2020-06-12
70
ф 1. Поняття та система управління діяльністю
щодо запобігання та протидії злочинності:
кримінологічні аспекти
Загальновизнано, що діяльність щодо запобігання та протидії злочинності є різновидом соціальної діяльності суспільне корисного спрямування. Віднесення зазначеної діяльності до суспільне корисної, яка відповідає інтересам суспільства, потрібне через те, що не будь-яка соціальна діяльність є суспільне прийнятною і доцільною. Зокрема, злочинна діяльність, яка є проявом кримінальної активності частини членів суспільства, не відповідає інтересам демократичного громадянського суспільства, що ґрунтується на принципах верховенства права, соціальної справедливості, забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
З теорії соціальної діяльності відомо, що вона є колективною, здебільшого масовою, масштабною, підпорядкованою виконанню єдиної мети та досягненню спільного результату. Наведені та інші ознаки і властивості соціальної діяльності об'єктивно вимагають ЇЇ певної узгодженості, упорядкованості, управління. Будь-яка сумісна діяльність, тим більше соціальна, завжди має два рівні: безпосередньо виконавська (предметна) діяльність та така, що стоїть ніби над нею і організаційно оптимізує її — управлінська діяльність. Управління соціальною діяльністю отримало назву соціальне управління. Поняття соціального управління зазвичай
365
Глава 9
визначається як об'єктивно необхідний різновид суспільної діяльності, що забезпечує узгодженість спільної праці людей, її цілеспрямованість щодо досягнення суспільної мети та вирішення обумовлених нею завдань. Об'єктивна потреба в управлінні соціальною діяльністю стосується всіх її різновидів, у тому числі й діяльності щодо запобігання та протидії злочинності.
Питання щодо основ управління у сфері боротьби зі злочинністю вперше у кримінології радянських часів були порушені Г. А. Аванесовим ще у 1975 р. У монографії «Криминология. Прогностика. Управление» він відзначив, що у цій сфері складаються управлінські відносини і є потреба у запровадженні в них наукових методів, формуванні управляючих систем. Об'єктом зазначеного управління він вважав саму злочинність, управлінський вплив на яку здійснюється опосередковано через інший об'єкт, яким є органи, що безпосередньо здійснюють боротьбу зі злочинами, тому злочинність — це ніби кінцевий об'єкт управлінського впливу1. Згідно з цим висновком він коротко визначив схему (ієрархію) об'єктів, а також суб'єктів, структуру і завдання управління процесами боротьби зі злочинністю. Висунення управлінського аспекту стосовно боротьби зі злочинністю було актуальним, але мало на той час лише постановчий характер і виглядало як позначення загальної основи для більш детального розгляду окремих управлінських функцій, зокрема прогнозування та планування у системі управління у сфері боротьби зі злочинністю. Очевидно, лише першим наближенням до проблем останнього, як і недостатньою розробкою тоді основ соціального управління загалом, можна пояснити віднесення автором до об'єкта управління суспільне небезпечного феномену злочинності, а не діяльності щодо її обмеження. Злочинність, як зазначалося, за своєю предметною сутністю є проявом кримінальної активності певної частини членів суспільства. Управління спрямовується не щодо цієї активності, а щодо діяльності з протидії їй відповідними правоохоронними та іншими соціальними засобами. Вплив на злочинність, кримінальну активність певних осіб, але не як управління, а у вигляді протидії їй чинить предметна виконавська діяльність, стосовно якої і здійснюється управління.
1 Аваиесов Г. А. Криминология. Прогностика. Управление. — Горький, 1975. — С. 347—354.
366
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
У зв'язку з розглядом питання щодо об'єкта управління соціальною діяльністю, яка чинить вплив на злочинність, потрібно визначитися термінологічно стосовно цього впливу. Відомо, що і в науці, особливо у практичній діяльності, та й у законодавстві радянського періоду для позначення цього впливу тривалий час широко застосовувався та й нині ще інколи використовується термін «боротьба», відповідно — «боротьба зі злочинністю». Вживалися, в основному у публіцистичному або політичному аспектах, й інші терміни «реагування на злочинність»: «війна» зі злочинністю, «викорінення», «подолання» злочинності. В останні роки у цьому значенні пропонувалося вживати термін «контроль» за злочинністю. Проте ця пропозиція не мала переконливого кримінологічного обґрунтування1, а в управлінському аспекті зводила управління лише до однієї його функції — контролюючої.
На наш погляд, термін «боротьба» не є вдалим для визначення, тим більше у кримінологічному аспекті, діяльності суспільства щодо реагування на злочинність. З енциклопедичних видань відомо, що термін «боротьба» відображає протиборство (військове, спортивне, політичне), у процесі якого одна зі сторін боротьби стає переможцем, інша — переможеною, а в біології (боротьба за існування) одна — виживає, інша — гине. Цими результатами і закінчується будь-яка боротьба. Нічого подібного згідно із сучасним знанням не можна сказати про злочинність. Навряд чи коли-небудь вона буде повною мірою ліквідована, «викорінена», подолана. Та й функціонально термін «боротьба» не розкриває сутності діяльності, яку суспільство та держава ведуть щодо злочинності, а саме щодо запобігання та протидії останній, спрямовуючи зусилля на скорочення кількості злочинних проявів, зменшення їх суспільної небезпечності та шкідливості наслідків від них. Тому вважаємо, що діяльність, яка є об'єктом управління у сфері, що розглядається, потрібно окреслювати функціями запобігання та протидії злочинності.
1 Один із прихильників вбачати суттєву новизну у терміні «контроль» за злочинністю визнав, що зрештою мова йде про заміну у такий спосіб терміна «боротьба» іншою назвою (Литвак О. М. Державний контроль за злочинністю (кримінологічний аспект). — Авторсф. дис.... д-ра юрид. наук. - X., 2002. - С. 8).
367
Глава 9
Останнім часом у працях відомих кримінологів, зокрема Росії, термін «боротьба» став вживатися поряд із терміном «стратегія», вбачаючи, що останній визначає «мистецтво боротьби» та може застосовуватися, коли на злочинність здійснюється системний вплив1. Ознака системності є дуже важливою для визначення управління у сфері запобігання та протидії злочинності; про неї ще йтиметься далі. Підтримуючи застосування терміна «стратегія» у наведеному контексті, В. М. Кудрявцев вважає його більш змістовним, ніж «боротьба», але у подальшому вживає не замість останнього, а поряд із ним — «стратегія боротьби»2.1 це не випадково, тому що «стратегія» — це не замінник предметної діяльності, яку звично називають «боротьбою». Стратегія — це кращий спосіб ведення боротьби, більш досконалий, професійний, на рівні мистецтва. Тобто стратегія стосується іншого рівня діяльності — не предметної, а управлінської, і наразі є стратегією управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності.
