Представляется, что систему средств антикризисного регулирования можно выделить через обозначение основных задач антикризисного регулирования рынка банковских услуг в целом

Создание новых средств, решающих сиюминутные задачи конкретной кризисной ситуации.

Во-первых, данные задачи решаются, как правило, различными антикризисными планами правительства. В них предусматриваются меры, направленные на преодоление влияния кризиса на рынок банковских услуг. При этом такие меры не всегда напрямую связаны с инструментами банковского регулирования и надзора. Они могут иметь очень индивидуальный характер, решающий вопросы, характерные именно для данного кризиса, а не для кризисных ситуаций вообще. И это с точки зрения создания системы антикризисного регулирования, наверное, представляет самую большую сложность, ведь каждый кризис уникален, обусловлен своими индивидуальными причинами и имеет свои последствия. Неудивительно, что Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН) на протяжении десятилетий разрабатывает стандарты банковской деятельности и эффективного банковского надзора, которые, по сути, и нацелены на недопущение кризисов. Однако кризисы все равно случаются, стандарты совершенствуются, исходя из уроков этих кризисов, а кризисные явления появляются снова и снова. Поэтому ситуативные антикризисные инструменты не стоит недооценивать. Например, в текущей ситуации большое значение имеют финансовые санкции, а следовательно, антисанкционные меры. Более того, часто кризис выявляет давно существующие, назревшие проблемы, требовавшие решения задолго до его наступления. Тогда применением индивидуального ситуативного средства можно разрешить не только кризисную ситуацию, но и преодолеть давнюю проблему. Такие антикризисные средства действительно уникальны и индивидуальны: решив какую-либо проблему, в ряде случаев можно избавиться от нее навсегда. В качестве примера можно назвать создание национальной системы платежных карт как антикризисную антисанкционную меру, реализованную на основе изменений Закона о национальной платежной системе в результате отключения ряда банков от обслуживания международных платежных систем. Задачами государства, законодателя, регулятора в данной сфере является подготовка благоприятной почвы для максимально быстрого появления таких ситуативных решений на самом высоком уровне и по самым разным сферам деятельности, обеспечение механизма раннего вмешательства надзорных органов. Для сбора и анализа информации возможно создание какого-либо постоянно действующего антикризисного органа, например, некой межведомственной комиссии или на базе существующих органов, где имеется максимально широкое представительство различных органов государственной власти. Например, таким, по сути, межведомственным наблюдательным органом является национальный финансовый совет Банка России. Его функции вполне могли бы быть дополнены в Законе о Банке России и антикризисными полномочиями на основе всего огромного массива информации, которым он обладает в сфере функционирования финансового рынка в целом и рынка банковских услуг в частности.

Можно заметить, что, например, в Докладе Базельского комитета по банковскому надзору в 2018 году "Механизмы раннего вмешательства надзорных органов" (Frameworks for early supervisory intervention) также делается вывод о том, что степень эффективности раннего вмешательства надзорных органов в разных странах во многом зависит от наличия организационной инфраструктуры <785>.

--------------------------------

<785> https://www.bis.org/bcbs/publ/d439.htm

 

Поиск новых средств, введенных в период кризиса, но имеющих длительный антикризисный потенциал, превращающий их в антикризисные инструменты постоянного действия.

Применяемые антикризисные средства, даже имеющие очень индивидуальный характер, могут быть применены вновь. Это нормальная ситуация - наиболее эффективные средства либо становятся постоянно действующими, либо, имея сугубо антикризисный потенциал, "ждут" следующей кризисной ситуации в арсенале антикризисных мер государства. Однако для таких решений необходимо осуществлять постоянный мониторинг эффективности применяемых в ходе кризиса ситуативных средств, что можно реализовать на базе соответствующего органа или подразделения одного из существующих антикризисных органов, предлагаемого к созданию в предыдущем пункте. Также возможно создать "Стратегию антикризисного регулирования в банковской сфере", где представить систему соответствующих средств антикризисного регулирования.

Так, до конца 2014 года было продлено действие Федерального закона, закрепившего за АСВ первоначально до конца 2011 года функцию по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы страхования вкладов <786>. Данные полномочия, имеющие явный антикризисный уклон, состояли в осуществлении АСВ мер по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Учитывая в целом позитивный опыт, было принято решение придания данным полномочиям постоянного характера на уровне общего Закона о банкротстве вместе с консолидацией в него норм специального Закона о банкротстве кредитных организаций. В результате мы имеем сегодня уникальную в своем роде систему предупреждения банкротства банков с участием органов антикризисного регулирования: Банка России и АСВ.

--------------------------------

<786> Федеральный закон от 27.10.2008 N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" (утратил силу) // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981; СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7059.

