Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления

 

Статья 10. Территории муниципальных образований

1. В комментируемой статье содержатся общие положения о территориях муниципальных образований. Открывающая данную статью часть 1 указывает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ данная часть дополнена положением, предусматривающим, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

Ранее в п. 1 ст. 12 Закона 1995 г. о местном самоуправлении вслед за ч. 1 ст. 131 Конституции РФ указывалось, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях, а также предусматривалось (в ред. Федерального закона от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ), что территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Наряду с прочим в п. 1 ст. 12 Закона 1995 г. о местном самоуправлении также указывалось, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

В упомянутой ч. 1 ст. 131 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данное положение определяет поселенческий принцип создания муниципальных образований. Как отмечалось, напр., в определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 3 декабря 2002 г. N 93-Г02-24*(42), в основе формирования любого муниципального образования, в том числе путем его реорганизации, лежит поселенческо-территориальный принцип, который должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, находящихся в ведении местного самоуправления, а не оценка деятельности самоуправляющегося населения по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий.

Необходимо также привести следующую правовую позицию, изложенную в постановлении КС России от 24 января 1997 г. N 1-П*(43):

по смыслу ст. 131 (ч. 1) в ее связи со ст. 12 и 130 (ч. 1) Конституции РФ, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти;

определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ;

район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее ст. 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.

То, что в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях, установлено в рамках определения особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения в ч. 1 ст. 79 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

В пункте 3 ст. 12 Закона 1995 г. о местном самоуправлении указывалось, что вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Комментируемым Законом в первоначальной редакции двухуровневая структура местного самоуправления в городах не предусматривалась, в связи с чем внутригородские муниципальные образования подлежали упразднению. В соответствии с ч. 3 ст. 84 данного Закона внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 г. (см. указанную статью и комментарий к ней).

Вместе с тем, как говорилось выше (см. комментарий к ст. 2 Закона) изменениями, внесенными в комментируемый Закон Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, двухуровневая модель организации местного самоуправления распространена на крупные городские округа, для чего введены два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

В части 3 ст. 83 комментируемого Закона предусмотрено, что комментируемая статья наряду со ст. 2 данного Закона, определяющей понятийный аппарат, применяются при реализации требований ст. 84 данного Закона, устанавливающих особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, и требований ст. 85 данного Закона, направленные на обеспечение реализации положений данного Закона. В пункте 1 ч. 1 ст. 85 комментируемого Закона органам государственной власти субъектов РФ в срок до 1 марта 2005 г. предписывалось установить в соответствии с требованиями данного Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. В части 3 данной статьи устанавливалось, что в случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. в указанном порядке, то границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ (см. указанные статьи и комментарий к ним).

1.1. В соответствии с ч. 1.1 комментируемой статьи наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов РФ. Данная часть введена Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и изложена Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ полностью в новой редакции (но новым является указание на такие виды муниципальных образований, как городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (см. комментарий к ст. 2 Закона); кроме того, исключено указание на то, что речь идет только о городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург (см. комментарий к ст. 79 Закона). Следует подчеркнуть, что в ней прямо определен вид актов, которыми осуществляется наделение муниципальных образований соответствующим статусом, - это законы субъектов РФ.

2-3. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Соответственно, установление и изменение границ территорий муниципальных образований осуществляется посредством издания актов того же уровня, которыми осуществляется наделение муниципальных образований соответствующим статусом, т.е. также законами субъектов РФ.

В данной норме прямо указано на то, что при установлении и изменении границ территорий муниципальных образований должны быть соблюдены требования соответствующих статей комментируемого Закона: ст. 11, содержащей общие положения об установлении границ муниципальных образований, ст. 12, регламентирующей изменение границ муниципального образования, и ст. 13, регламентирующей преобразование муниципальных образований. В части 2 ст. 79 комментируемого Закона определены особенности установления и изменения границ внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, их преобразования (см. указанные статьи и комментарий к ним).

В части 3 комментируемой статьи установлено, что требования ст. 12 и 13 комментируемого Закона не применяются при изменении границ между субъектами РФ. Для этого случая предусмотрено, что изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Данная часть введена Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который согласно его ст. 1 регулирует отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением существования зон территориального развития в России, определяет направления мер государственной поддержки при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности в указанных зонах.