Продовжуючи розгляд проблеми цього різновиду соціального управління, відзначимо, що після ЇЇ постановки понад чверть століття тому Г. А. Аванесовим вона, на жаль, не отримала подальшого фундаментального розвитку кримінологами ні за часів Радянського Союзу, ні після його розпаду (принаймні кримінологами України). Слід відзначити, що проблем управління діяльністю у сфері протидії злочинності за цей час торкалися фахівці інших галузей наук кримінально-правового циклу, зокрема криміналісти та процесуалісти. Визначний вітчизняний криміналіст Р. С. Бєлкін, розглядаючи на доктринальному рівні конструкцію запропонованої ним комплексної «загальної теорії боротьби зі злочинністю», включив до спеціальної частини останньої «принципи формування комплексів заходів боротьби зі злочинністю», який відніс до компетенції теорії управління. До її предмета у взаємодії з іншими теоріями він відніс також форми застосування комплексних заходів боротьби зі злочинністю, прогнозування таких заходів та результатів їх застосування і реалізації прогнозів1.
1 Кримипология / Под рсд. А. Й. Долговой. — М., 2001. — С. 27, 416.
2 Кудрявцев В, Н. Стратегии борьбьі с нрсстуїшостью. — М., 2003. — С. 38.
368
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
Відомий український криміналіст В. С. Зеленецький, розвиваючи загальну теорію боротьби зі злочинністю, відніс до її предмета окремим комплексним елементом міждисциплінарного розділу організацію праці й управління у сфері боротьби зі злочинністю, включивши до нього складові елементи організаторської роботи, а також основні питання науки управління (про сутність, суб'єкти, об'єкти, види функцій, форми і методи управління, управлінські рішення, прогнозування, різнопланове забезпечення тощо) стосовно сфери боротьби зі злочинністю2. Таким чином, управлінська тематика у сфері протидії злочинності тут визначена більш розгорнуто, але лише на рівні загальної теорії цієї діяльності, не торкаючись управлінських проблем окремих її основних напрямів, зокрема запобігання злочинності, а також змістовно не розкрита. У такий спосіб ця тематика представлена й у запропонованій зазначеним автором Програмі курсу «Загальна теорія боротьби зі злочинністю», зокрема у її темі 283.
Управлінська тематика щодо сфери запобігання та протидії злочинності розвивалася головним чином у руслі розгляду проблем управління правоохоронною діяльністю, передусім органів внутрішніх справ. У цьому напрямі, у тому числі в Україні, написано чимало монографій, видано підручники, захищено дисертації, у відомчих вищих навчальних закладах створено навчальну дисципліну і спеціалізовані кафедри, а останнім часом і Академію управління МВС. Проте розроблення зазначеної «галузево-правоохоронної» управлінської тематики відбувалося головним чином через перенесення у сферу управління діяльністю органів внутрішніх справ загальних положень, схем і понять науки управління, передусім щодо соціального управління, а також через відповідну галузеву інтерпретацію останніх. За такого підходу залишилися фактично не розкритими суттєві особливості управління, що обумовлюються специфічним змістом окремих напрямів діяльності органів внутрішніх справ, зокрема у сфері
1 Белкин Р. С. Курс советской кримиїїалистики. — М., 1977. — Т. 1: Обідая тсория советской кримиїїалистики. — С. 73-74.
2 Зсленецкий В. С. Обіцая теория борьбьі с преступпостью. — Харьков: Основа, 1994. — С. 86.
3 Там само. - С. 304.
369
Глава 9
запобігання і протидії злочинності. Адже за цим напрямом діяльність органів внутрішніх справ суттєво відрізняється від, скажімо, забезпечення громадського порядку чи безпеки руху на транспорті. Проте скільки нам відомо з опублікованих праць, наукова розробка специфіки управління за окремими напрямами діяльності правоохоронних органів, зокрема у сфері запобігання та протидії злочинності, в Україні не велася. Заповнити цю прогалину мали не лише фахівці з науки управління, а очевидно, й кримінологи, можливо, через спільну творчу співпрацю, але цього не сталося.
Деяким винятком із наведеного висновку має бути визнана опублікована у 2003 р. монографія О. М. Бандурки та Л. М. Дави-денка «Преступность в Украине: причини й противостояние», в якій окремий розділ відведено розгляду деяких питань, які можуть, на думку авторів, скласти основу управління у сфері боротьби зі злочинністю, а також висвітленню окремих напрямів (стадій) його здійснення. При цьому, розглядаючи питання управління, автори зводять його до «організаційного забезпечення» (у такий спосіб названий і розділ монографії), хоча останнє, як відомо, є лише частиною (однією з функцій) управління1. Також тут пропонується ширше розуміння управління у сфері боротьби зі злочинністю («організаційний, методичний та інший вплив системи (підсистеми) управління на управляючу систему (підсистему) з метою оптимізації цієї підсистеми та підвищення ефективності її діяльності»2), що відтворює загальну абстракцію поняття управління, але не розкриває його специфіку щодо діяльності у сфері боротьби зі злочинністю. Є у названій праці й деякі інші спірні положення, яких доцільно торкнутися під час подальшого розгляду системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності. До цього ми зараз і перейдемо. При цьому автор Курсу не ставить перед собою завдання системно викласти закінчену теорію названого різновиду соціального управління. Наша мета вужча — окреслити основні ознаки, поняття та систему
1 Бандурка А. М., Давиденко Л. М. Престумность в Украипс: причини й противодействис: Моїюграфия. — Харьков: Основа, 2003. — С. 116.
2 Там само. — С. 117.
370
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
вказаного різновиду управління у їх кримінологічній інтерпретації з тим, щоб на підставі цього визначити, а у наступному й розглянути кримінологічні засоби його забезпечення.
Управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності (далі з метою скорочення-управління антикримінальною діяльністю) як окремий різновид управління загалом та соціального управління зокрема знаходиться з двома останніми у співвідношенні, що визначається діалектичним зв'язком філософських категорій «загального», «особливого», «окремого». Цим обумовлюється відтворення в управлінні антикримінальною діяльністю, як «окремого», низки ознак, функцій, принципів, елементів управління в цілому («загального») та соціального управління («особливого»). Разом із тим, як «окреме» управління антикримінальною діяльністю має суттєві особливості, що в першу чергу пов'язані з особливостями цієї діяльності, стосовно якої здійснюється управління.
