2020-06-10
121
Введение
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - комментируемый Закон) принят на смену Закону РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (наименование в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ, далее - Закон 1991 г. о милиции). Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона, разработан Правительством РФ во исполнение поручения, изложенного в Указе Президента РФ от 18 февраля 2010 г. N 208 "О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(1). Этим поручением предписывалось разработать проект федерального закона о милиции, определяющего основные цели деятельности милиции - противодействие преступности и обеспечение общественного порядка, а также предусматривающего исключение дублирующих, избыточных и несвойственных милиции функций.
В пояснительной записке*(2) к законопроекту отмечались следующие его концептуальные моменты:
законопроект направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями;
законопроектом предусмотрено комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах РФ, а также пробелов в правовом регулировании деятельности милиции. На современном этапе полиция должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами;
при разработке законопроекта учитывались, во-первых, принципы и подходы к модернизации России, сформулированные в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г., во-вторых, преобразования, которые осуществляются в правоохранительной сфере, в-третьих, достижения науки, отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов;
основными целями законопроекта являются: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества; четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции; обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности; усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции; освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов;
в законопроект включены в адаптированном виде нормы ряда международных документов, касающихся полицейской деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц и других;
кроме того, в законопроекте реализован положительный международный опыт в области строительства полицейских институтов, а также сохраняются отечественные традиции правового регулирования деятельности полиции.
Следует отметить, что первоначально декларировалось большее число касающихся полицейской деятельности международных документов, нормы которых включены в адаптированном виде в законопроект. Речь идет о следующих документах: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка*(3), принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц*(4), принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН; Декларация о полиции*(5) (Резолюция N 690 (1979)), принята 8 мая 1979 г. в г. Страсбурге на 31-ой сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы; Европейский кодекс полицейской этики*(6) (Рекомендация Rec.(2001)10), принят Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2001 г. в г. Страсбурге и одобрен решением Совета министров Евросоюза от 17 сентября 2003 г. N 58.578; Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах*(7), приняты на 71 Генеральной ассамблее Международной организации уголовной полиции - Интерпола 21-24 октября 2002 г. в Камеруне.
Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона, до внесения его в Государственную Думу прошел процедуру общественного обсуждения, по результатам которой МВД России подготовлен Аналитический обзор (доклад) по комментариям, полученным в ходе общественного обсуждения проекта Федерального закона "О полиции"*(8). Как отмечалось в названном документе, впервые после обсуждения в 1993 г. проекта Конституции РФ на всеобщее обсуждение вынесен комплексный законопроект, регламентирующий законодательные основы организации и деятельности одной из ведущих правоохранительных структур в России; публикация проекта федерального закона "О полиции" вызвала широкий резонанс в обществе; за время работы сетевой площадки www.zakonoproekt2010.ru с 7 августа по 15 сентября поступило около 21 тысячи комментариев; сайт посетили более 1,5 млн человек; процедура сетевого форума, а также количество принявших участие в обсуждении граждан обеспечивает достаточный уровень репрезентативности общественного мнения по законопроекту, способствует его легитимации и поиску правильных решений. Следует также упомянуть о заслуживающем внимании независимом анализе комментариев к проекту Федерального закона "О полиции", оставленных на сайте zakonoproekt2010.ru. МВД, который предложен на сайте http://mvdreform.ru. Кстати говоря, именно практика общественного обсуждения данного законопроекта послужила первопричиной для издания Указа Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов"*(9).