 

Статья 11. Границы муниципальных образований

1. Комментируемая статья содержит общие положения об установлении границ муниципальных образований. Закон 1995 г. о местном самоуправлении подобной регламентации не содержал (за исключением положения п. 2 ст. 12, которое вошло с изменением в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи; см. ниже). В статье 13 названного Закона предусматривалось лишь следующее: установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ (п. 1); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ (п. 3).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. При этом предусмотрено, что территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в п. 3 данной части, могут не включаться в состав территорий поселений.

До внесения изменений Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ устанавливалось, что территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями. В качестве необходимости внесения изменений указывалось на то, что в соответствии с ранее действующей редакцией указанной нормы территории с низкой плотностью населения не могут быть включены в состав территорий городских и сельских поселений; следовательно, на территориях субъектов РФ с низкой плотностью сельского населения не могут быть сформированы территории городских и сельских поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Указание на территории упраздняемых поселений включено Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, которым одновременно в ч. 1 ст. 13.1 комментируемого Закона включено правило о том, что территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории (см. комментарий к указанной статье);

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

В данном пункте с изменением воспроизведено положение п. 2 ст. 12 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, предусматривавшее, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Ранее данное правило содержалось в приведенном выше положении п. 2 ст. 12 Закона 1995 г. о местном самоуправлении. По форме собственности земли делятся на земли, находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов РФ, в муниципальной собственности, в частной собственности. По целевому назначению земли в России согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ*(44)) подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

До внесения изменений Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ устанавливалось, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В качестве необходимости внесения изменений указывалось на то, что в соответствии с ранее действующей редакцией указанной нормы в состав территории городского поселения могут входить неограниченное количество сельских населенных пунктов и неограниченные территории. Район может быть признан городским поселением или городским округом. В таком случае территории некоторых муниципальных районов будут состоять только из городских поселений, большая часть территории субъекта РФ будет включена в состав территорий городских округов. При этом обширные территории, которые никогда не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, окажутся в юрисдикции органов местного самоуправления городских поселений. Такое положение фактически создаст различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах РФ, поскольку в этом случае вся территория отдельных субъектов РФ или значительная ее часть может оказаться разграниченной исключительно между городскими поселениями и городскими округами. Это будет противоречить одной из основных целей комментируемого Закона - введения единых принципов организации территориальной структуры местного самоуправления, с тем чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня и упорядочить налоговую и бюджетную системы РФ. С целью разрешения указанных проблем и внесены изменения;

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

В прежней редакции данного пункта указывалось, что в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Изменения внесены Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ, при принятии которого отмечалось следующее. В субъектах РФ зачастую возникают проблемы при определении состава территорий сельских муниципальных образований в соответствии с нормами п. 6 ч. 1 комментируемой статьи. Как правило, территории сельских муниципальных образований устанавливаются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ (волости, сельские округа, сельсоветы). Однако во многих случаях в состав сельских административно-территориальных единиц входят два сельских населенных пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также небольшие поселки. С точки зрения экономической и управленческой эффективности нецелесообразно разделять административно-территориальную единицу на два сельских муниципальных образования. Также нецелесообразно изменять статус поселков (включать их в территории сел или деревень или давать им статус деревни), поскольку это влечет за собой неоправданные расходы как для населения, так и государственных и муниципальных органов и учреждений, а также хозяйствующих субъектов (изменение почтовых адресов, учетных данных, различных регистрационных документов). Для решения указанных проблем вносятся изменения, позволяющие включать в состав сельских муниципальных образований (сельских поселений) более одного сельского населенного пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также поселки, относящиеся к сельским населенным пунктам.