Особливості антикримінальної діяльності визначаються таким:
— її основна функція полягає не у сприянні, підтримці, стиму люванні відповідних соціальних процесів, як це характерно для переважної більшості різновидів соціальної діяльності, а у про тидії суспільне неприйнятній та небезпечній кримінальній актив ності окремої частини суспільства, яка суперечить його інтересам та спричиняє йому велику шкоду;
— велика шкода для суспільства кримінальної активності, що посягає на основи його життєдіяльності, а звідси й цінність антикримінальної діяльності, значно зростають через те, що зло чинність обумовлюється на загальносоціальному рівні багатьма прогалинами, суперечностями, недоглядами і навіть кризовими явищами у вирішенні низки корінних соціальних проблем; на їх вирішення у суспільства, зокрема у сучасного українського суспільства, передусім відсутні потрібні можливості, насамперед кошти, а також значною мірою і політична воля, тому антикримі- нальна діяльність відчуває постійний брак уваги і коштів, вимуше на обмежуватися в основному стратегіями стримування злочин ності, а не її упередження та обмеження обумовлюючих її впливів;
— незважаючи на обмежені можливості, антикримінальна діяльність потребує оптимізації, у тому числі вдосконалення орга-
371
Глава 9
нізаційно-управлінських засад, які значною мірою не потребують дуже великих асигнувань, а залежать від уваги до запровадження наукових основ управління, передусім інформаційно-аналітичних, прогностичних, обґрунтування управлінських рішень, їх планування, контролю за виконанням;
— антикримінальна діяльність є переважно унормованою, в то му числі актами законодавства; неухильне дотримання їх є обов'язковою визначальною вимогою та умовою цієї діяльності, що окреслює значну роль права в управлінні нею; у царині співвідношення «право — управління» першорядне місце у зазна ченій діяльності має займати неухильне дотримання та забезпе чення конституційних прав і свобод людини і громадянина; ос таннім обумовлюється гуманістичне, цивілізаційне спрямування як антикримінальної діяльності, так і управління нею;
— антикримінальна діяльність є винятково важливою суспіль ною діяльністю, яка пов'язана із задоволенням глибинних інте ресів суспільства, і тому вона сама, а також управління нею, потре бують політичного визначення як частини загальнодержавної політики та стратегії, а це обумовлює потребу розроблення їх науково обґрунтованої доктрини (концепції), що має охоплювати не лише стратегії та основи тактики здійснення цієї діяльності та управління нею, а й передбачати всіляке ресурсне (правове, інфор маційне, кадрове, матеріальне, науково-методичне, включаючи кримінологічне, тощо) забезпечення, в тому числі формування мо рально-психологічної підтримки цієї діяльності з боку громадянсь кого суспільства.
Все наведене обумовлює необхідність розроблення проблем антикримінальної діяльності у вигляді системного впливу як на саму злочинність, так і на обумовлюючі її чинники, що є підґрунтям та умовою підняття управління цією діяльністю на рівень загальнодержавної стратегії. Таким чином, загальноохоплюючою ознакою управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності має стати її системність. Визначення та реалізація вимоги системності щодо зазначеного різновиду управління потребує попереднього виявлення та визначення системних зв'язків на трьох рівнях: 1) самої злочинності, де ці зв'язки здебільшого мають вигляд статистичних закономірностей; 2) детермінації зло-
372
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
чинності, де системність реалізується через відповідні причинно-наслідкові та інші обумовлюючі зв'язки; 3) предметної діяльності, об'єктом якої є злочинність та обумовлюючі її чинники і яка повинна складати певну систему, що має на меті перетворення своїх об'єктів, тобто звуження, обмеження дії обумовлюючих чинників і на цій основі скорочення злочинності та зменшення її небезпеки і шкідливих наслідків для суспільства. У наведеному значенні управління антикримінальною діяльністю, утворюючи власну систему, є водночас підсистемою (або надсистемою) для системи прикладної діяльності щодо запобігання та протидії злочинності. Наразі предметом нашого розгляду є система управління антикримінальною діяльністю. Як зазначалося, ряд своїх ознак, функцій, принципів, методів, інших елементів, у тому числі принципу системності, цей різновид управління відтворює із загальних властивостей управління загалом та соціального управління зокрема. До останніх належать:
— об'єктивна необхідність;
— виконання соціальної функції щодо погодження та упоряд кування спільної людської діяльності;
— цілеспрямованість, тобто спрямування на досягнення су- спільно значущих цілей та вирішення пов'язаних з ними завдань;
— усвідомлення управлінської діяльності її виконавцями у формі соціальних зв'язків свідомо-вольового та організаційного характеру;
— забезпечення поставленої мети комплексом взаємопов'яза них функцій та методів її реалізації;
— системність, яка перетворює цю діяльність у систему;
— регламентування здебільшого нормами права, чим визна чається правова компетенція управління та ін.
Інші ознаки, змістовну інтерпретацію та визначеність спеціальної мети, функцій та методів її здійснення, реалізації принципу системності управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності набуває у зв'язку з особливостями цієї діяльності, визначеними вище. Інакше кажучи, видова відмінність управління антикримінальною діяльністю визначається, насамперед, об'єктом і метою управління. Як зазначалося, спочатку вважалося, що таким об'єктом є сама злочинність (Г. А. Аванесов), у чому проявлялося
373
Глава 9
необгрунтоване ототожнення різних рівнів діяльності: виконавського та управлінського. О. М. Бандурка та Л. М. Давиденко об'єктом управління визначили органи, організації, службових осіб і громадян, які беруть участь у протидії злочинності, всіх суб'єктів боротьби зі злочинністю та запобігання злочинам1. Тим самим і тут допускається неточність: суб'єкти виконавського рівня представлені у вигляді об'єктів управлінського рівня діяльності. Разом із тим, у науці управління доведено, що управління як особлива соціальна діяльність за своєю метою, функціональним призначенням, управлінським впливом, його засобами тощо стосується не окремих елементів виконавської діяльності, в тому числі її суб'єктів, а означеної діяльності в цілому, яка і є об'єктом управління. Звідси об'єктом управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності слід визнати цю антикримінальну діяльність.
Управління зазначеною діяльністю відрізняється і чітко визначеною кінцевою (не безпосередньою) метою. Відомо, що всі види соціального управління мають на меті оптимізащіо (удосконалення) діяльності, стосовно якої здійснюється управління. Така мета як безпосередня є і в управління антикримінальною діяльністю. Проте стосовно останньої управління завжди має на увазі і посередню мету — скорочення злочинності. Без цього будь-які управлінські заходи стосовно антикримінальної діяльності втрачають сенс. І навпаки, досягнення реального скорочення злочинності є свідченням того, що управління антикримінальною діяльністю відповідає поставленій перед ним меті.
Наведене дає підстави визначити у загальних рисах, що управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності е об'єктивно необхідним різновидом соціального управління, який спрямовується на системне упорядкування та підвищення ефективності цієї діяльності, приведення останньої у відповідність з кінцевою метою скорочення злочинності, усунення (нейтралізації) її чинників.
Таким чином, наведений різновид управління спрямовується на системне упорядкування діяльності, яка є його об'єктом. Досяг-
1 Бандурка А. М., Давиденко Л. М. ПрсстуІІІюсть в Украйно: причини й противодсйствис: Монография. — Харьков: Основа, 2003. — С. 117.
374
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
нення такої системності неможливе без системного здійснення самого управління. Тому управління цього різновиду, як і будь-яке соціальне управління, здатне досягнути мети, що обумовлює його створення та існування, лише у разі системного функціонування, тобто у вигляді системи управління з усіма загальними ознаками та характеристиками останньої.
Характерними ознаками системи управління, як і більшості інших соціальних систем, є цілеспрямованість стосовно мети, наявність функцій, що відповідають останній, прагнення до само-підтримання, самоуправління, внутрішньої організаційності, а також інформаційність та відкритість, що можуть бути обмежені залежно від суб'єктивних та об'єктивних чинників.
Обов'язковою властивістю кожної соціальної системи управління є її функціонування у вигляді двох ніби самостійних, але фактично пов'язаних між собою підсистем, що знаходяться на двох рівнях: управляючому (це і є підсистема.— рівень управління) та керованому (підсистема — рівень виконання). Через функціональний системний зв'язок між обома зазначеними підсистемами вони утворюють більш масштабну систему, в якій одні з елементів, наприклад мета, можуть перебувати у підсистемі управляючого рівня, а інші, приміром результуючий елемент, перебувати у підсистемі виконавського рівня. Наведене стосується у тому числі управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності, мета якого визначається на управлінському рівні, а результат у кінцевому підсумку — як результат виконавської діяльності.
