Лоббизм как политический институт

Среди групп интересов в научной литературе принято выделять такие, основной задачей которых является влияние (давление) на власть. Это и есть политические группы интересов. Эти группы в отличие от партий не ставят своей целью приобретение и использование государственной власти, они не претендуют на выражение общенациональных интересов. Но среди разнообразных задач (локальных, а иногда и общезначимых), которые они решают, первостепенной задачей является влияние на власть, что отличает их от разного рода профессиональных, любительских и тому подобных объединений. В западной и современной российской литературе их квалифицируют как группы давления. «Группа давления — иной, дополнительный вариант групп интересов, который можно определить как группу интересов, оказывающую давление на властные структуры»^[71].

В современных демократиях существует огромное количество групп интересов, стремящихся оказывать влияние на власть. В чем причины их роста?

Во-первых, как указывалось выше, в усиливающемся многообразии интересов в современных обществах.

Во-вторых, в сложности представительства интересов. Далеко не все многообразие интересов может быть представлено в институтах власти. Во власти (в том числе в парламентах) посредством партий представлены лишь наиболее обобщенные интересы. Но поскольку власть, как правило, не реагирует на индивидуальное и неорганизованное выражение интересов, то это побуждает отдельных людей и различные группы к интеграции в союзы, ассоциации и т.п. с целью более эффективного влияния на власть для осуществления тех групповых интересов, которые без участия власти сложно или невозможно реализовать. Деятельность таких групп давления часто называют лоббированием.

Лоббизм (от англ. lobby — кулуары, коридор) является политическим институтом, а также способом и инструментом влияния групп интересов на власть. Лоббирование выступает своего рода критерием выделения среди многообразия групп интересов специфических групп — групп давления. В ХХ в. лоббизм превратился в распространенную форму политической деятельности и один из важных политических институтов представительства интересов. Крупнейшие корпорации, ассоциации, профсоюзы и предпринимательские союзы имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся лоббированием, или используют услуги лоббистских фирм. В коридорах власти лоббисты добиваются решения вопросов в пользу своих клиентов. Нередко интересы клиентов противоречат общественным интересам. К примеру, в июле 2010 г. Государственная Дума приняла, наконец, закон о страховании опасных объектов. Но этот закон был принят лишь после трагических событий на Саяно-Шушенской ГЭС и шахте «Распадская». Первое же чтение законопроекта, которое прошло еще пять лет назад, было резко раскритиковано промышленным лобби.

Следует отметить, что теория и практика лоббизма знает две модели или два механизма лоббирования. Для плюралистической модели характерна организация групп давления снизу, реализующих разнообразные общественные интересы. Эти группы самостоятельны, многочисленны, функционируя в рамках законов, они независимы от власти. Для корпоративной модели представительства интересов характерна упорядоченность, соподчиненность групп давления, идущая от власти. Государство в обмен на лояльность наделяет наиболее мощные группы давления монопольным правом на представительство тех или иных интересов. Для российской практики характерны обе модели, но в последнее десятилетие все большее распространение получает корпоративная модель лоббизма^[72].

Влияние лоббистов на власть осуществляется по следующим направлениям:

— во-первых, посредством создания с помощью СМИ общественного мнения в поддержку вопроса, который продвигает соответствующая группа интересов. Группы интересов часто стремятся привлечь максимальное внимание общественности и властных структур к различного рода групповым и общезначимым проблемам. Огромная роль общественного мнения в западных демократиях вынуждает парламенты и правительства этих стран осуществлять популярные в обществе требования, хотя популярность этих требований может оказаться результатом манипулятивной активности лоббистов, а их значимость для общества — фикцией.

— во-вторых, лоббистские объединения добиваются своих целей посредством влияния на государственные институты (парламенты, правительства, суды), представителей власти и политических чиновников;

— в-третьих, посредством финансовой и иной поддержки политических партий в ходе избирательных кампаний в обмен на соответствующие законодательные услуги, в случае если партия окажется в парламенте.

