2020-06-29
14017История возникновения, становления и развития социального обеспечения уходит своими корнями в глубь веков. Социальное обеспечение имеет предпосылки возникновения в том, что существование человеческого общества невозможно без взаимной поддержки, оказываемой людьми в экстремальных ситуациях (стихийные бедствия, смерть близких), в преодолении жизненных трудностей, защите социально слабых, в усилиях по разрешению личностных кризисов и конфликтов и др.
История свидетельствует, что в России существует почти тысячелетняя традиция социальной поддержки. Известный ученый С. М. Соловьев отмечая, что, в отличие от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от "лишних, слабых и увечных" сородичей и истреблявших пленных, наши далекие предки были милостивы к старым и малым соплеменникам, а также пленным, которые по прошествии известного срока могли вернуться в родные места или "остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей". Они привечали и любили странников, отличались редким гостеприимством[1].
|
|
|
В основе модели отечественного социального обеспечения лежит идея соборности, которая в литературе трактуется как "социальность, как глубочайшее основание всей действительности, как глубочайшая и интимнейшая потребность каждой отдельной личности, как то, в жертву чему должно быть принесено решительно все. Это общее животрепещущее социальное тело, в котором каждая личность не больше как один из бесчисленных органов или клеток, перешло из старого мировоззрения... в примат общественности и народности, в чувство бесконечной, напряженной ответственности перед народом..."[2].
Социальное обеспечение в простейших формах благотворительности было известна уже древним славянам. Однако систематический характер благотворительность приобрела после крещения Руси.
Становление системы социального обеспечения в дореволюционной России
Начиная с князя Владимира Святого, т.е. с принятием в 988 г. христианства, на Руси было глубоко воспринято учение Христа, обращенное к душе человека и призывающее людей заботиться о ближнем, быть милосердными. В основе христианской идеи помощи лежит деятельная любовь к ближнему: "Возлюби ближнего твоего, как самого себя" (Мф. 22:39). Первоначально простейшие виды благотворительности сводились почти исключительно к кормлению нищих. Занимались этим "нищелюбцы", особенно князья, духовенство, лучшие люди земли под влиянием только что воспринятого христианского вероучения, к тому же отвечавшего, по-видимому, духу еще языческого славянства.
Владимир повелел, по свидетельству Начальной летописи, "всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны". Наряду с этим грузились телеги хлебом, мясом, рыбой, овощами, медом в бочках, квасом и все это развозилось по городу и раздавалось больным и нищим, тем, кто не в состоянии ходить.
|
|
|
В 996 г. князь Владимир издает Устав (закон), по которому общественное призрение поручалось попечению и надзору духовенства в лице патриарха и подчиненных ему церковных структур. Этот законодательный акт придал благотворительной деятельности сравнительно организованный характер. Основным источником финансирования церквей, монастырей и организуемых при них благотворительных учреждений была "десятина" – "десятая часть от всякого суда, из торгу десятая неделя по всем городам от всякого скота на каждый год десятая доля и от всякого хлеба на каждый год десятая доля".
Кроме этого, князь Владимир учреждает училища для детей знатных, среднего состояния и убогих людей, создает богадельни, странноприимные дома, учреждает народные празднества, заботясь при этом прежде всего о "прокормлении" убогих, странных, сирот и вдовиц, раздавая им всякую милостыню. Есть косвенные свидетельства тому, что при Владимире Святом были учреждены первые на Руси больницы. Эта деятельность постепенно становилась постоянной для княжеской власти и духовенства и принимала все более целенаправленный и организованный характер.
Принятие Русью христианства, можно утверждать, благотворно повлияло на развитие родственных отношений, милосердия к неимущим и хворым и привело в X в. к возникновению института нищелюбия, отождествлявшегося с человеколюбием и довольно длительное время просуществовавшего. "Нищенство считалось в Древней Руси не экономическим бременем для народа, не язвой общественного порядка, а одним из главных средств нравственного воспитания народа, состоящим при церкви практическим институтом общественного благонравия. Как в клинике необходим больной, чтобы научиться лечить болезни, так в древнерусском обществе необходим был сирый и убогий, чтобы воспитать уменье и навык любить человека"[3].