 

Выявление существующих средств банковского регулирования, банкротного регулирования, обладающих антикризисным потенциалом, создание системы этих средств с определением их антикризисного потенциала и способов правового обеспечения их применения.

Данная группа антикризисных инструментов также представляет большой интерес. Для ее внедрения, очевидно, не всегда требуется принятие большого числа федеральных законов. Применение многих инструментов, являющихся одновременно средствами банковского регулирования и надзора, обеспечивается нормативными актами Банка России. Поэтому основная масса данных средств является мерами оперативного реагирования. Значит, поиску в них антикризисного потенциала и способам его правового обеспечения должно быть уделено самое пристальное внимание, ведь реализовать этот потенциал можно быстро, на уровне изменений нормативных актов Банка России. А как известно, скорость адекватной реакции на кризисные явления, в особенности на рынке банковских услуг, является залогом его скорейшего преодоления.

Данный вывод подтверждается и позицией Банка России относительно антикризисного потенциала инструментов банковского регулирования. Так, согласно Основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов <787> достижению целей по обеспечению устойчивости российского финансового сектора в 2015 году служило также применение Банком России антикризисных мер в области банковского регулирования. В первом полугодии 2015 года продолжали действовать введенные в декабре 2014 года временные изменения порядка оценки и классификации активов и обязательств кредитных организаций, в том числе мораторий на признание отрицательной переоценки по портфелям ценных бумаг, право использовать фиксированные курсы иностранных валют при расчете пруденциальных нормативов, смягчение порядка оценки качества ссудной задолженности.

--------------------------------

<787> Вестник Банка России. 2015. N 108.

 

В рамках системы средств пруденциального регулирования, как направленного на ограничение слишком рискованных банковских операций, а также пруденциального надзора, состоящего в наблюдении за соблюдением установленных ограничений и в применении при необходимости мер воздействия к нарушителям, на фоне кризисов 2008 и 2014 годов был принят ряд документов, в том числе обладающих значительным антикризисным потенциалом. Это, например, решения по докапитализации кредитных организаций путем ужесточения требований к собственным средствам (капиталу) и уровню их достаточности.

В качестве примера антикризисного потенциала средств банковского регулирования можно привести также решения в области организации и функционирования системы страхования вкладов по увеличению страхового возмещения по вкладам физических лиц до 700 тыс. рублей <788>, а затем до 1,4 млн рублей <789> и одновременному принятию Федерального закона, направленного на уточнение требований к банкам, являющимся участниками системы страхования вкладов, функциям АСВ и к вкладам, подлежащим обязательному страхованию <790>.

--------------------------------

<788> Федеральный закон от 13.10.2008 N 174-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4699.

<789> Федеральный закон от 29.12.2014 N 451-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и статью 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 4.

<790> Федеральный закон от 22.12.2008 N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и иные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6225.

 

Схожие тенденции можно видеть и в зарубежных правопорядках. Так, как было отмечено, Базельский комитет по банковскому надзору в 2018 году выпустил Доклад "Механизмы раннего вмешательства надзорных органов" (Frameworks for early supervisory intervention). В Докладе рассматриваются подходы, процессы и инструменты раннего вмешательства, применяемые надзорными органами в различных странах, в том числе положительные тенденции, связанные с использованием как количественных, так и качественных подходов в риск-ориентированном надзоре <791>.

--------------------------------

<791> https://www.bis.org/bcbs/publ/d439.pdf

 

9.3. Место института несостоятельности (банкротства)

кредитных организаций в системе

банковского антикризисного регулирования

 

Институт несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, являясь инструментом (средством) антикризисного регулирования рынка банковских услуг, при этом выступает в отдельных своих частях и средством банковского регулирования. Тем не менее банковским регулированием он не исчерпывается. Можно попробовать представить эти части схематично в виде пересечения кругов Эйлера.

 

 

Таким образом, для более четкого разграничения необходимо выделить ряд концептуальных моментов.

Во-первых, институт банкротства банков в целях настоящего исследования необходимо рассматривать широко, включая не только собственно конкурсное производство как единственно допустимую процедуру банкротства кредитных организаций, но и меры по предупреждению банкротства кредитных организаций. Дело в том, что в соответствии с законодательством санация кредитных организаций вынесена за рамки процедуры их несостоятельности (банкротства). Другими словами, банкротство банков не предполагает восстановительных процедур, что и понятно, учитывая отмеченные выше особенности банковской деятельности. Тем не менее это не означает, что восстанавливать финансовое положение банка не имеет смысла. Просто сделать это можно только до отзыва лицензии у банка, когда возможность осуществления банковской деятельности еще остается, а значит, можно надеяться на ее успешное продолжение. Безусловно, в широком смысле логическая взаимосвязь этих восстановительных и ликвидационных процедур очевидна, что позволяет нам в настоящем исследовании рассматривать отношения, возникающие на данных этапах, в комплексе, объединяя их механизмом несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. Косвенно данный тезис подтверждается и законодательством о банкротстве. Согласно п. 1 ст. 189.7 "Правовое регулирование банкротства кредитных организаций" Закона о банкротстве соответствующий параграф 4.1 "Банкротство кредитных организаций" устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и порядка признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства <792>.