Соціальні системи управління, в тому числі та, що стосується антикримінальної діяльності, перебувають внаслідок тісних системних зв'язків у значній залежності від політичної системи, режиму її функціонування. Певною мірою це має цілком зрозуміле пояснення, адже концептуальна доктрина та стратегічна мета системи управління будь-якої соціальної діяльності, у тому числі й антикримінальної, визначається на політичному рівні, наразі у засадах державної політики запобігання та протидії злочинності. Ця політика розуміється у широкому контексті політики ставлення до злочинності, а не лише кримінальної політики. Проте у реалізації цих політичних орієнтирів не може бути політичного забарвлення та підкорення певним політичним
375
Глава 9
інтересам. Політика держави, в тому числі стосовно запобігання та протидії злочинності, реалізується через Конституцію, прийняті у встановленому порядку закони, забезпечення їхнього неухильного виконання та дотримання.
Разом із тим, у країнах недемократичних тоталітарних режимів управління антикримінальною та іншими соціальними видами діяльності здійснюється в інтересах не держави та її народу, а пануючого політичного режиму. Зокрема, в Україні командно-адміністративна політична система та її залишки у період після отримання державного суверенітету, які підтримувалися авторитарними методами правившого протягом десятиріччя (1994-2004 рр.) режиму, зробили вкрай негативний, а певною мірою і спотворюючий вплив стосовно системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності. Зазначене проявилося головним чином у такому:
— підкоренні управління антикримінальною діяльністю і безпосередньо самої цієї діяльності олігархічним інтересам корум пованої та криміналізованої верхівки влади, передусім її лідера, його політичних сподвижників та залежних від них бізнес-струк- ТУР; У результаті в країні розвинувся «вибірковий» підхід до оцінки злочинів та притягнення злочинців до відповідальності, через що значна їх частина не отримувала покарання;
— відсутності будь-якої офіційно визначеної державної політи ки та стратегії запобігання та протидії злочинності, механізму пуб лічної оцінки стану цієї діяльності;
— декларативності та демагогічності управлінських заходів щодо посилення боротьби зі злочинністю та хабарництвом, байду жості та незаінтересованості владних структур у забезпеченні їхнього виконання, що супроводжувалося безвідповідальністю ви конавців, фальшуванням показників реєстрації злочинів та реагу вання на них, демонстрацією показних «успіхів» у боротьбі з ними, особливо у передвиборчі періоди;
— майже повному знеціненні та занедбанні системи запобіган ня злочинності, діяльності щодо усунення її чинників та соціаль них передумов, наслідком чого стали найвищі в Європі показники судимості, в тому числі до позбавлення волі, утримання сотень ти сяч громадян у колоніях, де не забезпечуються елементарні умови
376
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
проживання, невпинно зростає захворюваність, рецидив злочинів;
— відстороненні інституцій громадянського суспільства від кон тролю за управлінням антикримінальною діяльністю, нехтуванні громадською думкою щодо фактичного стану останньої, реальної захищеності громадян від злочинних посягань, захисту їхніх прав і свобод, у тому числі від сваволі правоохоронців та чиновництва;
— умисному штучному дозуванні та закритості інформації про стан злочинності, реальної діяльності щодо боротьби з нею, відсут ності справжньої уваги до удосконалення системи управління цими процесами, теоретичного розроблення відповідних проблем, передусім кримінологічної складової останніх, яка розкриває їхню сутність та недоліки.
У сучасній українській кримінології ці проблеми не розроблялися, а поодинокі публікації, де побіжно вони розглядалися, не дають повного уявлення про ці проблеми та містять сумнівні положення не лише щодо об'єкта, а й щодо системи управління (такою визнається система його суб'єктів), форм управлінського впливу, ототожнення його стадій та елементів, стадій і функцій тощо1.
За цих умов проблема управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності потребує нового системного викладення, в тому числі визначегіня через призму видової особливості його цілей, функцій, принципів, методів, механізму безпосередньо управлінського процесу в цілому, а також заходів забезпечення останнього. Межі параграфу глави та, загалом, цільове кримінологічне призначення Курсу не дають можливості розглянути всі названі та інші питання системи управління антикримінальною діяльністю. Наше завдання полягає у висвітленні кримінологічної складової цієї системи, в тому числі більш предметне — кримінологічних засобів її забезпечення. Проте реалізація цього завдання вимагає попередньо, хоча б коротко, розглянути функції управління, його стадії, управлінські засоби, що використовуються на цих стадіях, у тому числі кримінологічні засоби.
Серед багатьох варіантів розуміння терміна «функція» більш прийнятним для різновиду соціального управління, який є пред-
1 Бандурка А. М., Давьіденко Л. М. Прсстуїшость в Украйно: причини й противодсйствие: Монография. - Харьков: Основа, 2003. - С. 117-118.
377
Глава 9
метом нашого розгляду, є його визначення в якості «призначення» та спрямування ним діяльності згідно з цим призначенням. У теорії управління існує багато різних класифікацій функцій останнього, кожна з яких виокремлює їхні певні ознаки. Так, за найзагальнішої диференціації груп основних функцій управління, крім технічних, фінансових та інших, виділяють функції адміністрування, що мають своїм предметом передбачення, організацію, розпорядництво, погодження, контроль1. Через значний обсяг функцій адміністрування інколи вважається, що саме ними і обмежуються функції управління. Останні, як правило, поділяють на загальні, які притаманні будь-якій системі управління, та особливі або безпосередні, що призначені лише для певної конкретної управлінської системи згідно з її специфічними об'єктом та метою впливу. На відміну від перших, які мають назву функції управління, другі часто іменують функціями системи управління. Згідно з цим є підстави, крім загальних функцій управління, до яких належать аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, контроль, визначити особливі функції системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності. Не претендуючи на закінченість наступної класифікації зазначених функцій і вбачаючи, насамперед, їхню кримінологічну складову, можна визначити, що призначення особливих функцій системи управління вказаним різновидом діяльності полягає у забезпеченні:
— її відповідності державній політиці у сфері протидії злочин ності, а також концептуально обґрунтованій стратегії цієї протидії;
— її інформаційної, передусім інформаційно-кримінологічної, обґрунтованості на засадах сучасних теорій кримінології та інфор матизації;
— її досконалого правового регулювання згідно з завданнями Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України передусім щодо охорони прав і свобод людини і громадянина, а та кож щодо правових засобів управління цією діяльністю;
— наповнення загальних функцій управління, насамперед підготовчих (пізнавально-програмуючих2) — інформаційно-аналі-
1 Наука управляти: з історії менеджменту. Хрестоматія: Навч. Ітосіб. / Уиоряд. І. О. Слєіюв; пер. з рос. - К., 1993. - С. 140.
2 Плішкіп В. М. Теорія управління органами внутрішніх справ. — К., 1999. — С. 91.