Государственно-правовым управлением Президента РФ подготовлена справка от 7 февраля 2011 г. к Федеральному закону "О полиции", которая размещена на официальном сайте Президента РФ*(10) и содержит следующее:
Федеральный закон был принят после масштабного общественного обсуждения, в ходе которого от граждан поступило более 33 тысяч откликов и конкретных предложений по совершенствованию текста законопроекта. В результате многие положения законопроекта были изменены или дополнены;
Федеральным законом установлен исчерпывающий перечень прав и обязанностей полиции, которые основаны на ее предназначении как правозащитного института, призванного защищать жизнь, здоровье, права и свободы личности, противодействовать преступности и охранять общественный порядок. Полиция оказывает помощь гражданам во всех случаях, когда они в ней нуждаются. Сотрудники полиции обязаны защищать не только граждан, пострадавших от противоправных деяний, но и граждан, ставших жертвами несчастного случая или в силу разных причин находящихся в беспомощном или опасном для их жизни и здоровья состоянии;
в Федеральном законе содержится ряд нравственно-этических требований к сотрудникам полиции. В частности, он обязывает полицейских, в том числе во внеслужебное время, воздерживаться от любых действий, способных нанести ущерб авторитету полиции. Основным принципом деятельности полиции является соблюдение и уважение прав и свобод человека. Оправданием действий (бездействия) сотрудника полиции не могут быть незаконные приказы вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства. Сотрудник полиции обязан внимательно выслушать любого обратившегося к нему гражданина и в пределах своей компетенции принять необходимые меры для решения поставленного перед ним вопроса. При взаимодействии с гражданином сотрудник полиции обязан назвать свои должность, звание, фамилию и по требованию гражданина предъявить свое служебное удостоверение. В случае применения к гражданину мер принуждения сотрудник полиции обязан объяснить причину своих действий и разъяснить гражданину его права и обязанности. Гражданин, задержанный сотрудником полиции, имеет право на телефонный разговор со своими близкими;
Федеральным законом конкретизированы права сотрудников полиции в части, касающейся применения физической силы и огнестрельного оружия;
сотрудники полиции обязаны принимать у граждан заявления и сообщения о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях и не реже одного раза в месяц информировать граждан о ходе их рассмотрения;
сотрудники полиции вправе проникать в помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам или занимаемые организациями, для спасения жизни людей и их имущества, обеспечения безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях, для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения преступления и установления обстоятельств несчастного случая. Посещать государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации сотрудники полиции могут только в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях либо в связи с проверкой зарегистрированных заявлений и сообщений о преступлениях, правонарушениях и происшествиях;
деятельность полиции должна быть открытой для общества, а действия сотрудников полиции - обоснованными и понятными для граждан. Федеральный закон обязывает полицию регулярно информировать общество о своей деятельности через средства массовой информации, сеть Интернет и путем отчетов перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, органами муниципальных образований и гражданами. Общественное мнение относится к одному из главных критериев оценки деятельности полиции, а общественный контроль за деятельностью полиции является одной из основных гарантий законного и добросовестного выполнения полицией своих обязанностей;
Федеральный закон соответствует Конституции РФ.
В то же время в рамках работы над законопроектом высказывались самые различные критические замечания, но из этих замечаний, несмотря на их обоснованность и конструктивность, учтена лишь незначительная часть. О таких критических замечаниях (прежде всего, нереализованных) сказано ниже в комментариях к соответствующим статьям Закона. Здесь же целесообразно отметить, что наиболее целостная система критических замечаний сформулирована Общественной палатой РФ, которая, подытоживая, отметила следующее (см. письмо от 30 ноября 2010 г. N 3ОП-1/1980*(11)):
анализ законопроекта и, частично, его сравнение с действующим Законом 1991 г. о милиции показывает, что в основном в него внесены только те поправки, которые не меняют сути разработанного МВД России текста законопроекта, а предложения, полученные в ходе его общественного обсуждения, носят бессистемный характер;
по-прежнему при отсутствии цельной и четкой концепции реформирования всей системы МВД России и милиции как ее ядра остается неясной не только структура централизованной системы федерального органа исполнительной власти в данной сфере, но и функционал и, соответственно, компетенция и полномочия составляющих ее частей;
остается открытым и вопрос кадровой политики, поскольку предложенный законопроект фактически никаких нововведений в данном отношении не содержит. Это же относится и к повышению профессионального уровня сотрудников полиции, процессу обучения и переподготовки в соответствии с требованиями времени;
наконец абсолютно необходимо дополнить законопроект поправками в части, относящейся к участию населения и институтов гражданского общества в деятельности полиции и гражданскому контролю над ней;
для этого Общественной палатой РФ совместно с Советом при Президенте РФ по содействию развития гражданского общества и правам человека предлагаются минимально необходимые поправки, которые обобщают мнения, высказанные в ходе публичного обсуждения и экспертного анализа законопроекта;
предлагаемые изменения в ряд его норм (ст. 4, 8, 9 и 50) направлены на обеспечение реальной открытости и конкретных механизмов подотчетности полиции, кардинально иной системы оценки ее деятельности, обеспечение эффективной "обратной связи" с гражданами и общественного контроля работы полиции;
Общественная палата РФ в целом поддерживает законопроект, но с учетом высказанных замечаний считает, что законопроект нуждается в тщательной доработке.