Становление государства на Руси сопровождалось и быстрым ростом нищенства – по причинам частых войн, набегов неспокойных кочевников, недородов, водных стихий и эпидемий. Люди бежали в крупные города, в монастыри, пополняя ряды "прошаков" и бездомных. "Возникали целые слободы и поселения нищенствующих – источники преступлений, болезней, распутства и тунеядства". Дело дошло до того, что "притворные нищие" и "ленивые про- шаки" стали социальной проблемой – вполне способные работать, они превращали нищенский промысел в средство не только существования, но и наживы (чем-то прошлая ситуация с нищими напоминает нашу сегодняшнюю). Явление это приобретает такие масштабы, что государство и церковь начинают с ним бороться – в законодательстве, а также в церковных уставах XVI–XVII вв. появляются статьи, определявшие порядок "разбора" (классификации) нищих "по нуждам": действительно нуждавшиеся в призрении и лечении подлежали отправке в монастырские богадельные заведения, а не желавшие работать тунеядцы подвергались различным наказаниям.
Князь Ярослав со своей Русской Правдой стал автором первого славянского закона, включавшего в себя подобие социальной программы. Русская Правда стала основой всех последующих сводов законов, что с самого начала утвердило в российской юридической практике начала социальной политики.
После Владимира Святого больше других нищелюбием прославился Владимир Мономах. В завещании, имевшем большое значение для многих поколений на Руси, он говорит своим детям: "Если поедете по землям своим, не давайте отрокам обижать народ ни в селах, ни на поле, чтобы вас потом нс кляли. Куда пойдете, где станете, напоите, накормите бедняка, больше чтите гостя, откуда бы он к вам ни пришел..." В этом напутствии были выражены заботы о нравственном состоянии детей, о необходимости быть внимательными к нуждам народа.
|
|
|
Надо отметить, что "никогда впоследствии, в течение всей остальной нашей истории, на дела благотворения не уделялось такой значительной части общих доходов, как в древнейший период княжеской власти"[4].
Довольно активно развивавшаяся в Киевской Руси практика общественного призрения была прервана татаро-монгольским нашествием. И хотя в этот период удельное княжение вырабатывает свои виды помощи и поддержки[5], в новых исторических условиях на первый план выдвигается Русская православная церковь, ставшая единственным прибежищем для нуждающихся в помощи людей – убогих, престарелых и нищих. С тех пор она сохраняет эти традиции и в разные периоды нашей истории оказывает социальную помощь обездоленным[6]. В эти и последующие века формируются такие понятия, как "призрение", "милование", "милостыня", "милосердие". "Милость, – пишет Св. Тихон Задонский, – есть плод любви неотлучной и всегда с нею сопряженной, как теплота с огнем, и как огонь теплоту, так любовь милость издает". "Милостыня, – говорит Иоанн Златоуст, – есть мать любви, любви, отличающей христианство, превосходящей знамения, служащей признаком учеников Христовых". "Милосердие, – учит Св. Василий Великий, – есть болезнование об угнетаемых..." или "когда ты увидишь, что кто-либо нуждается в душевном и телесном врачевании, не говори сам себе: почему такой-то и такой не излечил его?".
По мере укрепления государства в развитии общественного призрения стали определяться два взаимно дополняющих друг друга направления: 1) продолжение традиций Владимира и других князей Киевской Руси, показывающих пример личного благодеяния и покровительства убогих, престарелых, сирот и других страждущих; 2) усиление организующего государственного начала, совершенствование форм и масштабов государственного общественного призрения при сохранении и поощрении благотворительной деятельности церкви.
|
|
|
Благотворительность, всемерно поддерживаемая церковью и общественным мнением, укреплялась и развивалась в России на протяжении веков, приобретая широкий размах и многочисленных приверженцев среди людей разных сословий, чье материальное благополучие позволяло им личными средствами способствовать облегчению участи бедствующих, прежде всего убогих, больных и сирот, а также не имеющих приюта. Усложнение социальных проблем в стране способствовало осознанию необходимости новых способов борьбы с нищенством, показывало ограниченность и недостаточность лишь частной благотворительности и сложившихся форм церковного и монастырского призрения.
В царствование Ивана IV Грозного идея развитой государственной системы общественного призрения получила практическую реализацию: в Указе "О милостыне" ставилась задача выявить во всех городах "престарелых и прокаженных", построить для них богадельни, обеспечить питанием и одеждой.