--------------------------------

<792> Данная позиция подтверждается сегодня и в судебной практике, которая рассматривает санацию (меры по предупреждению банкротства) как одну из предбанкротных процедур, являющихся неотъемлемой частью отношений, связанных с несостоятельностью кредитных организаций. См.: Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2017 N 305-КГ17-9802 по делу N А40-17830/2017 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

 

Во-вторых, с учетом рассмотренных целей банковского регулирования необходимо соотнести их с целями института банкротства кредитных организаций. Общей целью банковского и антикризисного регулирования рынка банковских услуг, а также института банкротства кредитных организаций можно, безусловно, назвать обеспечение стабильности рынка банковских услуг и банковской системы в целом. Разграничение рассматриваемых средств регулирования по целям можно провести на уровне важнейшей цели, как минимизация банковских рисков. Действительно, данная цель может быть названа промежуточной для обеспечения стабильности рынка банковских услуг, поскольку при должной степени минимизации, адекватном управлении банковскими рисками в кредитных организациях достигается макроэкономическая цель устойчивости всей банковской системы и рынка. Поэтому можно говорить о цели минимизации банковских рисков на уровне каждой кредитной организации, на достижение которой направлены все средства пруденциального банковского регулирования. При недостаточном обеспечении минимизации банковских рисков, но когда ситуация все еще может быть исправлена, добровольно или принудительно вводятся меры по предупреждению банкротства кредитной организации, делается попытка восстановления ее финансового положения, снижения уровня банковских рисков до приемлемого уровня.

При невозможности достижения данной цели минимизации банковских рисков, в том числе потому, что нарушения носят необратимый характер (например, потеря деловой репутации банка вследствие вовлечения в деятельность по легализации преступных доходов), кредитная организация, как не способная обеспечить свою устойчивость, должна быть ликвидирована, как правило, в результате банкротства.

Получается, что средства банковского регулирования, нацеленные на минимизацию банковских рисков, могут быть применены только до момента отзыва лицензии у банка и следующей после этого ликвидации, в том числе в результате банкротства. Крайней мерой банковского надзора за несоблюдение требований в рамках банковского регулирования как раз и является отзыв лицензии. Поэтому связь между институтом банкротства банков и банковским регулированием и надзором на уровне именно регулирующего воздействия возможна только в рамках предупреждения банкротства.

Само по себе банкротство кредитных организаций в своей ликвидационной части уже не может минимизировать риски банкротящихся банков, но зато обеспечивает стабильность всего рынка банковских услуг в целом, исключая из него кредитные организации, которые так и не смогли надлежащим образом обеспечить приемлемый уровень своих рисков, а значит, является инструментом антикризисного регулирования постоянного действия.

Как отмечает С.А. Карелина, "институт несостоятельности (банкротства) в самом широком его понимании состоит во вмешательстве государства в отношения по уплате долгов для защиты прав и интересов должника и кредиторов. С этой точки зрения данный институт рассматривается как инструмент государства в обеспечении стабильности, сбалансированности прав и законных интересов участников хозяйственного оборота, в конечном итоге - всего рынка в целом" <793>.

--------------------------------

<793> Карелина С.А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008; СПС "КонсультантПлюс".

 

В-третьих, антикризисный потенциал института банкротства кредитных организаций может проявлять себя как в восстановительной, так и в ликвидационной части. В восстановительной части (в рамках предупреждения банкротства) большая часть таких антикризисных инструментов будет являться одновременно средствами банковского регулирования и надзора. В ликвидационной части (в рамках конкурсного производства) антикризисные инструменты, как правило, уже не будут связаны с банковским регулированием и надзором. Поскольку антикризисной составляющей самого института банкротства кредитных организаций является максимально быстрое и, по возможности, не затрагивающее права других участников исключение с рынка банковских услуг кредитных организаций, не соблюдающих требования банковского законодательства и/или не способных обеспечить свою устойчивость, то к антикризисным банкротным инструментам можно будет отнести все средства, которые направлены на решение данной задачи во имя глобальной цели - обеспечения стабильности всего рынка банковских услуг.

Исходя из изложенного, для выявления такого пересечения можно выделить условно две области: антикризисное банкротное регулирование и банковское антикризисное банкротное регулирование.