В соответствии с ч. 5 ст. 12 комментируемого Закона уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, установленной п. 6 ч. 1 комментируемой статьи, после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями комментируемого Закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений;

6.1) законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений. Данный пункт введен Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

До внесения изменений Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ устанавливалось, что сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В качестве необходимости внесения изменений указывалось на то, что данная норма содержит логическую ошибку в диспозиции, поскольку сельские населенные пункты входят, как правило, в сельские административно-территориальные единицы, а в городские - как исключение из правила. Внесенным изменением это несоответствие исправлено;

8) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Данный пункт утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ. В части 1 ст. 13.1 комментируемого Закона предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Как говорилось выше, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ в указанную норму включено правило о том, что территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории (см. комментарий к указанной статье);

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

В прежней редакции данного пункта указывалось, что размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Изменения внесены Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ, при принятии которого отмечалось следующее. В правоприменительной практике зачастую вызывает затруднение определение административного центра муниципального района. При наделении городов, являющихся административными центрами районов, статусом городского округа (и которые в результате не входят в состав муниципального района) в ряде случаев полагают, что город, не входящий в состав района, не может считаться административным центром района, хотя комментируемый Закон не содержит такого ограничения. В соответствии с абз. 18 ч. 1 ст. 2 данного Закона административным центром района считается населенный пункт, в котором располагается представительный орган муниципального района. Изменение места расположения органов местного самоуправления муниципального района в связи с наделением статусом городского округа города, являющегося социально-экономическим и культурным центром района, представляется необоснованным. Это создаст трудности как для населения и хозяйствующих субъектов, так и для исполнения полномочий органами местного самоуправления муниципального района, поскольку транспортная инфраструктура, инфраструктура средств связи, районные муниципальные учреждения и организации в любом случае будут сосредотачиваться на территории экономического центра. В связи с изложенным внесено изменение, допускающее возможность определения в качестве административного центра муниципального района, расположенного в границах муниципального района города или поселка, имеющего статус городского округа (при этом старая редакция данного пункта исключена, поскольку не несет правового содержания);

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

До внесения изменений Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ устанавливалось, что границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. При этом предусматривалось, что указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;

В качестве необходимости внесения изменений указывалось на то, что в правоприменительной практике вызывает затруднение применение норм рассматриваемого пункта в связи с императивным характером данной нормы. Вносимое изменение позволяет формировать территории муниципальных образований с учетом пешеходной доступности исходя из природных и демографических условий, сложившихся на территории субъекта РФ;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.

В прежней редакции данного пункта указывалось, что границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Соответствующие изменения внесены Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ как в этот пункт, так и в п. 13 и 16 ч. 1 комментируемой статьи. Как отмечалось при этом, применение норм п. 12, 13 и 16 ч. 1 данной статьи вызывает затруднения в связи с тем, что для определения правил установления территорий местного самоуправления применяется понятие "граница", а не "территория". Для деятельности органов публичной власти определяющим является подведомственная им территория. Граница территории - лишь условная геометрическая линия на карте, плане территории. Для устранения неоднозначностей в правилах установления территорий муниципальных образований указанные нормы излагаются в новой редакции;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения.

До внесения изменений Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ устанавливалось, что территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. О внесенном изменении говорилось выше;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

До внесения изменений Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ устанавливалось, что границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. О внесенном изменении говорилось выше.

1.1. Во введенной Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ ч. 1.1 комментируемой статьи установлено, что разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям данной статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований. При этом сделана прямая отсылка к положению п. 5 ч. 1 данной статьи, т.е. должно быть соблюдено требование о том, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

2. В части 2 комментируемой статьи определены условия, при одновременном соблюдении которых осуществляется наделение городского поселения статусом городского округа:

наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 комментируемого Закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 данного Закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ часть 2 комментируемой статьи дополнена положением, предписывающим при наделении городского поселения статусом городского округа учитывать перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. Содержание генеральных планов поселений регламентировано положениями ст. 23 ГсК РФ.

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ в ч. 2 комментируемой статьи также включалось положение, предусматривавшим, что наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов РФ. Данное положение в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ утратило силу с 1 января 2010 г.

3-4. В части 3 комментируемой статьи определено, что к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России (до внесения изменения Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ говорилось о территориях субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в России; как отмечалось при принятии данного Закона, редакция ч. 3 и 4 статьи уточнена в связи с неточным применением понятий "плотность населения").

При этом предусмотрено, что перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет (то, что речь идет именно о сельском населении, уточнено изменением, внесенным Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ).