Борис Годунов поддерживал и расширял систему общественного призрения. Во время неурожая он повелел привезти много хлеба из сопредельных государств и окрестностей Волги, все архиереи, монастыри, бояре должны были продать царю излишки хлеба за полцены для раздачи бедным.
Сосредоточение дела призрения в государственных учреждениях началось после воцарения Романовых в 1613 г. Был учрежден Аптекарский приказ, а с 1670 г. при царе Алексее Михайловиче (1645–1676) – Приказ строения богаделен. Впрочем, мера эта была, скорее, лишь благотворительным актом самого царя и ближайших к нему лиц.
Большой вклад в общественное призрение внес царь Федор Алексеевич. Именно в его царствование наметился определенный перелом в борьбе с нищенством – в нее включилось государство. По его Указу от 1682 г. в Москве было построено два госпиталя, в Указе также обращалось внимание на то, что среди действительно нищенствующих и убогих много таких, которые могут работать, поэтому такие "нищие" должны будут хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу.
По-своему стремился искоренить нищенство Петр I – прежде всего прямо запретив подавать милостыню просящим подаяние. Петр небезосновательно считал нищенство и нищелюбие одной из причин роста тунеядства и паразитизма в стране и потому энергично и последовательно боролся с ними. В Указе от 30 ноября 1691 г. "О забирании нищих, притворяющихся увечными, и о наказании их" сказано, что "известно им Великим Государям, что на Москве гулящие люди, подвязав руки, также и ноги, а иные глаза завеся и зажмуря, будто слепы и хромы, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы". Таких людей Указ требовал ловить и расспрашивать. А в случае обмана – посадских людей отсылать по месту их жительства, дворцовых крестьян – в дворцовые волости и т.д. При повторной поимке "за притворное лукавство" этим людям полагалось жестокое наказание – битье батогами и кнутом и ссылка "в дальние Сибирские города". Здоровых мужчин, кроме того, определяли для работы в "смирительные" дома, а женщин в "шпингаузы" (прядильни). И весьма любопытный историко-юридический факт – нищелюбы за подачу милостыни штрафовались на 5–10 рублей! Петр Великий, видя в призрении бедных обязанность общества, в то же время относился резко отрицательно к древнейшей форме благотворительности – к безразборчивой милостыне. В ней он видел зло, с которым нужно бороться. Говоря о том, что здравые и ленивые "прошаки Богу противны суть", император добавляет: "...аще кто снабдевает оных, и той есть яко помощник, тако и участник оных же греха, и что-либо на такую щетную милостыни издерживает, все то вотще ему, а не в пользу духовную. Но из такой дурной милостыни еще и отечеству... великий вред деется, от сего бо в первых скудость и дорог бывает хлеба".
Эти и другие меры Петра I в области призрения носили в основном характер "вразумляющего принуждения", но была и позитивная программа в социальной сфере, которая претворялась в жизнь. В первой четверти XVIII в. значительно расширилось так называемое закрытое призрение (т.е. содержание в различных учреждениях и заведениях благотворительного толка) новых для России категорий населения: незаконнорожденных, или "зазорных", младенцев, "неспособных вовсе к продолжению службы из престарелых, раненых и увечных офицеров, урядников и солдат", инвалидов из матросов и солдат, душевнобольных и "дураков" (безумных от рождения) и др.
Святейшему Синоду, Камер-Конторе, Главному магистрату и воеводам приказано было "приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных для людей праздношатающихся и им подобных". Появились и новые типы заведений: "гошпитали" для сирот, инвалидные дома, поселки для пленных "немцев".
По Указу Петра I от 3 мая 1720 г. все офицеры и нижние чины, по удостоверению Военной коллегии оказавшиеся неспособными к службе из-за ран, увечий или старости, определялись на жительство в монастыри и богадельни, им выдавалось пожизненное содержание. Впрочем, через 4 года, вследствие многочисленности инвалидов, Указом от 6 февраля 1724 г. из этого перечня были изъяты женатые инвалиды (их уже не могли поселять в монастыри).