В отношении переименования милиции в полицию представляется целесообразным привести выдержку из вступительного слова Президента РФ на совещании по проекту нового закона о милиции, состоявшегося 6 августа 2010 г. в Горках Московской области (размещено на официальном сайте Президента РФ*(12)): "Наконец, самое последнее. Вещь скорее внешняя, но, на мой взгляд, важная. Еще со времен Октябрьской революции органы правопорядка в нашей стране стали именоваться милицией. Тем самым подчеркивался их народный или, как принято было говорить, рабоче-крестьянский характер, имея в виду, что это, по сути, дружинники в погонах. Но нам нужны профессиональные люди, нам нужны сотрудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому, на мой взгляд, пришла пора вернуть милиции ее прежнее наименование и именовать в дальнейшем наши органы правопорядка полицией. Предлагаю обсудить и этот вопрос_".
Одновременно с комментируемым Законом принят и вступил в силу Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О полиции"*(13), которым в связи с принятием данного Закона внесены изменения в целый ряд законодательных актов РФ. Авторами законопроекта, принятого в качестве названного Закона, отмечалось (см. пояснительную записку*(14)), что законопроект носит технический характер и приводит терминологию, используемую в законодательстве РФ, в соответствие с терминологией, установленной нормами Федерального закона "О полиции". Проще говоря, в большинстве случаев понятие "милиция" заменено понятием "полиция".
Следует также отметить, что в развитие регулирования, предусмотренного комментируемым Законом, принят Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон 2011 г. о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел), который с 1 января 2012 г. согласно ч. 1 его ст. 1 регулирует отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел РФ, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обслуживанием сотрудников, граждан РФ, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предоставлением им иных социальных гарантий.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Назначение полиции
1. Комментируемая статья согласно ее названию определяет назначение полиции. Как указано в ч. 1 статьи, предназначением полиции являются: во-первых, защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, во-вторых, противодействие преступности, в-третьих, охрана общественного порядка, собственности и, в-четвертых, обеспечение общественной безопасности. Таким образом, за полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции, на что обращалось внимание и в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона.
Подобным образом ранее в ч. 1 ст. 1 Закона 1991 г. о милиции (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ) было определено, что милиция в России - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных названным Законом и другими федеральными законами.
Как представляется, положения ч. 1 комментируемой статьи согласуются со ст. 1 Европейского кодекса полицейской этики (о данном документе см. введение), определяющей, что основными целями полиции в демократическом обществе, регулируемом принципом верховенства права, являются: обеспечение общественного спокойствия, соблюдения закона и порядка в обществе; защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены, в частности, в Европейской конвенции о правах человека; предупреждение преступности и борьба с ней; выявление преступности; оказание помощи и услуг населению.