Часть 4 комментируемой статьи соответственно определяет, что к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в России (до внесения изменения Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ говорилось о территориях субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в России; соответственно, внесено такое же изменение, как и в ч. 3 статьи).

При этом аналогично предусмотрено, что перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет (то, что речь идет именно о сельском населении, уточнено также изменением, внесенным Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ).

В пункте 1 ч. 7 ст. 85 комментируемого Закона Правительству РФ предписывалось до 1 июня 2004 г. в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи утвердить перечень субъектов РФ, отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи, а также перечень субъектов РФ, отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Во исполнение данного предписания распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р*(45) утверждены (в последующем вносились изменения):

перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения;

перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

 

Статья 12. Изменение границ муниципального образования

1. В комментируемой статье содержатся нормы, регламентирующие изменение границ муниципального образования (ранее - ст. 13 Закона 1995 г. о местном самоуправлении). В соответствии с ч. 3 ст. 10 комментируемого Закона требования данной статьи не применяются при изменении границ между субъектами РФ. В этом случае изменение границ муниципальных образований, связанное с изменением границ между субъектами РФ, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ.

В основе содержащегося в комментируемой статье регулирования лежит норма ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Данная конституционная норма согласуется со ст. 5 "Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление" Европейской хартии местного самоуправления: как предусмотрено этой статьей, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Как отмечалось в определении КС России от 6 марта 2008 г. N 214-О-П*(46), раскрывая содержание конституционных основ гарантирования самостоятельности местного самоуправления, в том числе при проведении муниципально-территориальных изменений, КС России в ряде решений (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 16 октября 1997 г. N 14-П, от 3 ноября 1997 г. N 15-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П, определения от 13 июля 2000 г. N 195-О, от 10 июля 2003 г. N 289-О, от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П и др.) сформулировал следующие правовые позиции:

конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него;

учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным КС России конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.

Ранее пункт 2 ст. 13 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, воспроизводя положение ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, указывал, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий, а также предусматривал, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с комментируемым Законом.

При этом предусмотрено, что: инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума; инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Общие положения, определяющие порядок проведения местного референдума, содержатся в ст. 22 комментируемого Закона, согласно ч. 10 которой гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Основным актом федерального уровня, о котором идет речь, является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пределы действия которого определены в его ст. 1 (см. комментарий к указанной статье).

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ часть 1 комментируемой статьи дополнена положением, согласно которому закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

2-3. В положениях ч. 2, 2.1 и 3 комментируемой статьи определены случаи, в которых необходимо получение согласия населения соответствующих муниципальных образований для изменения границ муниципальных образований. В частности, это:

изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (ч. 2). Для этого необходимо согласие населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженное путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 данного Закона (то, что речь идет о сходах граждан, проводимых именно в этом порядке, уточнено дополнением, введенным Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ; этим Законом и введена указанная статья 25.1). Наряду с этим подлежит учету мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов;

изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (ч. 2.1, введена Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ). Для этого необходимо согласие населения поселений и городских округов, выраженное представительными органами соответствующих поселений и городских округов. Наряду с этим подлежит учету мнение населения муниципальных районов, выраженное представительными органами соответствующих муниципальных районов;

изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (ч. 3). Для этого необходимо согласие населения данных населенных пунктов, выраженное путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 данного Закона (то, что речь идет о сходах граждан, проводимых именно в этом порядке, уточнено дополнением, введенным Федеральным законом от 30 ноября 2011 г, N 361-ФЗ; этим Законом и введена указанная статья 25.1). Наряду с этим подлежит учету мнение представительных органов соответствующих поселений.

Порядок голосования населения по вопросам изменения границ муниципального образования определен в ст. 24 комментируемого Закона, к ч. 3 которой прямо отсылают положения ч. 2 и 3 комментируемой статьи. Согласно ч. 4 ст. 24 комментируемого Закона голосование по вопросам изменения границ муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с ч. 2 и 3 комментируемой статьи (см. ст. 24 Закона и комментарий к ней). В случае же, предусмотренном ч. 2.1 комментируемой статьи, согласие населения поселений и городских округов выражают представительные органы соответствующих поселений и городских округов.