При Петре I введены были пенсии, кормовые деньги, обеспечение землей и промыслами – так называемое "открытое призрение". Главное же начинание Петра Алексеевича – и здесь строитель Российской империи был верен себе – ограничение роли церкви в социальной политике России и, соответственно, устройство призрения на новых государственных началах – с помощью светских структур (городские и губернские магистраты, финансовые ведомства, старосты и сотские).
Итак, императору Петру Великому удалось в известной мере создать систему общественного призрения. Им были затронуты все важнейшие вопросы призрения; необходимость различать нуждающихся по причинам их нужды и определять помощь в соответствии с этой нуждой; предупреждение нищеты как лучший способ борьбы с ней, для чего из нуждающихся выделяются работоспособные, профессиональные нищие и другие их категории. Император принимает решительные меры к урегулированию частной благотворительности, определяет организованную помощь общества, создает органы призрения и выделяет необходимые для развития дела средства. Таким образом, предпринятые им меры представляли собой уже последовательную целостную систему.
Однако и тогда, и особенно в постпетровскую эпоху достаточно действенной государственной системы социального обеспечения создано не было.
История социальной помощи в России показывает, что в ней сосуществовали и в известной мере конкурировали две тенденции: государственная система призрения и благотворительность. "Идея общественного призрения, как отрасли государственного управления, едва зародившаяся в начале царского периода нашей истории, назрела к концу его и требовала по условиям времени практического применения". Важно выяснить, в каком отношении находилась она к благотворительности, этой древнейшей форме общественного попечения.
В России общественное призрение – отрасль государственного управления – не отрицало благотворительность как проявление известного религиозного или морального настроения. Больше того, государство признавало ее законность и видело в ней важнейший источник финансирования призрения. Новая политика в общественном попечении о бедных стремилась регулировать и направлять благотворительность, упорядочивать ее и в определенной степени подчинять государственным интересам пока еще без какого-либо ограничения и насилия нал благотворителями. Государство еще не налагало обязанностей на общество, не обязывало его различать нищенствующих, выделять из них порочных ленивцев и принимать по отношению к каждой отдельной категории нуждающихся определенные меры попечения. Эти обязанности оно готово было взять на себя и свои органы и позаботиться об устранении злоупотреблений нищенством. Частные же благотворители должны были по-прежнему подавать милостыню по своему усмотрению, правда, тем, кому правительство разрешит нищенствовать. Но помощь в закрытых заведениях, очевидно, предпочиталась обязательной раздаче пособий, и благотворителям рекомендовалось направлять свои пожертвования в богадельни, госпитали, школы. Конец царского периода нашей истории завершился новой (государственной) мыслью, что помощь общества в деле призрения – не только добровольна, но и обязательна. Уже по указу Федора Алексеевича монастыри, помещики, крестьяне и т.п. обязаны были участвовать в призрении.
Разрешение этих вопросов, прежде всего правовое, происходит, однако, уже в следующем историческом периоде, когда идея общественного призрения как дела государственного получает крайнее развитие и подавляет частную благотворительность.
Во второй половине XVIII в. в России складываются условия для реорганизации всей социальной сферы. "Коронованный философ" Екатерина II, увлеченная идеями французских философов, стремилась превратить империю в великую и передовую страну, в том числе и в культурном развитии. В 60–70-е гг. XVIII в. с помощью личного секретаря Екатерины И. И. Бецкого создаются специализированные учреждения для воспитания и образования детей: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, "законных детей, оставляемых родителями по бедности"; Училище для девиц благородного происхождения и мещанского звания (будущий Смольный институт); Шляхетский кадетский корпус; Воспитательное коммерческое училище для купецких детей; родовспомогательное училище; педагогическое и художественное училища и др. Все они были благотворительными и существовали на средства государства (для благородных сословий) и, главным образом, благотворителей, среди которых не последнюю роль играли сама Екатерина и ее окружение.
В Манифесте Екатерины II от 1 сентября 1763 г. "Об учреждении Воспитательных домов" подчеркивалось, что призрение бедных – это главное для верховной власти, что по представленному проекту в Москве будет выстроен Воспитательный дом для приносимых детей, с особым госпиталем для неимущих родительниц, и определяется он как государственное учреждение.
