2020-05-12
3809
Дисциплина: «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО».
Преподаватель: Палащенко Иван Андреевич.
Группы: 237 –З/О, 238-З/ОП, 239-З/ОП, 240-З/ОП, 241-З/ОП.
Тема занятия: «Формы и методы государственного правления».
2. Перечень нормативных правовых актов, рекомендуемых учебных изданий:
Нормативные правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398;
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.;
3. Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (ред. от 29.05.2017) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 27.05.1996, N 22, ст. 2663;
4. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 28.03.2020) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ, 18.08.1997, N 33, ст. 3895;
3. Компетенции обучающихся, формируемые в результате освоения темы:
ОК 4. Осуществлять поиск и использование информации, необходимой для эффективного выполнения профессиональных задач, профессионального и личностного развития.
ОК 5. Использовать информационно-коммуникационные технологии в профессиональной деятельности.
ОК 9. Ориентироваться в условиях постоянного изменения правовой базы.
4. Лекционный материал:
Формы осуществления исполнительной власти.
Понятие и формы осуществления исполнительной власти.
Функции характеризуют содержание государственного управления, методы – способы их реализации, а формы - это способы внешнего выражения содержания. Таким образом, форма государственно-управленческой деятельности – это ее практическое выражение в конкретных действиях органов исполнительной власти и других субъектов управления.
Описание форм деятельности исполнительной власти обычно содержит в себе три основных момента: определение форм, критерии выбора форм управления органом, классификация форм.
Формы государственного управления определяют как внешнее выражение государственно-управленческой деятельности[1], как способы реализации методов, а через них и функции управления[2], как формы деятельности государственной администрации[3], как формы реализации исполнительной власти[4], как административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти[5]. Как можно видеть, несмотря на терминологические различия во всех этих определениях речь идет о внешнем выражении государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти. Выбор форм управления зависит от тех юридических установлений, с помощью которых государство регламентирует деятельность органов.
Критериями выбора, которые предлагаются в специальной литературе[6]:
- форма должна соответствовать целям и функциям органа исполнительной власти;
- форма должна соответствовать характеру и содержанию разрешаемого вопроса;
- форма должна соответствовать особенностям объекта управления;
- форма должна соответствовать целям данного управленческого воздействия.
Критериями выбора также является целесообразность, эффективность и допустимость форм государственного управления.
2. Виды административных форм.
Традиционно выделяют следующие виды форм:
- установление норм права или принятие нормативных актов;
- применение норм права или издание индивидуальных актов;
- заключение публично-правовых договоров;
- совершение иных юридически значимых действий (или действий юридического характера) на основе закона или правового акта управления и с соблюдением административных процедур осуществляемых действий (выдача справок, предоставление отчетов, исполнение поручений руководителей, проведение государственной регистрации и т.п.);
- осуществление организационных мероприятий;
- осуществление материально-технических операций.
Формы государственного управления традиционно классифицируются в науке административного права по различным основаниям[7]. В зависимости от юридических свойств формы принято делить на правовые (административно-правовые) и неправовые [8] .
3. Правовые и неправовые формы исполнительной власти.
Правовой является деятельность, непосредственно влекущая правовые последствия, осуществляемая на основе норм права и требующая определенного юридического оформления.
К неправовым формам деятельности относятся организационные действия и материально-технические операции, поскольку они не влекут юридических последствий. Они не связаны с реализацией государственно-властных полномочий, хотя и способствуют их осуществлению.
Организационные действия – это проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, методических рекомендаций, организация пресс-конференций, осуществление статистического учета и т.д[9].
К материально-техническим действиям (операциям) традиционно относили делопроизводственные операции, фактические действия по передаче средств или имущества, статистические, информационно-справочные (составление докладов, записок и т.п.), выделялись также вспомогательные технические операции (обеспечение оборудованием)[10], в современных условиях возникли такие действия, как обеспечение органа современными техническими средствами, компьютерами, иной оргтехникой, офисной мебелью, ремонт офисных помещений, зданий и т.п[11].
Правотворческая и правоприменительная деятельность органов исполнительной власти.
Правотворчество в сфере государственного управления - это порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов управления уполномоченными на то субъектами.
Элементы по изданию (или принятию) актов государственного управления:
1) Подготовка проекта акта государственного управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
2) Определение структуры и формы акта государственного управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение. Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения в ряде случаев необходим запрос мнения организаций, специалистов-экспертов, общественных объединений, граждан.