Антикризисное регулирование, связанное с институтом банкротства банков, но не относящееся к инструментам банковского регулирования, условно можно обозначить как антикризисное банкротное регулирование. К данному блоку можно отнести все инструменты "ускорения" процесса банкротства кредитной организации и специальные средства, направленные на защиту прав иных участников рынка банковских услуг, то есть фактически все инструменты ликвидационной части банкротства кредитных организаций.

Банковское антикризисное регулирование, связанное с институтом банкротства банков, условно можно назвать банковское антикризисное банкротное регулирование. По нашему мнению, к данной группе средств можно отнести практически весь инструментарий предупреждения банкротства кредитных организаций, в особенности системно значимых банков.

Традиционные средства банковского регулирования и надзора, как правило, имеют антикризисный потенциал, который просто не всегда раскрыт, и тогда в период кризиса эти средства остаются за рамками антикризисной политики регулятора. В частности, те же требования к собственным средствам (капиталу) банков, к достаточности капитала и иным значениям нормативов изменяются в зависимости от ситуации на рынке банковских услуг и имеют значительный антикризисный потенциал. Достаточно отчетливо проявляется связь между классическими инструментами банковского регулирования - обязательными нормативами и предупреждением банкротства банков. Особенно ярко эта взаимосвязь проявляется в рамках требований к величине собственных средств (капитала) банков, а также к уровню их достаточности.

Также полагаем, что к таким инструментам можно отнести, например, использование государственных ценных бумаг РФ для повышения капитализации банков или, например, требования к деловой репутации учредителей и руководства банков, связанные с банкротством кредитных организаций, где ранее эти лица занимали определенные должности или были учредителями.

В целом необходимо отметить, что в рамках антикризисной политики международные авторитетные организации и отдельные государства в качестве одного из приоритетных направлений предполагают повышать устойчивость банковской системы и создавать механизм санации проблемных системообразующих организаций <794>. Так, в рамках Европейского союза уже несколько лет акцент банковского регулирования смещен на надзор за банковскими группами и системно значимыми банками <795>.

--------------------------------

<794> См.: Обзор российского финансового сектора, опубликованный Советом по финансовой стабильности в феврале 2015 года. URL: http://www.fiNaNcialstabilityboard.org/wp-coNteNt/uploads/Russia-peer-review-report-fiNal.pdf; План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.01.2015 N 98-р).

<795> Sven G. Mickisch, William J. Sweet, Jr. Patrick Brandt. European Central Bank Publishes Final List of 'Significant Supervised Entities' in Preparation for Banking Union // Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP September 12, 2014; URL: http://www.skadden.com/insights/european-central-bank-publishes-final-list-significant-supervised-entities-preparation-bank.

 

На основе анализа принимаемых документов можно предложить следующую систему приоритетных направлений банковского антикризисного регулирования, исходя из объектов воздействия.

Банковская система и рынок банковских услуг в целом:

расширение доступа к кредитным ресурсам и иному финансированию для всех финансово устойчивых кредитных организаций (традиционные и специальные инструменты рефинансирования, субординированные кредиты, докапитализация кредитных организаций путем размещения облигаций федерального займа и др.);

развитие системы обеспечения безопасности банковской системы путем создания, внедрения, правового регулирования "расчетных" инструментов банковского регулирования (защита золотовалютных резервов, включение рубля в число расчетных валют и вход в систему CLS, а также повышение конкурентоспособности национальной платежной системы, в том числе путем создания Национальной системы платежных карт (НСПК) и Системы передачи финансовых сообщений Банка России (СПФС) как аналога SWIFT).

Системно значимые кредитные организации и банковские группы:

усиление регулятивной и надзорной нагрузки (Базель III, в том числе установление дополнительных требований по расчету краткосрочной ликвидности, ужесточение требований к отчетности, в том числе консолидированной);

предотвращение несостоятельности (банкротства) банков too big to fail (англ. - слишком больших, чтобы обанкротиться) (разработка системно значимыми банками планов восстановления финансовой устойчивости, бридж-банк, процедура бэйл-ин).

Остальные кредитные организации:

смягчение пруденциальных банковских требований для поддержки в сложной экономической ситуации (снижение требований по резервированию, оценке финансового положения заемщиков, реструктуризации кредитной задолженности и др.);

ликвидация, в том числе в результате несостоятельности (банкротства) недостаточно капитализированных кредитных организаций.

Таким образом, общая тенденция регулирования деятельности особо значимых банков сводится, с одной стороны, к усилению регулятивной и надзорной нагрузки на них, а с другой стороны, к введению максимально возможного инструментария для предотвращения их банкротств, т.н. too big to fail, в том числе за счет негосударственных средств.

При этом данному тренду не противоречит и антисанкционная идея смягчения надзорной нагрузки на кредитные организации с одновременным стремлением докапитализировать банковский сектор, в том числе путем уменьшения общего числа кредитных организаций за счет отзыва лицензий и последующего банкротства.