378
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
тичної, прогнозування, планування, особливим, передусім кримінологічним, змістом згідно з видовою специфікою цієї системи управління;
— під час здійснення загальних організаційно-регулюючих функцій управління — організації, регулювання, контролю1 — дотримання особливих вимог цього різновиду діяльності щодо повноти та своєчасності реагування на злочинні прояви, причини та умови їх вчинення, запобігання дії останніх, використання для цього у повному обсязі всіх передбачених законом прав, повнова жень та засобів, а також досягнень науки і техніки, заходів взаємодії та координації всіх суб'єктів управлінської та виконавсь кої діяльності, системного спрямування цієї діяльності на досяг нення кінцевої мети (результату) у вигляді скорочення злочин ності, усунення (нейтралізації) її чинників, тобто елементів, результуючих у системі управління антикримінальною діяль ністю;
— її у належному ресурсному відношенні: інформаційному, освітньому, кадровому, науково-методичному, фінансовому, матеріально-технічному.
Реалізація функцій управління відбувається у процесі його здійснення, на певних стадіях процесу, які у сукупності становлять управлінський цикл. У теорії управління запропоновано багато варіантів поділу останнього на стадії (етапи) та більш дрібні складові процедури і операції. Узагальнивши змістовно-цільову відмінність певних видів загальних функцій управління можна погодитися з поділом управлінського циклу на такі стадії: 1) визначення мети; 2) визначення проблеми (проблемної ситуації) щодо реалізації мети; 3) діагноз стану управлінської системи та керованого нею об'єкта щодо визначених заходів (засобів) реалізації мети; 4) розроблення управлінського рішення (програми, плану, директиви) щодо реалізації мети (стадії 2-4 зазвичай відносять до підготовчих, що відповідають реалізації пізнавально-програмуючих функцій); 5) прийняття управлінського рішення; 6) його реалізація, в тому числі безпосередня організація, ресурсне забезпечення, контроль виконання; 7) аналіз результатів виконання управлін-
1 Пліиікін В. М. Теорія управління органами внутрішніх справ. — К., 1999. — С. 96.
379
Глава 9
ського рішення. Остання стадія завершує цей управлінський цикл, що визначається межами завдань управлінського рішення, а в кінцевому рахунку — досягненням мети. Недосягнення повною мірою мети, а тим більше неповне виконання управлінського рішення, перетворює останню стадію цього управлінського циклу на першу стадію нового циклу, що починається з визначення нової або невиконаної частини мети (стадія 1), нової проблемної ситуації (стадія 2), підготовки і прийняття нового управлінського рішення (стадії 3-5).
Запропонований поділ стадій реалізації загальних функцій управління в основному відповідає потребам реалізації особливих функцій системи управління діяльністю щодо запобігання і протидії злочинності. Пристосування цих стадій до потреб цієї діяльності має відбуватися не через зміну їхньої структури, а шляхом наповнення їх відповідним змістом, зокрема кримінологічним, згідно з особливостями функцій цієї системи управління.
Реалізація функцій системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності та визначених на відповідних їм стадіях управлінського процесу завдань, процедур, операцій здійснюється через застосування певних засобів. Останні також мають ряд класифікацій залежно від форм, методів, технології, результату здійснення та ін. Для визначення кримінологічних засобів забезпечення управління антикримінальною діяльністю варто застосувати класифікацію засобів за їхньою предметною сутністю (змістовністю). За такої диференціюючої підстави управлінські засоби здійснення процесу управління, його функцій поділяються на: політичні, економічні, правові, кримінологічні, адміністративні, безпосередньо соціальні, соціально-психологічні, морально-етичні, культурологічні та ін. У нас наразі немає можливості характеризувати кожний різновид перелічених засобів, їхні методи, форми, способи здійснення та ін. Обмежимося кримінологічними засобами.
380
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
£ 2. Види та функціональне призначення
кримінологічних засобів забезпечення управління
діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності
Види кримінологічних засобів та їхнє функціональне призначення стосовно управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності доцільно розглянути за стадіями управлінського процесу, на яких вони використовуються.
І. Стадія визначення мети системи управління вказаним різновидом діяльності. Мета системи управління та керованої нею діяльності щодо запобігання та протидії злочинності визначається у таких джерелах:
— політика держави щодо запобігання та протидії злочинності;
— стратегія управління щодо зазначеної діяльності та самої діяльності, яка визначається згідно з зазначеною державною полі тикою;
— акти законодавства, передусім укази Президента, у тому числі щодо рішень Ради національної безпеки і оборони, постанови Кабінету Міністрів, а також управлінські документи центральних органів виконавчої влади, Генеральної прокуратури, СБУ, де визна чаються завдання щодо зазначеної антикримінальної діяльності.
Інколи виникає питання щодо належності цієї стадії до системи управління названої діяльності або повністю чи частково до інших управлінських систем, наприклад, управління політичними процесами чи політичного управління, правової системи або системи правового регулювання антикримінальної діяльності. За своєю предметною спрямованістю стадія визначення мети управління зазначеною діяльністю, очевидно, не може не належати до його системи. Разом із тим, політика стосовно запобігання та протидії злочинності, безперечно, є частиною державної політики в цілому, формою політичного управління та елементом його системи. Так само акти законодавства, що визначають завдання антикримінальної діяльності, є одночасно елементами системи управління нею і системи її правового регулювання. Тут має місце явище, яке в теорії систем називають перехрещенням систем, коли певні елементи однієї системи, скажімо управління діяльністю, є одночасно підсистемою іншої системи, наприклад системи її правового регулювання і навпаки.
381
Глава 9
До кримінологічних засобів на цій стадії слід віднести:
1. Кримінологічні обґрунтування державної політики щодо
запобігання та протидії злочинності, які, на нашу думку, мають
містити:
— кримінологічні висновки для формування політичної оцінки кримінологічної ситуації, стану та тенденцій зміни поширеності та суспільної небезпечності злочинності, ефективності зусиль держа ви в особі органів державної влади, а також громадянських інсти туцій у сфері забезпечення запобігання та протидії злочинності;
— кримінологічні рекомендації стосовно визначення держав них пріоритетів у зазначеній сфері, політичної мети та основних завдань щодо поліпшення кримінологічної ситуації, вибору стра тегії їхньої реалізації. Залежно від форми визначення вказаного різновиду державної політики та рівня її офіційного схвалення, у ній можуть бути й інші диференційовані напрями, структурні ча стини. Очевидно, кожна з них потребуватиме кримінологічного обґрунтування. У зв'язку з останньою обставиною іноді пропо нується розроблення та схвалення окремо кримінологічної політики або її складової — кримінальної політики, яка часто спрощено розглядається лише як політика призначення покарань. З цією пропозицією не можна погодитися. У сфері протидії зло чинності тісно пов'язані та багато в чому взаємозалежні проблеми правильного розуміння сутності і природи злочинності, реагуван ня на неї, застосування кримінальної відповідальності та покаран ня, перевиховання та ресоціалізації осіб, до яких воно застосоване, запобігання злочинним проявам, забезпечення безпеки від зло чинності, захисту прав і свобод людини і громадянина від кримі нальних посягань, відшкодування шкоди від них, захисту і допо моги потерпілим взагалі та ін. Не всі зазначені проблеми є чисто кримінологічними. Певною, іноді значною, мірою вони належать до кримінально-правових, кримінально-процесуальних, криміна льно-виконавчих. Разом із тим, очевидно, що вони тією чи іншою мірою потребують кримінологічного обґрунтування, яке щодо визначення державної політики стосовно кримінальної активності є кримінологічним засобом.