Требование соблюдения формы означает издание акта в предусмотренной законом форме. Цель состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант структуры, который наилучшим образом способствует уяснению акта, а также соответствует требованиям кодификации и систематизации. Подписанный (утвержденный) нормативный акт должен иметь реквизиты:
а) наименование органа, издавшего его;
б) наименование вида акта и его название;
в) дата подписания (утверждения) акта и его номер;
г) наименование должности и фамилии лица подписавшего акт.
3) Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами. Согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с Министерством экономики и финансов и нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных органов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа управления.
4) Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их части в связи с изданием нового административного акта. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.
5) Издание (подписание, утверждение) акта государственного управления. Издание актов управления - это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решением большинства голосов, в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа управления.
6) Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление, «ознакомление под расписку»; направление по почте соответствующим ведомствам и должностным лицам, опубликование в периодическом издании; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению, издание специальных сборников как на уровне исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также муниципальных образований.
7) Направление принятого (утвержденного) акта государственного управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным). Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
8) Официальное опубликование акта государственного управления и вступление его в силу имеет особо важное значение. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов управления и должностных лиц) вступают в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т.е. не указан срок введения в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.
Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Кроме того, указанные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Российской газете» в течение 10 дней после их регистрации, а также в бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственной регистрации, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу. В установлении временных границ действия актов государственного управления практика выработала общий принцип каждый акт управления должен действовать в течение определенного времени и этот временной отрезок, исходя из содержания акта должен быть по возможности каким-то образом обозначен.
В современной юридической науке под применением права понимается властная организационная деятельность компетентных, т.е. специально на это уполномоченных, органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства. При этом подчеркивается управленческая природа правоприменительной деятельности как деятельности, посредством которой организуется государственное управление в социально-правовой сфере. Кроме того, подчеркивается свойство осуществления ее в определенной процессуально-правовой форме. Выделяются две формы осуществления правоприменительной деятельности: оперативно-исполнительная (регулятивная) и правоохранительная[12].
Таким образом, в отечественной юридической науке отмечаются следующие основные черты правоприменительной деятельности:
1) осуществление компетентными органами и должностными лицами;
2) властно-организующий, управленческий характер;
3) обеспечение реализации предписаний правовых норм в отношении, как правило, индивидуально определенных субъектов правоотношений;
4) реализация посредством разрешения юридических дел в определенных процессуально-правовых формах;
5) завершение данной деятельности вынесением (принятием) индивидуального правового предписания (акта, решения), т.е акта применения права;
6) подразделение на два основных вида: оперативно-исполнительную (регулятивную) и правоохранительную.
Административной может бы признана правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, а также находящихся в их ведении государственных учреждений, иных органов и организаций, выполняющих аналогичные функции публичного управления, контроля (надзора) и наделенных публично-властными полномочиями, по властной реализации материальных норм различных отраслей права в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов (физических лиц и организаций), осуществляемая посредством издания (принятия) административных правоприменительных актов и (или) совершения административных действий в предусмотренных нормами административного или административно-процессуального права процедурно-процессуальных формах в рамках административного правоприменительного процесса или административных правоприменительных процедур в целях правовой регламентации либо правовой охраны и защиты вновь возникающих или существующих правоотношений[13].
Можно выделить следующие признаки административной правоприменительной деятельности.
1. Административная правоприменительная деятельность осуществляется специально уполномоченными несудебными органами, организациями, должностными лицами, а в определенных случаях и физическими лицами, наделенными соответствующими административными публично-властными полномочиями;
2. Административная правоприменительная деятельность осуществляется административно-публичными органами в пределах компетенции и полномочий, установленных нормами административного и административно-процессуального права;
3. Административная правоприменительная деятельность осуществляется в специальных административно-правовых формах, позволяющих зафиксировать соответствующее властное волеизъявление административно-публичных органов и должностных лиц;
4. Административная правоприменительная деятельность осуществляется в определенной процедурно-процессуальной форме. Которая может быть как процессуальной, связанной с разрешением индивидуальных юридических дел в рамках правоприменительного процесса, так и внепроцессуальной, не связанной с разрешением юридических дел и осуществляемой в рамках материально-правовых процедур.
