <769>. По его мнению, попытки свести правовые средства только к определенному кругу правовых явлений, притом таких, которые во многом носят "ненормативный" характер, вряд ли могут увенчаться успехом. Основным вопросом является, по мнению С.С. Алексеева, "не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе - их функционального предназначения, их роли как инструментов правового регулирования, средств оптимального решения социальных задач" <770>. Следует согласиться с С.С. Алексеевым, что социально-политический смысл постановки проблемы о правовых средствах заключается именно в том, что они являются не только социальной необходимостью, своего рода объективной закономерностью, но и оптимальным, адекватным способом, который выражает социальную ценность права как регулятора общественных отношений. Использование правовых средств в практической жизни предполагает применение юридического инструментария к решению жизненных ситуаций, экономических и иных социальных задач, чтобы был достигнут эффект, реализующий социальную ценность, силу права, его миссию быть стабилизирующим фактором, обеспечивающим, в частности:
--------------------------------
<769> См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 349 - 350.
<770> Там же. С. 349.
- определенность, надежность и устойчивость складывающихся отношений;
- корреляцию регулирования субъективными правами;
- строгую регламентацию и в то же время гарантированность, защищенность субъективных прав;
- комплекс способов, гарантирующих реальное фактическое исполнение юридических обязанностей;
- необходимую процедуру для осуществления юридических действий, процессуальные формы и механизмы, нацеленные на реализацию субъективных прав и достижение истины в конфликтных ситуациях <771>.
--------------------------------
<771> См.: Там же. С. 349 - 351.
Таким образом, очевидно, что одним из важнейших признаков правовых средств является нацеленность на определенный результат, их способность связывать цель с результатом <772>.
--------------------------------
<772> На важность данного признака обращают внимание большинство исследователей проблемы понятия правовых средств. См., напр.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 69; Пугинский Б.И. Указ. соч. С. 196; Салиева Р.Н. Указ. соч. С. 16.
В то же время следует признать вслед за Е.П. Губиным, что единого понимания правовых средств не существует, а включение в данную категорию тех или иных явлений, связанных с правом, но не относящихся к правовым средствам (в частности, обсуждение законопроектов в рамках комитетов и комиссий парламента, премии и др.), размывает категорию правовых средств, делает ее неопределенной, не позволяет выяснить истинную сущность данного правового явления <773>.
--------------------------------
<773> См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. Правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. С. 161 - 162.
В.С. Белых также указывает, что "попытки некоторых ученых определить право как систему правовых средств нельзя признать удачными" <774>.
--------------------------------
<774> Белых В.С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ и услуг: Дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1994. С. 33.
Как отмечает Р.Н. Салиева, правовые средства в целом собирательное понятие, которое не поддается определению, так как невозможно установить специфические для него характеристики, а можно лишь выделить определенные общие признаки, такие как:
- многоуровневый характер;
- обеспечение достижения намеченных целей, результатов;
- обеспечение действия механизма правового регулирования, правовых режимов и права в целом <775>.
--------------------------------
<775> Салиева Р.Н. Указ. соч. С. 17.
Можно сказать, что как в общей системе государственного регулирования экономики, так и в банковском регулировании правовые средства занимают особое место. "С одной стороны, правовые средства (например, норма права, договор, юридическая ответственность, юридическое лицо и т.д.) - инструменты государственного регулирования, наряду с экономическими и иными средствами, с другой стороны, правовые средства находятся как бы над иными - прямыми, косвенными, организационными, административными, экономическими и другими средствами, поскольку без них последние не могут эффективно использоваться" <776>.
--------------------------------
<776> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. Правовые проблемы. М., 2005. С. 157; см. также: Братко А.Г. Банковское право России. М., 2003. С. 476.
В целом же всю совокупность средств, используемых для регулирования соответствующих общественных отношений, можно назвать социально-правовыми. Это "обусловленные природой права, оптимально адекватные условиям общественного строя способы решения задач (социальных проблем), стоящих перед социальным субъектом" <777>, в данном случае государством в лице органа, осуществляющего банковское регулирование. Исходя из данного определения, можно выделить средства социального (неюридического) и юридического характера (собственно правовые).
--------------------------------
<777> Словарь категорий и понятий общей теории права / В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.М. Гойман. Н. Новгород, 1992. С. 56.
Банковское регулирование, в том числе антикризисное регулирование, опирается на богатый арсенал в основном административных и экономических средств регулирования, опосредованных определенной правовой нормой, вследствие чего данные средства приобретают свою правовую форму и становятся правовыми. Действительно, административные и экономические средства, чтобы реально воздействовать на банковскую деятельность, обеспечивать ее стабильность, как было отмечено, всегда должны иметь свою правовую форму, то есть опосредоваться, регламентироваться правом. Без такого опосредования данные средства не могут регулировать соответствующие правовые отношения, так как объективно нуждаются в правовой регламентации. Более того, "придание тем или иным средствам, прежде всего экономическим, правовой формы означает не столько издание госорганом соответствующего акта, сколько урегулирование всей совокупности отношений, возникающих при использовании государством тех или иных средств" <778>.
--------------------------------
<778> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. Правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. С. 166.