Зі спрямованістю цього різновиду державної політики на протидію кримінальній активності, очевидно, може бути пов'язана і
382
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
його чисто вживана назва — «кримінальна політика». Хоча більш точно його слід іменувати «державна політика стосовно запобігання та протидії злочинності» або «антикримінальна політика».
Серйозною проблемою для України та одним із негативних наслідків панівного донедавна режиму, як зазначалося, є відсутність офіційно визначеної антикримінальної державної політики. Минулий режим, очевидно, був незацікавлений у її виробленні, що спричинило б усунення ряду негараздів у практиці протидії злочинності, про які йшлося вище. Разом із тим, слід визнати, що відсутності уваги влади до опрацювання зазначеної політики сприяла й пасивність певного роду фахівців, у тому числі кримінологів. Думається, вже давно слід було б розробити проект або основи державної політики щодо запобігання та протидії злочинності та подати такий документ на розгляд вищих органів державної влади України. Проте з ряду причин, пов'язаних зі складністю такої роботи, а можливо, щоб не бентежити владу невчасними питаннями, це не було зроблено. Влада, що прийшла на зміну режиму Л. Д. Кучми, декларує демократичні, правові цінності, прагнення захисту громадян від будь-якого порушення їхніх прав і свобод, у тому числі від злочинних посягань. За цих умов кримінологи мають виконати свою частину роботи з обґрунтування сучасної державної політики щодо запобігання і протидії злочинності та ініціювати її розроблення і схвалення. Тим самим буде вирішено багато проблемних питань, у тому числі визначена генеральна мета системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності та самої цієї діяльності.
2. Кримінологічні обґрунтування стратегії системи управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності та самою антикримінальною діяльністю. На відміну від державної політики, головним призначенням якої є проголошення мети як загальної (генеральної), стратегія конкретизує її через визначення найбільш доцільних та досконалих напрямів та методів її досягнення. Якщо політика визначає мету у вигляді сутнісного результату діяльності у його політичному значенні, то стратегія — це дороговказ до цього результату, якого можна досягти лише через дотримання вказаних нею напрямів і методів, кожен із яких є міні-метою на шляху до генеральної. Стратегія зазвичай визначається на трьох рівнях:
383
Глава 9
безпосередньо виконавської діяльності; управління нею; всілякого забезпечення першої і другого. Тобто стратегія — це меншою мірою політичний, а більшою — методологічний та перспективно-моделюючий документ професійного призначення. У ньому на основі концептуально-теоретичних положень та узагальнення практики протидії злочинності визначається метод найбільш ефективного ведення цієї діяльності, запобігання та припинення злочинів. Таким чином, за своєю сутністю та змістом стратегія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності — це, в основному, кримінологічний документ, в якому пропонуються напрями та методи вирішення кримінологічних проблем.
Висновок щодо загалом кримінологічного характеру стратегії управління вказаним різновидом діяльності ґрунтується не лише на оцінці його теоретико-методологічного значення, а й на сучасній практиці розроблення такого роду документів. Саме у кримінологічному аспекті автором Курсу було розроблено ще в 1995 р. на той час першу в Україні Стратегію і основні засади тактики боротьби з організованою злочинністю. Цей документ отримав схвалення Координаційного Комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України, його положення лягли в основу ряду законодавчих актів, управлінських документів центральних установ правоохоронних органів. Далі (1999, 2002) Стратегія оновлювалася іншими авторами, проте закладена спочатку кримінологічна її спрямованість лишалася майже незмінною.
Дещо відрізняється від стратегії за своїм призначенням та формою кримінологічна концепція. Вона створюється здебільшого у разі виникнення якоїсь нової або складної проблеми у сфері протидії злочинності, її завдання — окреслити цю проблему, розкрити її сутність, природу, чинники, суспільну небезпечність, концептуально намітити напрями і засоби розв'язання, необхідну для цього систему забезпечення. Таким чином, у концепції предмет розгляду, як правило, вужчий ніж у стратегії, але сфера його висвітлення більш глибока та різнобічна. Класичним прикладом такого роду стратегічного документа може бути підготовлена під керівництвом автора Курсу Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 рр., затверджена Указом Президента України від
384
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
24.04.1998 р.1 На жаль, через безвідповідальне ставлення до організації виконання цього документа, передусім з боку окремих керівних працівників апарату Кабінету Міністрів України, значна частина передбачених у ньому конкретних заходів щодо усунення причин та умов корупції і через 7 років із часу схвалення Концепції залишилася невиконаною. У 2006 р. Указом Президента України затверджено нову антикорупційну Концепцію «На шляху до доброчесності», її аналіз міститься у відповідній главі Книги 2 Курсу, де розглядається кримінологічна інформація про корупцію.
3. Кримінологічне обґрунтування актів законодавства, в яких мають бути визначені обов'язки, завдання та повноваження управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності. Ці обов'язки та завдання часто визначають безпосередню мету управління зазначеною діяльністю і самої такої діяльності. Кримінологічне обґрунтування актів законодавства з регулювання вказаних питань, як і з будь-яких інших питань, може торкатися: визначення актуальності проблеми, що потребує нормативного врегулювання; потреби останнього у певній (законодавчій або іншій) формі; формулювання окремих норм, зокрема щодо повноважень, прав і обов'язків у сфері управління антикримінальною діяльністю; усунення недоліків (прогалин, суперечностей, нечіткості) регулювання, що можуть стати обставинами, які створюють сприятливі умови для вчинення злочинів. Особливої уваги у цьому випадку потребує кримінологічний аналіз передбаченого проектом нормативного акта механізму його реалізації, передусім у сфері управління антикримінальною діяльністю, прогалини у якому можуть сприяти поширенню дії криміногенних чинників або скороченню позитивного впливу антикриміногенних чинників. В останні роки автором Курсу розроблено та випробувано методику та організаційно-правові засади спеціального аналізу такого типу, якому дано назву «кримінологічна експертиза». Про неї йдеться в окремій главі у Книзі 3 Курсу.
II. Стадія визначення проблеми (проблем) у реалізації мети управління. Визначення проблеми (проблем) щодо певного
1 Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про корупцію. — К., 1999. — С. 443-478.
385
Глава 9
об'єкта належить до методології пізнання і в дуже загальному вигляді полягає у виокремленні непізнаного про цей об'єкт із наявного знання про нього, що і становить проблемну ситуацію. Проблема, таким чином, полягає у тому, щоб насамперед скласти уявлення про об'єкт за наявною неповною інформацією про нього, а далі визначити напрями і методи отримання недостаючої інформації. В управлінському процесі проблемна ситуація виникає у зв'язку з постановкою мети, щодо досягнення якої немає достатньої інформації. Недостатність інформації може стосуватися різних сторін об'єкта, який визначається поставленою метою: усвідомлення його сутності, обумовлюючих зв'язків, напрямів та засобів удосконалення, зміни. Мета управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності тією чи іншою мірою спрямовується на скорочення злочинності, усунення її чинників. Згідно з цим об'єктом проблемної ситуації, яка виникла через постановку зазначеної мети, може бути: а) виконавська діяльність щодо протидії злочинності; б) управлінська діяльність щодо ЇЇ виконавського рівня; в) сама злочинність. Отже, всі названі проблеми є кримінологічними, їх розв'язання здійснюється кримінологічними засобами.
