2020-06-08
64
Правовой режим земель запаса закреплен в ст. 103 ЗК, согласно которой к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК.
Фонд перераспределения земель согласно п. 2 ст. 80 ЗК формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд:
- при добровольном отказе от земельного участка;
- если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства;
- при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных законодательством.
Норма, указанная в п. 2 ст. 103 ЗК, также корреспондирует комментируемой норме, устанавливая, что использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, случаев выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях, и иных предусмотренных федеральными законами случаев.
Таким образом, общий запрет ч. 1 ст. 4 комментируемого закона воплощен в специальной норме п. 2 ст. 103 ЗК.
В литературе отмечается, что по площади земли запаса являются достаточно распространенной категорией (видом) земель (около 100 млн. га, в основном в Сибири, на Крайнем Севере, Дальнем Востоке). В отличие от земель других категорий, земли запаса - это земли, основное целевое назначение которых еще не определено и которые не предоставлены гражданам и юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель. Земли запаса могут использоваться для геодезических, геологосъемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и некоторых других исследований и изысканий. Законодательством РФ предусматривается как включение в земли запаса различных видов и категорий земель, так и их использование. Например, за счет земель запаса создается земельный фонд для расселения беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с постановлением Правительства от 14 марта 1995 г. N 249 "О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования"*(40).
2. Комментируемая норма использует обозначение процедуры образования земельных участков в утратившей силу в земельном законодательстве терминологии, используя понятие "формирование" вместо "образования".
Общие правила и условия образования земельных участков определены ст. 11.2 ЗК, согласно которой земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Образование земельных участков из земель государственной или муниципальной собственности представляет собой процедуру, несколько отличную от образования участков посредством раздела, объединения, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков.
По общему правилу, образование участков из земель публичной собственности допускается только в соответствии с проектом межевания территории.
Проект межевания территории согласно ч. 3 ст. 41 ГрК представляет собой вид документации по планировке территории и формируется применительно к:
- территории в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны;
- территории, в отношении которой предусматривается ведение деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.
Следует отличать проект межевания территории от проекта планировки территории. Проект планировки территории выделяет элементы планировочной структуры, а в проекте межевания территории устанавливаются границы земельного участка одного или нескольких элементов. Как правило, проект планировки территории является основой для проекта ее межевания. Поэтому проект межевания территории может быть включен в состав проекта планировки территории или составлен отдельным документом в соответствии с ч. 6 ст. 41 ГрК.
Подготовка проекта межевания и его последующее утверждение - самостоятельные процедуры, регламентированные градостроительным законодательством*(41).
Утвержденный уполномоченным органом проект межевания территории в дальнейшем является основой проведения кадастровых работ для подготовки межевого плана и последующего кадастрового учета земельного участка и государственной регистрации прав на него.
Согласно ст. 22 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из ЕГРН о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках.
В межевом плане указываются:
- сведения об образуемых земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган регистрации прав заявления о государственном кадастровом учете земельного участка или земельных участков;
- сведения о части или частях земельного участка в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган регистрации прав заявления о государственном кадастровом учете части или частей земельного участка;
- новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган регистрации прав заявления о государственном кадастровом учете земельного участка или земельных участков.
В случае выполнения комплексных кадастровых работ согласно ст. 24.1 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" составляется не межевой план, а карта-план территории. Карта-план территории содержит необходимые для государственного кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ. Карта-план территории состоит из текстовой и графической частей.
В состав текстовой части карты-плана территории включаются:
- пояснительная записка с указанием оснований выполнения комплексных кадастровых работ, сведений о территории выполнения комплексных кадастровых работ, об учетных номерах кадастровых кварталов, являющихся территорией, на которой выполняются комплексные кадастровые работы, включая реквизиты полученных для выполнения комплексных кадастровых работ кадастровых планов территории указанных кадастровых кварталов, реквизиты решения об утверждении проекта межевания территории (в том числе в составе проекта планировки территории), реквизиты документа, устанавливающего распределение земельных участков в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и иных сведений о территории, на которой выполняются комплексные кадастровые работы;
- сведения об объектах недвижимости, являющихся в соответствии с ч. 1 ст. 42.1 ФЗ "О кадастровой деятельности" объектами комплексных кадастровых работ (в том числе полученные в результате выполнения комплексных кадастровых работ), в объеме, установленном органом нормативно-правового регулирования;
- акт согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ;
- заключение или заключения согласительной комиссии, о результатах рассмотрения возражений относительно местоположения границ земельных участков, обязательным приложением к которым являются указанные возражения.
Только после постановки на кадастровый учет земельный участок является образованным. Именно такой правовой позиции придерживается и правоприменительная практика.
Пример: ОАО "Иркутская электросетевая компания" обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с измененным в порядке ст. 49 АПК заявлением к Министерству имущественных отношений Иркутской области о признании недействительным п. 1 распоряжения от 31 августа 2017 г. N 1562/з "О предварительном согласовании предоставления земельного участка" в части предоставления земельного участка из земель запаса; обязании устранить нарушения прав и законных интересов заявителя путем изменения категории земельного участка с "земель запаса" на "земли населенных пунктов".
Оставляя без изменения решения нижестоящих судов об отказе в удовлетворении требований, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 8 августа 2018 г. по делу N А19-25221/2017 указал, что по смыслу положений ЗК, ФЗ "О кадастровой деятельности", ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" земельный участок считается сформированным, если в отношении него проведен государственный кадастровый учет. Суды обоснованно установили, что п. 1 распоряжения министерства от 31 августа 2017 г. N 1562/з фактически принято решение о предварительном согласовании предоставления обществу земельного участка, а не о предоставлении данного земельного участка в аренду; испрашиваемый обществом земельный участок не сформирован, в отношении него не осуществлен государственный кадастровый учет.
С учетом изложенного, поскольку перевод земельного участка из категории земель запаса производится после формирования земельного участка и постановки его на кадастровый учет и только после соответствующего перевода в иную категорию земель предоставляется землепользователю, доводы заявителя кассационной жалобы, которому всего лишь было предварительно согласовано предоставление земельного участка, о нарушении его прав и законных интересов оспариваемым распоряжением подлежат отклонению.