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

КС России в упомянутом выше определении от 6 марта 2008 г. N 214-О-П пришел к выводу, что данное законоположение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает изменение границ муниципальных районов и поселений с учетом мнения населения, выраженного представительными органами этих муниципальных образований, в тех случаях, когда оно не влечет за собой упразднение, преобразование или изменение территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом территориальных изменений, при том что мнение населения в отношении соответствующих территориальных изменений должно выявляться в порядке, предусмотренном положениями комментируемого Закона и конкретизирующими их нормами законодательства субъектов РФ, уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.

Соответственно, указанным документом КС России определил, что часть 4 комментируемой статьи в системе действующего правового регулирования предполагает учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ней норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

4.1. В части 4.1 комментируемой статьи определены особенности изменения границ внутригородских районов: изменение границ таких муниципальных образований должно осуществляться с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением. Данная часть введена Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, которым двухуровневая модель организации местного самоуправления распространена на крупные городские округа, для чего введены два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает, что такое обстоятельство, как уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленной минимальной численности населения, наступившее после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями данного Закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. В то же время иных ограничений для инициирования такой процедуры не указано. Минимальная численность населения сельского поселения - 1000 человек, а для территории с высокой плотностью населения - 3000 человек (п. 6 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона).

 

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

1. Комментируемая статья регламентирует, на что и указано в ее названии, преобразование муниципальных образований. В соответствии с ч. 3 ст. 10 комментируемого Закона требования данной статьи не применяются при изменении границ между субъектами РФ. В этом случае преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Аналогично сказанному в отношении ст. 12 комментируемого Закона, регламентирующей изменение границ муниципального образования, следует отметить, что в основе содержащегося в комментируемой статье регулирования лежит норма ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Данная конституционная норма согласуется со ст. 5 "Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление" Европейской хартии местного самоуправления: как предусмотрено этой статьей, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Закон 1995 г. о местном самоуправлении самостоятельного регулирования преобразования муниципальных образований не содержал. На преобразование муниципальных образований распространялись общие положения ст. 13 названного Закона, согласно которым: установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ (п. 1); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ (п. 3).

В части 1 комментируемой статьи перечислены возможные виды преобразования муниципальных образований: 1) объединение муниципальных образований; 2) разделение муниципальных образований; 3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения; 4) изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения; 5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа; 6) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением; 7) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением; 8) выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Данная часть изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, которым введены давно новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (см. комментарий к ст. 2 Закона). В прежней редакции данной части было определено лишь то, что преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с комментируемым Законом.

При этом предусмотрено, что: инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума; инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Общие положения, определяющие порядок проведения местного референдума, содержатся в ст. 22 комментируемого Закона, согласно ч. 10 которой гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Основным актом федерального уровня, о котором идет речь, является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пределы действия которого определены в его ст. 1 (см. комментарий к указанной статье).

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ часть 2 комментируемой статьи дополнена положением, согласно которому закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

3-7.2. В положениях частей с 3 по 7.2 комментируемой статьи определен порядок преобразования муниципальных образований.

В соответствии с ч. 3 данной статьи объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Данная норма изложена Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ в новой редакции. До внесения изменения в ней указывалось, что согласие населения должно быть выражено путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан.

Введенная Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ часть 3.1 комментируемой статьи регламентирует объединение поселения с городским округом:

указанное объединение осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района;

поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;

объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Следует отметить, что административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения согласно подп. "л" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ устанавливается законом субъекта РФ.

Часть 3.2 комментируемой статьи, введенная упомянутым выше Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, регламентирует объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований: указанное объединение осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

В части 4 комментируемой статьи установлено, что объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

В части 5 и 6 комментируемой статьи регламентировано разделение муниципальных образований:

разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, в соответствии с ч. 5 данной статьи осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 данного Закона (то, что речь идет о сходах граждан, проводимых именно в этом порядке, уточнено дополнением, внесенным Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ);

разделение муниципального района согласно ч. 6 комментируемой статьи осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Упомянутым выше Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ введены части 6.1-6.3 комментируемой статьи, регламентирующие следующие виды преобразования муниципальных образований с участием новых видов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района:

разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, - такое преобразование осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом (ч. 6.1);

присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением - такое преобразование осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований. При этом предусмотрено, что поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом внутригородского района (ч. 6.2);

выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением - такое преобразование осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. При этом предусмотрено, что внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения (ч. 6.3).