Диапазон действий, которые используют группы интересов и их лоббистские структуры, достаточно широк и включает различные методы: Среди разнообразия методов влияния на власть можно выделить как законные, так и незаконные. К первым относятся:

— информирование власти о состоянии тех или иных отраслей экономики или сфер общества;

— разработка соответствующих законопроектов для продвижения их в законодательные органы;

— экспертиза различных проектов, разрабатываемых институтами власти;

— организация съездов, конференций и т.п. с приглашением на них первых лиц государства, членов правительства, депутатов;

— участие в работе структур власти, например в парламентских слушаниях, и др.

— организация сбора подписей, подачи петиций, уличных манифестаций, пикетирования, митингов протеста, актов гражданского неповиновения и др.

К незаконным методам относятся подкуп (коррупция) представителей власти, шантаж и угрозы в их адрес и т.п. В последнее десятилетие массовое распространение в России приобрела коррупция как способ достижения своих интересов различными группами. Активность в противодействия коррупции ограничивается в современной России в основном риторикой и отдельными показательными арестами далеко не главных фигурантов системной коррупции. По данным международной организации Transparency International, Россия в индексе восприятия коррупции в 2010 г. опустилась на 154-е место из 178 стран. В 2009 г. она занимала 146-ю позицию. Рядом с Россией по уровню коррупции оказались Таджикистан, Папуа — Новая Гвинея, Кения, Лаос, Республика Конго и Коморские острова. По словам директора российского Центра антикоррупционных исследований Елены Панфиловой, Россия попала в группу самых коррумпированных стран, в «зону национального позора»^[73]. Действенные методы борьбы против коррупции, к которым относится конфискация имущества, власть до сих пор не использует. Россия, подписав международную Конвенцию ООН против коррупции, до сих пор не подписывает статью 20 этой конвенции, в которой определяется, что незаконное обогащение является уголовно наказуемым деянием и означает «…значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Как отмечает доктор юридических наук Ю. В. Голик, коррумпированные чиновники сильно боятся потерять нечестным путем нажитые богатства. «…Конфискация в России не работает. Например, в 2007 году было конфисковано имущества на сумму около 600 тыс. руб. (приблизительно 20 тыс. евро). Ущерб же от совершенных преступлений, за которые применялась конфискация, был почти в 10 тыс. (!) раз больше. В Италии за тот же период было конфисковано имущества и собственности у мафии на 4 млрд евро»^[74].

Зарубежный опыт функционирования групп лоббирования говорит о целесообразности специального законодательного регулирования их деятельности. Так, в США в настоящее время действуют около 23 тыс. групп интересов. Ведущими среди них являются группы бизнеса (3,7 тыс. объединений), группы работников образования и культуры (3,2 тыс. объединений), группы интересов врачей и медицинских работников. При этом своими специализированными лоббистскими организациями располагают от 15 до 20% групп интересов^[75]. Согласно американскому законодательству, лоббистские организации, функции которых состоят в том, чтобы способствовать принятию или отклонению того или иного закона, обязаны быть зарегистрированы. В соответствии с законом обеспечивается прозрачность их финансовой деятельности, осуществляется регистрация всех их обращений в органы власти.

Таким образом, законодательное регулирование деятельности лоббистских групп позволяет снизить уровень коррупции, поставить под контроль и затруднять продвижение интересов, имеющих антиобщественную направленность.
В Государственной Думе Российской Федерации, начиная с 1993 г., было несколько попыток принять закон, регулирующий лоббистскую деятельность. Однако все попытки оказались безрезультатными. Активная деятельность индивидуальных, корпоративных, региональных и других лоббистов до сих пор практически не фиксируется и не регламентируется. Согласно одному из экспертных опросов, в России превалирует «нецивилизованный» лоббизм (синоним коррупции). Ситуацию могло бы изменить правовое регулирование лоббистской деятельности. Однако большинство опрошенных бизнесменов и значительная часть чиновников выступают против принятия закона о лоббизме.

В современной российской политике в качестве групп интересов, широко использующих лоббирование, выступают крупные корпорации. К примеру, нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» концентрирует свои усилия в сфере законодательства на участии в подготовке и обсуждении законопроектов по проблемам налоговой политики, лицензирования и особенно порядка предоставления лицензий на добычу и экспорт нефти, ценообразования, а также вывозных и ввозных пошлин. Эти же вопросы, но уже в более конкретном плане, обсуждаются с участием лоббистов «ЛУКОЙЛа» в Правительстве. Свою роль в политике компания реализует не только через отношения с государством, но и через СМИ, воздействуя на общественное мнение^[76].