Соответственно, представляет интерес официальный комментарий к изложенной статье:
в этой статье изложены важнейшие цели полиции в демократическом обществе, регулируемом принципом верховенства права;
обеспечение подержания спокойствия в обществе и соблюдения закона традиционно являются общими целями полиции, ее главной ответственностью, часто называемой задачей "общественного порядка". Это очень широкое понятие включает в себя целый ряд мероприятий, проводимых полицией, среди которых можно назвать охрану и обеспечение безопасности лиц (как физических, так и юридических) и имущества (как частного, так и общественного) и применение закона в отношениях между государством и частными лицами и в отношениях между людьми;
соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены в Европейской конвенции о правах человека в качестве задачи полиции, возможно, является главной отличительной чертой полиции, стоящей на службе общества, где правит закон. Эта задача подразумевает не только отдельную обязанность по защите этих прав, по и наличие пределов для действий полиции при выполнении других ее задач;
формулировка "в частности, в Европейской конвенции о правах человека" была выбрана для того, чтобы дать конкретную ссылку на особый правовой инструмент, не отрицая при этом важности других документов, относящихся к правам человека;
функция предупреждения преступности по-разному рассматривается в разных государствах-членах, но в большинстве случаев она считается относящейся к общей ответственности государства. Предупреждение преступности часто подразделяется на социальную профилактику и на ситуационную профилактику, причем обе эти формы относятся к ведению полиции;
как это следует из Рекомендации N R (83) 7 Совета Европы об участии общественности в политике по борьбе с преступностью, для того чтобы предупреждение преступности было эффективным, требуется участие всего сообщества, общества в целом. Уже несколько лет часто говорится о "партнерстве" в области предупреждения преступности, и это показывает, что речь идет не о такой задаче, которой должна заниматься только полиция. В этой области следует координировать усилия полиции и других органов, а также населения. Хотя в большинстве государств-членов ответственность за политику в области профилактики правонарушений не возлагается напрямую на полицию, полиция тем не менее остается одним из главных ответственных за нее, а в демократическом обществе, где главным является принцип верховенства права, это требует определенных гарантий от любых злоупотреблений по отношению к отдельным гражданам;
выявление преступности во всех государствах является одной из главных классических задач полиции. Даже если выявление преступности часто представляет собой лишь относительно небольшую часть всего комплекса задач полиции, оно тем не менее является одним из важнейших элементов ее деятельности. Население многого ожидает от полиции в этом плане. Кроме того, эффективность этого выявления сама по себе имеет профилактическое значение и, следовательно, является необходимой для развития доверия населения к уголовной юстиции;
выявление преступности организуется в государствах по-разному. В некоторых из них оно входит в компетенцию общей полиции, а в других возлагается на специальные силы полиции - например, на криминальную полицию. Кроме того, независимость полиции от органов судебного преследования (прокуратуры) имеет разные уровни в разных государствах. При этом проблемы, с которыми полиция сталкивается в своей деятельности по выявлению преступности, одинаковы во всей Европе. В настоящем Кодексе не ставится под сомнение центральная роль борьбы с преступностью среди других задач полиции, но подчеркивается необходимость по мере возможности сочетать эффективность полиции с соблюдением основных прав личности, что становится особенно деликатной задачей при борьбе с преступностью. Принцип "презумпции невиновности" и сопряженные с ним гарантии, несомненно, приобретают большое значение для лиц, подозреваемых в совершении правонарушений. Кроме того, соблюдение личных прав граждан при выявлении преступности распространяется и на права других заинтересованных лиц - потерпевших, свидетелей, - перед которыми полиция также несет ответственность;
помощь населению является еще одним аспектом деятельности большинства органов полиции, но эта функция в разных странах является более или менее развитой. Включение в задачи полиции функции услуг несколько отличается от этого в том смысле, что она изменяет роль полиции, которая перестает быть "силой", которую в обществе нужно использовать, и становится в этом случае органом оказания "услуг" обществу. Последние несколько лет в Европе прослеживается четкая тенденция полнее интегрировать полицию в гражданское общество и приближать ее к населению. Эта цель в ряде государств-членов достигается с помощью развития "полиции по месту жительства". Одним из главных средств для достижения этой цели является наделение полиции статусом органа публичной службы, а не просто органа, отвечающего за применение закона. Если мы не хотим, чтобы это преобразование осталось исключительно лингвистическим фактором, то раздел "услуг" следует ввести в список задач современной демократической полиции. Как правило, оказываемая полицией помощь касается конкретных ситуаций, в которых она должна быть обязана вмешиваться - например, когда нужно оказать помощь любому находящемуся в опасности человеку или помогать людям связаться с другими государственными или социальными службами, при этом аспект "услуг" в деятельности полиции остается расплывчатым и трудно поддается определению. Его нельзя смешивать с некоторыми возлагаемыми на полицию административными задачами (например, выдачей паспортов). Как правило, функция полиции как органа публичной службы связана с ее ролью органа, к которому может обращаться население, и доступность полиции является в этом отношении одним из самых важных и основных элементов. Функция услуг со стороны полиции больше связана с духом миссии полиции по отношению к населению, чем с наделением ее широкими функциями по оказанию услуг в дополнение к ее традиционным задачам. Ясно, что полиция не может брать на себя слишком большую ответственность в области оказания услуг населению. Следовательно, государства-члены должны выработать основные направления, применимые к функциям полиции в этой области и к тому, как их полиция выполняет эти функции.