Визначення проблеми, її природи і характеру, шляхів розв'язання та зрештою остаточного з'ясування відбувається через застосування певних методів та процедур, які, звичайно, передують дослідженню зазначених питань. Докладно їх висвітлено у главі «Організація наукового кримінологічного дослідження» у Книзі З Курсу.
III. Стадія діагностування стану управлінської системи та керованого нею об'єкта стосовно визначення заходів (засобів) реалізації мети. Після з'ясування проблеми, напрямів та методів її розв'язання (а нерідко і в процесі розв'язання) наступною стадією управлінського циклу щодо антикримінальної діяльності має стати діагноз стану управлінської системи та керованої нею виконавської системи. Зазначений діагноз потребує відповідного аналізу і об'єкта антикримінальної діяльності, яким є злочинність. Визначити необхідні управлінські та виконавські заходи можна лише через співвідношення останніх з предметними характеристиками злочинності, інформацією про неї. Оскільки проблеми у
386
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
зазначених системах, напрями, методи та заходи (засоби) їх розв'язання спрямовані у майбутнє, інформація щодо зазначених об'єктів має бути не лише статичною (сьогоденною) та ретроспективною, а й перспективною.
Наведені діагностичні завдання на зазначеній стадії управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності здійснюються через застосування відповідних кримінологічних методів та процедур. Вони можуть бути згруповані таким чином:
— збирання та оцінка кримінологічної та кримінологічно-зна чущої інформації;
— кримінологічний аналіз зібраної інформації;
— кримінологічне прогнозування злочинності та злочинних про явів.
Кожна з названих груп діагностичних методів та процедур має певний особливий зміст та виняткове значення не лише на вказаній стадії, айв процесі вирішення завдань системи управління антикримінальною діяльністю взагалі. Тому доцільно докладніше розглянути ці групи в інших частинах Курсу, зокрема щодо кримінологічної інформації та її аналізу — у відповідних главах Книги 3 Курсу, а теоретичні засади кримінологічного прогнозування — у наступному параграфі цієї глави.
IV. V. Стадії розроблення та прийняття управлінського рішення. Кримінологічні засоби, що використовуються на цих стадіях, за своїм змістом та формою можуть бути поділені таким чином:
— висновки кримінологічного аналізу злочинності, в тому чис лі, які містять пряму вказівку на необхідність управлінського рішення з відповідного питання, або лише у загальній формі обґрунтовують необхідність його вирішення;
— результати кримінологічного прогнозу злочинності або інди відуального прогнозу вчинення злочину, які не прямо, а опосередко вано орієнтують на вирішення питань запобігання та протидії зло чинності (злочинного вчинку) згідно з прогнозованими змінами;
— пропозиції щодо вирішення питань, здійснення необхідних заходів, що випливають із названих документів (аналізу, прогнозу тощо) і стосуються системи управління та керованої нею виконав чої системи за звичною схемою управлінського рішення, в тому числі щодо організаційних, виконавських, забезпечуючих, інших
387
Глава 9
заходів щодо об'єкта управління в цілому та окремих його напрямів, наприклад, реагування на повідомлення про вчинені злочини, їх розкриття, розслідування, захисту потерпілих, відшкодування завданих збитків тощо;
— пропозиції щодо заходів запобігання злочинності та злочин ним проявам виокремлються в окрему групу за своєю криміноло гічною змістовністю; на відміну від попередньої групи, де можуть пропонуватися заходи різного характеру (правові, соціальні, інформаційні, ресурсного призначення тощо), у цій групі пропо нуються лише запобіжні заходи, які є суто кримінологічними або мають запобіжне, тобто кримінологічне, значення. Заходи цієї гру пи, як правило, більш предметні, адресні, цілеспрямовані, в тому числі функціонально спрямовані щодо конкретних причин і умов, звичайно, якщо в результаті аналізу останні були визначені.
Кримінологічні засоби, що використовуються на останніх двох стадіях, можуть розрізнятися залежно від форми, рівня, цільового призначення управлінського рішення. Подані до програми чи плану, вони мають описовий характер з виділенням окремих деталей, пояснень, залежних умов тощо. Висновки і особливо пропозиції до нормативно-управлінських документів відрізняються ди-рективністю та лаконізмом формулювань, спрямованістю до маси однорідних суб'єктів виконання. Пропозиції до директивних документів, що розраховані на реалізацію в імперативній формі, часто одночасно пропонують заходи контролю та відповідальності за невиконання зазначених актів.
У науці управління прийнято диференціювати управлінські заходи (норми рішень) за формою та змістом таким чином:
— заходи-директиви, що містять загальні цілі, завдання, пер спективні показники, які зазвичай мають якісну (атрибутивну) форму;
— заходи-норми, де містяться нормативні, обов'язкові для виконання приписи, розраховані, як правило, на тривалий час та масу однорідних виконавців;
— заходи-команди, що також мають обов'язковий характер, проте розраховані, як правило, на разове виконання та реалізують ся у формі наказу, нерідко адресованого до обмеженого кола вико навців;
388
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
— заходи-пропозиції, які є зазвичай результатом аналітичного чи прогностичного розроблення, мають не обов'язковий, а реко мендаційний характер та підлягають виконанню (врахуванню) в силу їхньої переконливої обґрунтованості, авторитету авторів розроблення; нерідко заходи-пропозиції фахівців супроводжують ся заходами-нормами (директивами) щодо необхідності їх вико нання;
— заходи-дії, що передбачають здійснення певних видів діяль ності;
— заходи-доручення — містять приписи на проведення певно го роду діяльності (перевірки, аналізу, ревізії, атестування тощо).
Кримінологічні засоби забезпечення управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності частіше реалізуються у формі заходів-норм, пропозицій, дій, рідше — у вигляді директив і майже ніколи — у формі команди.
Кримінологічні засоби найчастіше розраховані на їх програмо-вано-плановану реалізацію. За радянських часів широко практикувалося, особливо на місцевому, регіональному та об'єктовому рівнях, складання планів профілактики правопорушень. У разі передбачення у цих планах, крім спеціально-кримінологічних, також соціально-економічних, соціально-психологічних, культурних, освітніх та інших заходів, ці плани називалися комплексними. В Україні, починаючи з 2000 р., було відроджено практику програмування запобігання злочинності. Початок їй поклала Комплексна програма профілактики злочинності у 2001-2005 рр., затверджена Указом Президента України від 25.12.2000 р. Планування діяльності щодо запобігання та протидії злочинності цілком себе виправдало. Воно займає важливе місце у системі управління цією діяльністю. Нова влада майже два роки, на жаль, не знайшла часу за політичними суперечками та перекроюванням владних повноважень, щоб продовжити програмування запобіжної анти-кримінальної діяльності. Наступна програма була затверджена Кабінетом Міністрів України лише у грудні 2006 р. без належного кримінологічного обґрунтування. Теоретичні засади цього комплексного кримінологічного засобу буде розглянуто окремим параграфом цієї глави, а практична організація розроблення плану — в окремій главі Книги 3 Курсу.