Однако возникает вопрос о том, при помощи каких методов воздействия реализуются данные средства. Государственное регулирование опирается на использование прямых и косвенных методов воздействия. Так, общепризнанной является классификация, основанная на выделении прямых и косвенных методов регулирования экономики <779>, согласно которой посредством прямого метода воздействия реализуются в основном административные средства регулирования экономических отношений. Прямой метод регулирования характеризуется непосредственным властным воздействием государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов. При таком методе регулирования субъект управления принимает юридически обязательный для адресата акт управления, содержащий прямое предписание императивного характера на совершение конкретных действий. Соответственно, при помощи прямого метода воздействия реализуются в основном административные средства регулирования. К административным средствам представители экономической доктрины относят, например, целевое финансирование отдельных секторов экономики, включая различные целевые программы, систему государственных закупок, создание государственных унитарных предприятий, взятие под контроль различных акционерных обществ путем скупки акций, национализацию отдельных предприятий <780>. К таким средствам можно, в частности, отнести государственную регистрацию субъектов предпринимательства, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и др.
--------------------------------
| КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Предпринимательское право Российской Федерации" (отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА, ИНФРА-М, 2017 (3-е изд., перераб. и доп.). |
<779> Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. М., 2003. С. 406 - 408.
<780> См., напр.: Козырев В.М. Указ. соч. С. 210.
Посредством косвенных методов государственного воздействия реализуются экономические средства регулирования деятельности субъектов предпринимательской деятельности. Здесь уже не наблюдается прямого властного воздействия, эти методы воздействуют опосредованно через создание определенных стимулов как материального поощрения, так и ответственности, направленных на формирование должного поведения. При этом косвенные методы воздействия зачастую именуют экономическими, акцентируя, таким образом, внимание на опосредованном характере их воздействия.
Экономические способы (методы) государственного воздействия характеризуются в юридической литературе следующими признаками:
1) использованием стимулирующих средств, созданием материальной заинтересованности, понуждающей действовать без специальных распоряжений или указаний руководящих органов;
2) предоставлением возможности выбора между разными образами действия;
3) обязательным характером экономических способов, не влекущим, однако, в случае их нарушения прямого взыскания, а лишь приводящим к отрицательным последствиям материального порядка, которые субъект испытывает в результате своих неправильных действий <781>.
--------------------------------
<781> См.: Пешков А. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 5.
Экономические же средства - это основные средства денежно-кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования. К основным экономическим средствам относят также регулирование учетной политики (дисконтная политика центрального банка), установление и изменение размеров обязательных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить в центральном банке, такие операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг, как их эмиссия и др. <782>. В экономической литературе к таким средствам относят также налоговую, валютную, таможенную политику государства <783>. При этом традиционно считается, что такие экономические средства реализуются исключительно при помощи косвенного метода регулирования. Поэтому зачастую исследователи принимают за аксиому реализацию любых экономических средств исключительно посредством косвенного метода воздействия.
--------------------------------
<782> См.: Губин Е.П. Указ. соч. С. 66.
<783> См.: Козырев В.М. Указ. соч. С. 210.
Однако, на наш взгляд, при отнесении тех или иных средств государственного регулирования к экономическим следует в первую очередь исходить из сущности соответствующего инструмента как имеющего в своем содержании экономические закономерности и только во вторую очередь руководствоваться характером метода государственного воздействия. Безусловно, наиболее часто экономическим средствам соответствуют косвенные методы государственного регулирования. В то же время даже в рамках денежно-кредитного регулирования, например, такой инструмент, имеющий антикризисный потенциал, как формирование обязательных резервов, который по свой сущности относится к экономическим средствам регулирования банковской деятельности, имеет форму юридически обязательного для адресата акта управления, содержащего прямое предписание императивного характера на совершение конкретных действий, то есть основывается на прямом методе государственного воздействия. Банком России императивно определяется как сама обязанность, так и размер отчислений кредитных организаций в фонд обязательных резервов. Учитывая изложенное, на наш взгляд, некорректным является привязывание косвенного метода государственного воздействия, основанного на использовании стимулирующих средств, создании материальной заинтересованности, понуждающей действовать без специальных распоряжений или указаний руководящих органов, ко всем средствам экономического характера.
Для достижения стабильности рынка банковских услуг используются как административные, так и экономические средства, имеющие определенную правовую форму.
К основным экономическим средствам антикризисного регулирования рынка банковских услуг можно отнести такое средство пруденциального регулирования, как установление обязательных нормативов, а также большинство инструментов денежно-кредитной политики, являющихся одновременно средствами банковского регулирования, такие как политика минимальных резервов и рефинансирование кредитных организаций. Что касается административных средств, то они также широко используются в данной области посредством, например, инспектирования кредитных организаций, истребования информации, а также применения Банком России принудительных мер воздействия к кредитным организациям, в том числе связанных с предупреждением несостоятельности (банкротства) кредитных организаций.
Дать исчерпывающий перечень соответствующих средств представляется невозможным вследствие их разноплановости и многообразия. Кроме того, как справедливо отмечают представители экономической науки, иногда сложно бывает провести четкую грань, разделяющую экономические и административные средства. Например, "индикативное (рекомендательное) планирование может включать в себя целый комплекс самых различных регуляторов, прямо или косвенно воздействующих на развитие экономики страны в целом в соответствии с предусмотренными целями и задачами" <784>. То же можно сказать и о многих средствах, применяемых в рамках антикризисного банковского регулирования. Так, в "чистом" виде к экономическим средствам следует отнести, пожалуй, только основную массу инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в рамках антикризисного банковского регулирования. Основная совокупность средств банковского регулирования и надзора, в том числе являющихся антикризисными, относится к административным средствам или же носит смешанный характер.
--------------------------------
<784> Козырев В.М. Указ. соч. С. 210.