Идеям И. И. Бецкого, однако, не суждено было осуществиться – обитатели воспитательных домов гибли тысячами, воспитатели формально относились к питомцам, процветало лихоимство. Но зерно, брошенное Бецким в российскую почву, его теория и практика дали добрые всходы в Царскосельском лицее, в российской системе русского женского образования, а также в профессионально-технической подготовке детей.
Социально-экономическая ситуация в стране вынуждала императрицу создавать госпитали для бедных рожениц с анонимным отделением (где можно было рожать в масках), ссудных и вдовьих касс, пунктов для оспопрививания, домов для "пристройства безумных" в каждой из епархий.
Екатерина II облегчила участь арестантов и каторжников, подтвердила отмену смертной казни в России, провозглашенную еще императрицей Елизаветой.
При участии Екатерины II в 1765 г. в России была создана первая общественная организация – Вольное экономическое общество, проводившее большую благотворительную работу.
Зарождение законодательства о социальном обеспечении в конце XVIII–XIX вв.
Впервые государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий была установлена в законодательном порядке в России в 1775 г. По Указу Екатерины II "Учреждение для управления губернией" создавалась новая система благотворения с новым управленческим аппаратом, финансами, направлениями и методами деятельности. Губернская реформа 1775 г. вызвала к жизни совершенно новые для России учреждения.
В каждой губернии для заведования делами общественного призрения предусматривалось создание под председательством губернаторов особых Приказов общественного призрения, на которые возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, дома для сумасшедших, работные дома (в которых бедные люди могли бы своим трудом добывать себе пропитание), смирительные дома (для исправления людей).
В 33 губерниях страны появились приказы, в ведение которых были переданы все медицинские и благотворительные учреждения, все категории нуждавшихся в призрении и пенсионном обеспечении. Приказы были относительно самостоятельны в своей работе, могли привлекать к участию в благотворении местное население, кроме государственных финансов использовали и местные источники (проценты на недвижимость, доходы от местной промышленности, пенные и штрафные деньги, частные пожертвования и др.). Получив в 1775 г. по 15 тыс. руб. от центральной власти, приказы через 50 лет располагали совокупным капиталом в 25 млн руб.
Городам, обществам, селениям и частным лицам было предоставлено право создавать общественные заведения, а Городовое положение 1785 г. узаконило отчисления части городских доходов Приказам общественного призрения.
При Екатерине II в России был учрежден первый инвалидный дом. Инвалидные дома – военные богадельни для призрения раненых, болезненных и престарелых воинов и их семейств. Инвалидами считались лица, ставшие по каким- либо причинам не способными к труду. При этом различали полуинвалидов – тех, кто мог исполнять некоторые работы и не требовал за собой постороннего ухода, инвалидов – лиц, нс способных ни к каким работам и не способных обходиться без посторонней помощи. При Николае I такие дома могли принять уже значительное количество призреваемых.
В целом же вся система российского социального обеспечения была зеркальным отражением слабости и несовершенства экономического, политического и социального устройства государства.
Изданный в 1827 г. Устав о пенсиях и единовременных пособиях устанавливал размеры пенсий для государственных чиновников, чинов полиции и их семьей.
Просуществовавшие до земской реформы 1864 г. Приказы общественного призрения постоянно критиковались общественностью и отличались бюрократизмом, формализмом, лихоимством, тем, что "казенных средств на призрение оказалось недостаточно". В целом же работа в благотворительных обществах и учреждениях зависела от честности и благородства сотрудников или бескорыстных благотворителей; профессионалов в полном смысле этого слова не готовили.
Новый этап в развитии русского благотворения, ставший после реформ 1860–1870-х гг. реальностью, наметился в середине XIX в. Он характеризовался не только новыми принципами социальной работы, но и, что немаловажно, бурным ростом числа самых разнообразных благотворительных обществ, учреждений и заведений, филантропических акций и мероприятий.
Главным новшеством стала децентрализация социального призрения и обеспечения, индивидуализация (сегодня это назвали бы "адресностью") помощи, рациональный подход к формам и методам социальной работы, стремление к предупреждению обнищания людей.
В результате крестьянской реформы 1861 г. примерно треть освобожденных без земли крепостных оказалась на городском рынке рабочей силы, который не был еще готов принять такую массу неквалифицированных, почти неграмотных работников. Они-то и пополняли армию безработных, нищих и попрошаек. Впервые в крупных городах России во весь рост встали проблемы трудоустройства, профессиональной подготовки и переподготовки, обеспечения жильем большого количества обездоленных людей.