В части 1 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства введены сокращенные обозначения "граждане" и "лица".
Согласно определениям, данным в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(15): иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Такие же определения понятий "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" даны и в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(16). В соответствии с ч. 1 ст. 6 названного Закона гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. В части 2 указанной статьи установлено, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ.
Гражданами РФ согласно ст. 5 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу названного Закона (т.е. на 1 июля 2002 г.); б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным Законом.
2. Норма части 2 комментируемой статьи декларирует, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств. Представляется несколько затруднительным определить, какая из ранее действовавших правовых норм послужила основой для данной декларации. Затруднительно также определить рассматриваемое правило как адаптированную норму одного из международных документов, касающихся полицейской деятельности (о таких документах см. введение).
Остается лишь отметить, что рассматриваемая норма была включена в проект комментируемого Закона после его общественного обсуждения. В первоначальном варианте законопроекта в его ст. 1 наряду с определением назначения полиции содержался ряд положений о структуре и системе полиции, а также о применении ею мер государственного принуждения (вслед за тем, как в ст. 1 Закона 1991 г. о милиции данные вопросы решались в отношении милиции). Так, указывалось, что: полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел; полиция имеет право применять меры государственного принуждения, в т.ч. физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, в пределах, установленных федеральным законом; состав и структура полиции определяются Президентом РФ. В рамках дальнейшей работы над законопроектом эти положения перенесены в другие его соответствующие статьи (см. ст. 4, 14 и 18 Закона и коммент. к ним).
3. В норме ч. 3 комментируемой статьи декларируется оказание полицией в пределах своих полномочий содействия государственным и муниципальным органам, организациям и должностным лицам в защите их прав.
Сокращенное обозначение "государственные органы" введено в данной норме в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов.
Под федеральными органами государственной власти имеются в виду Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), федеральные суды и федеральные органы исполнительной власти. Система федеральных судов определена в ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"*(17). Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(18), структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"*(19).
Систему органов государственной власти субъекта РФ в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(20) составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Система судов субъектов РФ определена в ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
"Иными" государственными органами на федеральном уровне являются Счетная палата РФ, органы прокуратуры РФ и Центральная избирательная комиссия, на региональном уровне - контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и избирательные комиссии субъектов РФ. Существуют также органы и организации, наделенные государственными полномочиями - органы управления государственными внебюджетными фондами (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования), Центральный банк РФ и т.п.
Сокращенное обозначение "муниципальные органы" введено в норме ч. 3 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона органов местного самоуправления и иных муниципальных органов.
Структура органов местного самоуправления регламентирована положениями ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(21). В соответствии с ч. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ*(22)) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
"Иными" муниципальными органами являются избирательные комиссии муниципальных образований, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами (ч. 2 ст. 39 названного Закона).
Сокращенное обозначение "организации" введено в норме ч. 3 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона общественных объединений, а также организаций независимо от форм собственности.
В соответствии с п. 2 ст. 50 части первой ГК РФ юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В пункте 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ) установлено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (п. 3 ст. 2 в ред. Федерального закона от 3 июня 2009 г. N 107-ФЗ)*(23) дополняет этот перечень общинами коренных малочисленных народов РФ, казачьими обществами, некоммерческими партнерствами, автономными некоммерческими организациями. И этот перечень не является закрытым - существует еще немало других организационно-правовых форм, в которых могут создаваться некоммерческие организации и которые предусмотрены иными законодательными актами.
В статье 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ)*(24) предусмотрены следующие организационно-правовые формы, в которых могут создаваться общественные объединения в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.
Сокращенное обозначение "должностные лица" введено в норме ч. 3 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона должностных лиц органов и организаций, указанных в данной норме.