Помимо крупных корпораций возрастающее влияние на государственную власть приобретают различные предпринимательские ассоциации, которые выражают и отстаивают интересы более широких слоев российского бизнеса. Среди них: Торгово-промышленная палата России (ТПП), Российский союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Ассоциация российских банков, Ассоциация книгоиздателей, Всероссийское общество инвалидов. Большую роль в защите интересов различных групп и отдельных граждан играют неправительственные правозащитные организации: Московская Хельсинкская группа, «Международ-
ная амнистия», «Мемориал», Союз комитетов солдатских матерей России и др.

Вместе с тем в деятельности многих групп интересов в современной России наблюдается излишняя бюрократизация, которая во многом обусловлена мельчайшей регламентацией деятельности групп интересов со стороны чиновников. Группы интересов часто становятся выразителями интересов государственных структур и чиновников от общественности, теряют доверие в массах. Вот «образец» деятельности одной из массовых организаций — Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР). После распада Советского Союза ФНПР, как известно, объявила себя правопреемницей советских профсоюзов и стала собственником «свыше тысячи гостиниц, санаториев, домов отдыха, учебных заведений, объектов административного, культурно-спортивного и социального назначения. Критикуя официально рыночные реформы, профбоссы довольно быстро и ловко превратили всю эту профсоюзную недвижимость в различные ООО, ТОО, акционерные общества, страховые компании и т.д. …Разумеется, не в интересах членов профсоюзов, а в интересах самих профсоюзов, некогда учредивших ФНПР. Неподконтрольность и неподотчетность профцентра членам профсоюзов “гарантируется” уставом…»^[77] ФНПР за весь постсоветский период так и не смогла заставить своих социальных партнеров, т.е. государство и работодателей, достойно оплачивать труд наемных работников. Беспомощность профсоюзов сделала низкий уровень заработной платы главным источником накопления российского капитала. «Как отметил директор Института социально-экономических проблем народонаселения РАН Алексей Шевяков, наша страна по определению не может быть бедной — здесь сконцентрированы 40 процентов мировых запасов всех ресурсов. Проблема лишь в неправильном распределении доходов страны.
30 процентов всех доходов получает всего 1 процент населения. Соотношение доходов 10 процентов самых богатых к 10 процентам самых бедных, по данным Росстата, больше в 17 раз. «На самом деле этот коэффициент выше — не менее 25», — говорит Алексей Шевяков. В результате более 50 процентов работающих получают зарплату ниже 13 тысяч рублей, 60 процентов семей, имеющих трех и более детей, живут ниже порога бедности…»^[78]

Приватизация институтов гражданского общества (по-
литических партий, профсоюзов, общественных объединений, СМИ) номенклатурно-политической элитой приводит к тому, чтомногие общественные объединения действуют сами по себе, для удовлетворения политических, статусных, материальных и иных притязаний миллионов российских чиновников. Население же не видит в большинстве из них выразителя и защитника своих интересов и в значительной мере ориентируется на установки, формулируемые властью. Эта ситуация чревата возрастанием степени бесконтрольности власти, смыканием чиновников от власти и чиновников от общественных организаций в реализации своих узкогрупповых, корыстных интересов.

Ключевые понятия темы: группы интересов, политические группы интересов, неполитические группы интересов, «лобби», лоббизм, группы давления, агрегирование интересов, артикуляция интересов.

Контрольные вопросы:

 

1. Возможно ли функционирование современных обществ без групп интересов?

2. На основе какого критерия выделяют политические и неполитические группы интересов?

3. Приведите примеры неполитических групп интересов, функционирующих в российском обществе.

4. Почему и в каком плане политология изучает неполитические группы интересов?

5. Что такое группы давления? Назовите их важнейшие функции.

6. Рассмотрите особенности лоббизма как способа воздействия на власть.

7. Приведите примеры лоббирования групп интересов в современной России.

8. Ввиду негативных аспектов в процессах лоббирования (коррупция) можно ли ликвидировать лоббизм как явление, например, запретить лоббирование, приняв соответствующий закон?