Часть 7 комментируемой статьи регламентирует изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа:

данное преобразование городского поселения осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;

мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;

изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

В частях 7.1 и 7.2, введенных упомянутым выше Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, регламентированы следующие виды изменения статуса муниципального образования:

изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением - такое преобразование муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ (указание на закон субъекта РФ введено Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ). При этом предусмотрено, что лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов (ч. 7.1);

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения - такие преобразования муниципальных образований осуществляются законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 ст.24 комментируемого Закона (ч. 7.2).

В отношении данных положений в Методических рекомендациях по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(47), разработанных Минрегионом России в 2014 г., отмечено следующее:

при преобразовании городского округа с его лишением статуса городского округа с внутригородским делением законом субъекта РФ должны быть определены сроки упразднения внутригородских районов, прекращения полномочия их органов местного самоуправления и должностных лиц, а также сроки внесения изменений в устав городского округа, формирования (избрания) его органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления. Упразднение внутригородских районов должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона;

при этом смена статуса городского поселения на сельское и сельского поселения на городское должна сопровождаться одновременными изменениями в административно-территориальном устройстве субъекта РФ, производимыми с таким расчетом, чтобы преобразованное поселение не перестало соответствовать требованиям, установленным статьями 2 и 11 комментируемого Закона. Так, при преобразовании городского поселения в сельское все городские населенные пункты (города и поселки городского типа) на его территории преобразуются в сельские. При преобразовании сельского поселения в городское как минимум один населенный пункт на территории указанного поселения должен получить статус городского населенного пункта (города либо поселка городского типа).

8. Во введенной Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ ч. 8 комментируемой статьи установлено, что преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных ч. 3, 4, 5, 6 данной статьи, а именно:

при объединении двух и более поселений (ч. 3). Соответственно образуется новое поселение;

при объединении двух и более муниципальных районов (ч. 4). Соответственно образуется новый муниципальный район;

при разделении поселения (ч. 5). Соответственно образуются новые два или более поселений;

при разделении муниципального района (ч. 6). Соответственно образуются новые два или более муниципальных района.

Вновь образованные муниципальные образования после регистрации в установленном порядке их уставов подлежат включению в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации, правила ведения которого утверждены постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2012 г. N 344 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 44 Закона).

 

Статья 13.1. Упразднение поселений

1. Комментируемая статья, посвященная упразднению поселений, введена Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ. Как видно, упразднение муниципальных образований иных видов данная статья не регламентирует (следует также отметить, что до внесения Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ изменения в названии статьи указывалось на упразднение городских и сельских поселений, однако иных видов поселений не существует). Упразднение поселения означает утрату им статуса муниципального образования. Соответственно, упразднение поселения влечет досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления данного поселения, что и предусмотрено в п. 3 ч. 16 ст. 35, п. 12 ч. 6 ст. 36 и п. 11 ч. 10 ст. 37 комментируемого Закона в отношении соответственно представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи упразднение поселения допускается при одновременном наличии трех условий: 1) поселение на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности; 2) численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек (до внесения изменения Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ предусматривалось "менее" 100 человек; 3) решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Как определено в ч. 3 ст. 11 комментируемого Закона, к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России. Там же предусмотрено, что перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет (см. комментарий к указанной статье).

Понятие труднодоступных местностей в комментируемом Законе не определено. Для целей же, например, избирательного законодательства и законодательства о референдумах в подп. "а" п. 4 ст. 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) предусмотрено, что перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Согласно ч. 1 комментируемой статьи территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. Соответственно данному положению, которое включено Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, в п. 2 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона установлено, что территории, возникающие на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов (см. комментарий к указанной статье).

2. Часть 2 комментируемой статьи регламентирует процедуру упразднения поселения. Так, установлено, что упразднение поселения осуществляется законом суб