Обобщающее представление о понятии должностных лиц позволяет составить примечание к ст. 15.3 КоАП РФ, определяющее лиц, которые понимаются в данном Кодексе под должностным лицом. Среди этих положений представляются использованию следующие (в ред. Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ*(25)): под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ; совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций несут административную ответственность как должностные лица; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если данным Кодексом не установлено иное.
Статья 2. Основные направления деятельности полиции
1. В статье определен перечень основных направлений деятельности полиции. Ранее подобное регулирование содержалось в ст. 2 Закона 1991 г. о милиции в рамках определения задач милиции. Так, в части 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ) устанавливалось, что задачами милиции являются:
обеспечение безопасности личности;
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
выявление и раскрытие преступлений;
охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных названным Законом.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона, существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогичны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран, сохранены; вместе с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректированы с учетом современных условий.
В рамках работы над законопроектом Общественная палатой РФ отмечала, что хотя федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России) и относящаяся к нему полиция не призваны более заниматься такими вопросами, как выдворение из России иностранных граждан и лиц без гражданства, проведением техосмотра транспортных средств и др., в целом компетенция правоохранительных органов в лице полиции не претерпевает существенных изменений (см. письмо от 30 ноября 2010 г. N 3ОП-1/1980*(26)). Как указывалось при этом, из того, что ставится под сомнение в качестве сферы профессиональной деятельности полиции - охрана имущества и объектов на договорной основе; обеспечение безопасности дорожного движения (почему тогда не авиационного, водного и железнодорожного?) или такие как исполнение административных наказаний и государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (почему не ФСО России и/или ФСБ России).
Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления обращал внимание на то, что в законопроекте не нашла отражение такая важная функция правоохранительных органов, как профилактика правонарушений (см. Решение от 18 ноября 2010 г. N 99/1*(27)). При этом Комитет полагал, что профилактика правонарушений не может сводиться исключительно к правоохранительной деятельности; профилактика правонарушений включает комплекс мер как политического, так и экономического, социального, правового и информационного характера, способных эффективно содействовать устранению причин и условий совершения правонарушений и воздействовать на самих потенциальных правонарушителей, поэтому для ее осуществления требуется координация и объединение усилий не только различных ветвей государственной власти и органов местного самоуправления, но и привлечение институтов гражданского общества, включая бизнес и средства массовой информации.
В отношении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи основных направлений деятельности полиции необходимо отметить следующее.
Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств (п. 1).
Данное положение представляется в большей степени общей характеристикой основной деятельности полиции как правоохранительной, нежели одним из направлений деятельности полиции. К тому же это положение можно обозначить как интерпретирующее норму ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона о назначении полиции: полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
В пункте 1 ч. 1 комментируемой статьи использована формулировка схожая с той, которая содержится в норме ст. 1 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(28), определяющей предназначение внутренних войск МВД России. Как определено в указанной норме, внутренние войска МВД России предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.
Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (п. 2).
Это направление деятельности полиции имеет три составляющие, регламентированные соответственно уголовно-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях и законодательством об оперативно-розыскной деятельности. Первые две из названных составляющих продублированы в качестве самостоятельных направлений деятельности полиции в п. 3 и 5 ч. 1 комментируемой статьи (см. ниже). Здесь же следует отметить, что в ст. 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"*(29) среди задач оперативно-розыскной деятельности первой названо выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 названного Закона оперативным подразделениям органов внутренних дел РФ предоставлено право осуществлять на территории РФ оперативно-розыскную деятельность.
Выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам (п. 3).
Производство предварительного следствия следователями органов внутренних дел РФ предусмотрено пунктом 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ. Там же перечислены преступления, производство по уголовным делам о которых отнесено к подследственности органов внутренних дел РФ. В пункте 1 ч. 1 ст. 40 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ) предусмотрено, что к органам дознания относятся органы внутренних дел РФ и входящие в их состав территориальные, в т.ч. линейные, управления (отделы, отделения) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Согласно части 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ*(30)) на органы дознания возлагаются: 1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном главой 32 данного Кодекса; 2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, - в порядке, установленном статьей 157 данного Кодекса; 3) осуществление иных предусмотренных данным Кодексом полномочий.
Розыск лиц (п. 4).