389
Глава 9
VI. Стадія реалізації управлінського рішення, спрямованого на управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочин ності. Його реалізація здійснюється звичайними для управління організаційними засобами, як правило, без використання специ фічно кримінологічних. Щодо заходів виконавського рівня цієї діяльності, то вони часто реалізуються із застосуванням криміно логічних методів і засобів, передусім заходів стосовно виявлення причин і умов злочинних проявів та запобігання їх дії (впливу).
VII. На стадії аналізу результатів виконання управлінського рішення застосовуються ті самі аналітичні, у тому числі криміно логічні, засоби (методи), що і при аналізі об'єктів системи управління антикримінальною діяльністю на стадії їхнього діагно стування перед розробленням управлінського рішення.
ф 3. Теорія кримінологічного прогнозування.
Його функція як засобу управління діяльністю
щодо запобігання та протидії злочинності
та злочинним проявам
Людині, як мислячому індивіду, властиве передбачення майбутнього для того, щоб визначити та спланувати свої наступні дії. Пророцтва волхвів, передрікання чаклунів відомі з давніх-давен. Із розвитком науки передбачення отримало можливість ґрунтуватися на пізнаних об'єктивних закономірностях розвитку природи і суспільства, стати науковим. Нині виокремлюють три рівні (або види) передбачення. Перший — це передвіщення, що здійснюється на буденному рівні на основі знання знакових подій (явищ) та інтуїтивних здібностей. Другий — прогнозування, яке ґрунтується на наукових засобах, як правило, кількісних параметрах, закономірностях їхньої зміни, що відбивають об'єктивні тенденції нинішнього та майбутнього стану об'єкта передбачення. Третій — планування, яке поряд із прогнозуванням зміни об'єкта прогнозу передбачає діяльність, що слід згідно з цими змінами здійснити тепер і в майбутньому.
Сутність та особливість прогнозування полягає у тому, що це таке наукове передбачення, яке ґрунтується на конкретній теорії та із застосуванням наукових методів відображає обґрунтовані закономірності та зв'язки об'єкта прогнозу, має своїм результатом
390
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
прикладний висновок (оцінку). Будь-яка наука, і кримінологія не виняток, має прогностичну функцію. Вона значною мірою реалізується через прогнозування майбутнього стану предмета певної науки (його складових). Прогностична функція науки ґрунтується на можливостях і здібностях наукового пізнання процесу упереджуючого мислення, у тому числі обумовленого суспільними змінами. Ця властивість прогнозування надала йому роль засобу будь-якої галузі соціального регулювання, у тому числі у сфері управління діяльністю щодо боротьби зі злочинністю.
Існує багато класифікацій прогнозів. Одна з основних поділяє їх на соціальні, спрямовані на передбачення динаміки та якісних змін суспільних процесів, явищ, подій, та індивідуальні, що прогнозують активність окремої людини, здебільшого діяльнісну. У широкому розумінні індивідуальне прогнозування є також соціальним, оскільки активність, у тому числі діяльність людини, відбувається у суспільстві.
За галузевою ознакою та предметом передбачення розрізняють політичне, економічне, науково-технічне, демографічне, екологічне, кримінологічне прогнозування. Кримінологічне прогнозування здійснюється щодо процесів, явищ, фактів, що є предметами кримінології або мають кримінологічне значення. Розглянемо основні поняття та характеристики кримінологічного прогнозування. Передусім відзначимо, що кримінологічне прогнозування не зводиться лише до прогнозування злочинності, яким воно звично обмежувалося протягом тривалого часу1. Нині стало зрозуміло, що кримінологічне прогнозування здійснюється й стосовно інших частин предмета кримінології, а також інших процесів, явищ фактів, діянь, що мають кримінологічне значення2. Однак і донині воно, крім визначення майбутнього стану злочинності, іноді поширюється лише на зміну факторів, що впливають на нього. Нерідко ще предмет криміно-
1 Кримінологія. Загальна і Особлива частини: Підруч. / За род. І. М. Дапьшина. — С. 127.
2 Дшіьишн І. Кримінологічне планування заходів протидії злочинності та її прогнозування / Вісн. Акад. правових наук України. — 2004. — № 4 (39). — С. 148; Джужа О. Яка криміно логія потрібна сьогодні // Право України. - 2000. — № 6. — С. 95.
391
Глава 9
логічного прогнозування ототожнюють з об'єктами останнього, розглядають поряд із завданнями, діями та зводять до переліку його об'єктів1. Не завжди при визначенні предмета кримінологічного прогнозування позначається його цільове призначення. З урахуванням наведених положень та застережень можна визначити, що предметом кримінологічного прогнозування є процес пізнання майбутнього стану явищ, фактів, діяльнісних проявів, що становлять предмет кримінології або мають кримінологічне значення, з метою забезпечення управління діяльністю у сфері їхнього функціонування.
Із наведеного вище визначаються об'єкти кримінологічного прогнозування. До таких слід віднести насамперед злочинність у всіх її проявах, станах та взаємодіях (умовно — «об'єкти злочинності»), а також детермінанти злочинності, її «фонові» та обумовлюючі чинники, особистість злочинців, діяльність щодо запобігання та протидії злочинності, управління цією діяльністю (умовно — «інші кримінологічні об'єкти»).
Кримінологічне прогнозування в системі управління анти-кримінальною діяльністю має своїм функціональним призначенням головним чином передбачувальне діагностування стану цієї управлінської системи як діяльності у сфері функціонування кримінологічних об'єктів, у тому числі самої такої діяльності з урахуванням прогнозованих змін об'єктів злочинності. Наведене реалізується через такі функції кримінологічного прогнозування: а) визначення майбутнього ймовірного стану, в тому числі зміни об'єктів злочинності, її детермінантів, «фонових» та обумовлюючих чинників, особистості злочинців; б) прогностична оцінка кримінологічного значення цих змін; в) передбачення потрібних відповідних змін антикримінальної діяльності та системи управління нею; г) створення кримінологічного обґрунтування управлінського рішення для відображення необхідних змін системи управління з огляду на прогнозовані зміни, а також на постійні орієнтири у вигляді мети, стратегії, правових норм діяльності щодо запобігання та протидії злочинності.
1 Нежурбіда С. І. Щодо питання про предмет кримінологічного прогнозування // Актуальні проблеми політики. — Одеса, 2004. — Вин. 20. — С. 254.
392
Теорія управління діяльністю щодо запобігання та протидії злочинності...
У літературі запропоновано поділяти кримінологічне прогнозування на пошукове, яке виявляє зміну його об'єктів і абстрагується при цьому від норм та інших управлінських рішень щодо цих об'єктів, та нормативне, яке здійснюється з огляду на існуючі норми, ідеали, цілі цієї діяльності1. У такому поділі вбачається штучність. Діяльність щодо об'єктів кримінологічного прогнозування, як правило, унормована, до того ж значною мірою на законодавчому рівні. Зміна зазначених об'єктів прогнозується з урахуванням умов, в яких вона відбувається, в тому числі обов'язкових нормативних умов. Нинішня та майбутня зміна останніх повинна братися до уваги та певним чином враховуватися при прогнозуванні. Таким чином, зміна об'єктів та нормативних умов, в яких вона відбувається,