Именно эти проблемы и должны были решить Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы, которые, по сути, переложили основное бремя социальной защиты и помощи нуждающимся на городское и земское (сельское) общественное самоуправление.
В компетенцию городских дум и управ, как и земских органов, входили "попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями, участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи... населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении... попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений".
В качестве иллюстрации масштабов социальной защиты можно привести следующие цифры; к концу XIX в. в отдельных губерниях Европейской России на 100 тыс. жителей благотворительных учреждений приходилось: Санкт- Петербургская – 62, Тульская – 56, Московская – 49, Ярославская – 21, Калужская – 16, Рязанская – 8, Орловская губерния – 6.
Только в течение 1898 г. воспользовались благотворительностью более 7 млн чел., не считая 20 млн случаев разовых оказаний благотворительной помощи. В благотворительных заведениях постоянно проживало около 500 тыс. чел.
Интересной формой общественного призрения в конце XIX столетия были дома трудолюбия. Для людей, нуждающихся в работе, составлялись особые артели, которые нанимались поденно для портовых или других так называемых черных работ, в том числе очистки улиц, площадей, набивки ледников и т.п. Из среды попечительства впервые избирается в 1881 г. Особый комитет попечителей для сбора пожертвований на сооружение дома трудолюбия. Он был построен за сравнительно короткое время и уже в 1896 г. смог дать работу более чем 21 тыс. чел. Подобные дома строились во многих городах России на благотворительные средства различных обществ и частных лиц.
Главная цель домов трудолюбия состояла не только в том, чтобы предоставить людям временную работу и обучить профессии, но и в нравственном перевоспитании призреваемых и укреплении их сил для дальнейшей самостоятельной честной трудовой жизни.
Под влиянием бурного развития законодательства Германии о социальном страховании на случай болезни и несчастных случаев на производстве (1881 – 1883 гг.) в России в период с 1901 по 1903 г. были приняты соответствующие нормативные акты. Так, в 1901 г. утверждаются Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность. В 1903 г. принят закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев. Впоследствии (в 1912 г.) эти нормативные акты получили свое развитие в Законах "Об обеспечении на случай болезни", "О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве".
В соответствии с принятыми законами в случае трудового увечья работник приобретал право на возмещение вреда в размере до 2/3 его годового денежного содержания (в зависимости от степени утраты трудоспособности), начиная с 14-й недели нетрудоспособности.
Для рабочих, состоящих членами больничных касс, были введены пособия по временной нетрудоспособности (от 1/4 до 2/3 дневного заработка), по беременности и родам (2 недели до родов и 4 недели после) в размере 1/2 дневного заработка, а также единовременное пособие на погребение в размере 20–30-дневного заработка умершего.
Начавшаяся в июле 1914 г. Первая мировая война и участие в ней России коренным образом изменили обстановку, в которой действовали участковые попечительства о бедных. Вся тяжесть социальной помощи в годы войны легла на Советы попечительства, на которые прежде всего возлагалась задача обследования материального положения семей лиц, призванных в армию. В соответствии с правительственным решением семьи, отдавшие на войну единственного трудоспособного кормильца, имели право на государственное пособие в сумме 6 руб. 90 коп. В зависимости от количества членов семьи последние могли получать до 5 и более пособий или пайков на указанную выше сумму. Городские попечительства проделали гигантскую работу – составили списки семей, имевших право на государственное пособие или паек. В течение всего первого года войны эта тяжелая задача успешно решалась, несмотря на то что на одного обследователя приходилось по 40–80 семей. В сентябре 1915 г. из общего количества семей, стоявших на учете в попечительствах, право пользования государственным пособием или пайком получили в разных городских попечительствах от 42 до 69% семей.
Поскольку военная мобилизация мужей оставила без кормильцев массу одиноких женщин-домохозяек и многодетных матерей, а государственное пособие далеко не обеспечивало прожиточного минимума, Советы городских попечительств оказывали денежную помощь таким семьям в зависимости от количества членов семьи в сумме от 8 до 15 руб. ежемесячно дополнительно к государственному пособию. С августа 1914 по сентябрь 1915 г. во всех 20 городских попечительствах Петербурга финансовая помощь оказывалась 29 тыс. семей.