Одной из задач оперативно-розыскной деятельности в ст. 2 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" названо осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших. Как говорилось выше, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 названного Закона оперативным подразделениям органов внутренних дел РФ предоставлено право осуществлять на территории РФ оперативно-розыскную деятельность.
Производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний (п. 5).
Осуществление органами внутренних дел (полицией) производства по делам об административных правонарушениях предусмотрено и регламентировано нормами КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ). Так, в статье 23.3 данного Кодекса органы внутренних дел (полиция) названы в качестве органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также перечислены такие дела и определены лица, которые вправе рассматривать такие дела от имени данных органов. В пункте 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ перечислены дела об административных правонарушениях, протоколы о которых вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции). Глава 27 данного Кодекса предусматривает полномочия должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Исполнение органами внутренних дел административных наказаний предусмотрено и регламентировано нормами гл. 32 КоАП РФ.
Обеспечение правопорядка в общественных местах (п. 6).
В этом отношении необходимо отметить следующий момент. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения в т.ч. осуществляют охрану общественного порядка. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к вопросам местного значения муниципального района и вопросам местного значения городского округа соответственно организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15) и организацию охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией (п. 9 ч. 1 ст. 16). Данные нормы согласно ч. 3 ст. 83 названного Закона должны были вступить в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, но такой закон так и не принят.
Обеспечение безопасности дорожного движения (п. 7).
Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ определяет Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"*(31), что и закреплено в ч. 1 его ст. 1. Согласно пункту 1 ст. 30 названного Закона государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации*(32), в п. 1 которого (в ред. Указа Президента РФ от 2 июля 2002 г. N 679*(33)) определено, что ГИБДД МВД России осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия (п. 8).
Правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории РФ, регулирует Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии"*(34), что и указано в его преамбуле. В части 1 ст. 28 названного Закона установлено, что контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории РФ осуществляют органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов РФ.
Контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности (п. 9).
Основным актом, оставляющим правовую основу частной детективной и охранной деятельности, является Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"*(35), что следует из его ст. 2. В соответствии с ч. 1 ст. 20 названного Закона (в ред. Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 272-ФЗ) контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ осуществляют федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел (т.е. МВД России), иные федеральные органы исполнительной власти и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных названным Законом, другими законами и иными правовыми актами РФ.
Охрана имущества и объектов, в т.ч. на договорной основе (п. 10).
Часть 7 ст. 9 Закона 1991 г. о милиции относила к милиции общественной безопасности подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел (о прежнем делении на криминальную милицию и милицию общественной безопасности см. ниже). При этом предусматривалось, что порядок создания, реорганизации и ликвидации которых определяется министром внутренних дел РФ; в том же порядке утверждаются нормативы численности указанных подразделений. Соответствующим актом явилось Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 589, которым утверждено Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации*(36). В пункте 1 названного Положения определено, что вневедомственная охрана при органах внутренних дел РФ создается на договорной основе для защиты имущества собственников и организуется в городах, районных центрах и поселках городского типа.
Государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц (п. 11).
Систему мер государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, включающую меры безопасности и меры социальной поддержки указанных лиц, устанавливает Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства"*(37), что и закреплено в его преамбуле (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*(38)). Там же указано, что названный Закон определяет основания и порядок применения таких мер. Возложение на органы внутренних дел РФ осуществления мер безопасности предусмотрено в ч. 3 ст. 3 названного Закона.
Систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также их близких устанавливает Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"*(39), что и указано в его преамбуле. В соответствии ч. 1 ст. 12 названного Закона (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ) на органы внутренних дел возлагается применение и осуществление мер безопасности: в отношении судей, арбитражных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, сотрудников Следственного комитета РФ, судебных исполнителей и должностных лиц контролирующих органов, указанных в ч. 1 ст. 2 названного Закона, а также их близких; в отношении должностных лиц органов внутренних дел, а также их близких.
Осуществление экспертно-криминалистической деятельности (п. 12).
Правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в России определяет Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации"*(40), что и указано в его преамбуле. В названном Законе (ст. 13 и 37) непосредственно упоминаются экспертные подразделения федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел, т.е. МВД России. Согласно статьи 3 названного Закона (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 10-ФЗ*(41)) правовой основой государственной судебно-экспертной деятельности являются Конституция РФ, названный Закон, ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, ТмК РФ, НК РФ, законодательство РФ о здравоохранении, другие федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие организацию и производство судебной экспертизы.
Представляется уместным отметить, что в комментируемом Законе не воспроизведено предусматриваемое в ч. 1 ст. 7 Закона 1991 г. о милиции подразделение милиции в России на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Основные задачи криминальной милиции и милиции общественной безопасности были названы в ст. 8 и 9 названного Закона:
основными задачами криминальной милиции являются выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ; криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 1 ст. 8);
основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 1 ст. 9).
2. В части 2 комментируемой статьи предусмотрено, что по решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Данная норма приобрела такой вид после общественного обсуждения проекта комментируемого Закона. В первоначальном варианте законопроекта указывалось, что иные направления деятельности полиции (иные, нежели прямо перечисленные в комментируемой статье) определяются федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Регулирование, содержащееся в ч. 2 комментируемой статьи, отличается от того, которое содержалось в Законе 1991 г. о милиции. Так, в части 2 ст. 2 названного Закона (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ) предусматривалось, что иные задачи (иные, нежели прямо перечисленные в ч. 1 этой статьи) на милицию могут быть возложены только данным Законом.
Порядок предоставления Россией военного и гражданского персонала, организации его подготовки и обеспечения для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности определяет Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности"*(42), что и закреплено в его ст. 1.
Статья 3. Правовая основа деятельности полиции
1. Части 1 и 2 комментируемой статьи определяют правовую основу деятельности полиции, т.е. определяют перечень источников норм права, которыми осуществляется регулирование деятельности полиции. Подобным образом была определена правовая основа деятельности милиции в ч. 1 ст. 4 Закона 1991 г. о милиции (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ): милиция в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, названным Законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, международными договорами РФ, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, изданными в пределах их полномочий (в ч. 2 статьи говорилось еще о действии правовых актов Союза ССР, но эта норма с очевидностью утратила свою актуальность). Новым является лишь изменение роли нормативных правовых актов субъектов РФ (см. ниже). В остальном изменения носят редакционный характер (включено указание на общепризнанные принципы и нормы международного права, детализировано указание на федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ).
В отношении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи элементов правовой основы деятельности полиции необходимо отметить следующее.
Конституция РФ.
Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"*(43). В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.
Общепризнанные принципы и нормы международного права.
Общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ.
Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(44): под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Международные договоры РФ.
Международные договоры РФ согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ также являются составной частью правовой системы РФ. При этом предусмотрено, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(45). Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ*(46)) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5.
Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. N 79*(47).
Федеральные конституционные законы, комментируемый Закон, другие федеральные законы.
Как установлено в ст. 76 Конституции РФ: по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3).
Нормативные правовые акты Президента РФ.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Нормативные правовые акты Правительства РФ.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ)*(48) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
В части 1 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения данного органа в тексте комментируемого Закона введено сокращенное обозначение "федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел". Федеральным органом исполнительной власти, о котором идет речь, в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(49), является МВД России (ранее соответствующая норма содержалась в п. 1 одноименного Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(50)). Как предусмотрено в подп. 4 п. 12 названного Положения, МВД России осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ. Ранее в подп. 4 п. 8 одноименного Положения, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927, предусматривалось, что МВД России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
Согласно пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009*(51), нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т.ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88*(52).
Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. N 484*(53) утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации и Образцы оформления проектов нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приказом МВД России от 28 августа 2003 г. N 675*(54) утверждены Инструкция о порядке ведения систематизированного учета правовых актов в системе МВД России и Классификатор систематизированной картотеки правовых актов в системе МВД России.
Приказом МВД России от 7 мая 2008 г. N 405*(55) определен порядок опубликования и вступления в силу актов МВД России, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации.
В связи с принятием комментируемого Закона Приказом МВД России от 11 апреля 2011 г. N 186 "О мерах по переработке нормативных правовых актов МВД России"*(56):
установлено, что нормативные правовые акты МВД России действуют в части, не противоречащей комментируемом Закону, а также изданным в рамках его реа