Облегчение продовольственного положения семей военнослужащих также было заботой городских попечительств: к осени 1915 г. они расширили сеть дешевых и бесплатных столовых с 18 до 33. Если в начале 1914 г. попечительские столовые отпускали по 2300 обедов в день, то в сентябре 1915 г. выдача увеличилась до 20 тыс. в день. За первый год войны столовые попечительств выдали свыше 4,5 млн обедов, в том числе 4,1 млн обедов бесплатно.
В условиях войны заметно поднялось значение такой отрасли попечительской деятельности, как трудоустройство нуждавшихся. В этих целях почти при всех 20 Советах городских попечительств были организованы специальные бюро или комиссии по трудовой помощи.
Резко обострилась во время войны проблема призрения детей-сирот, необходимость помощи детям матерей-солдаток. Если в течение 1906–1913 гг. социальная работа попечительств в этой области была весьма скромной, за это время они учредили всего 6 детских приютов на 100 мест. А в условиях военного времени, к 1 августа 1915 г., городские попечительства Петербурга открыли 42 детских приюта, в том числе 22 для постоянно живущих детей, 10 для дневного посещения и 10 приютов-яслей.
В целом под эгидой городских попечительств в 1915 г. действовало 106 различного рода детских учреждений. В попечительских детских приютах, садах, яслях, начальных училищах, ремесленных классах и др. в той или иной форме призревалось свыше 20 тыс. детей из нуждавшихся семей военнослужащих.
Таким образом, переход дела призрения в руки городских органов самоуправления привел к заметному повышению роли общественности в организации социального обеспечения, к значительному расширению масштабов и возникновению новых форм обеспечения, росту сети благотворительных учреждений и заведений и в итоге – к общему увеличению количества обеспечиваемых.
Итак, в докапиталистический период в России основными социально-правовыми формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных лиц выступали (наряду с содержанием чиновников и военнослужащих): опека и попечительство; гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений; государственное призрение для беднейших слоев населения; коллективная взаимопомощь внутри крестьянской общины и некоторые другие.
В период развития капитализма сложились и функционировали следующие виды социального обеспечения: пособия по беременности и родам; по временной нетрудоспособности; пенсии по инвалидности (от трудового увечья); пенсии по случаю потери кормильца. Для военнослужащих и чиновников предусматривалась пенсия в случае их выхода в отставку. Начала развиваться медицинская помощь и лечение.
Создавались специальные фонды, кассы за счет взносов самих застрахованных, рабочих и работодателей. Лица, не являющиеся членами касс, имели право на обеспечение только в случае трудового увечья. Вместе с тем единой государственной системы социального страхования в России в тот период еще не существовало.
Социальное обеспечение в период существования Советского государства
Проблемы социального обеспечения в России после Октябрьской революции не только не исчезли, но многократно выросли и обострились: в ходе Гражданской войны и военной интервенции число лиц, нуждавшихся в помощи, катастрофически возросло. Поэтому при губернских, уездных исполнительных комитетах Советов народных депутатов открываются отделы социального обеспечения. В начальный период их деятельность основывалась исключительно на опыте органов попечительства, благотворительных обществ и системы общественного призрения. Затем с изменением политической и социально-экономической ситуации в стране структура и методы работы органов социального обеспечения также изменялись в соответствии с принимаемыми государственными нормативными актами.
После событий октября 1917 г., приведших к установлению Советской власти, новое правительство – Совет Народных Комиссаров – приступило к реализации страховой программы большевистской партии. Эта программа обсуждалась еще как думский законопроект о страховании рабочих в 1912 г. и предусматривала введение государственного страхования в случаях утраты трудоспособности или потери заработка ввиду безработицы, распространение страхования на всех лиц наемного труда и их семейств, производство выплаты всем застрахованным из расчета полного заработка с возложением расходов на предпринимателей и государство и др.
13 ноября 1917 г., на шестой день своего существования, СНК включил в число первых мероприятий и декретов Советской власти официальное правительственное сообщение "О социальном страховании". В нем указывалось, что "Рабочее и крестьянское правительство приступает к изданию декретов о политике социального страхования на основе следующих страховых принципов: 1) страхование всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) страхование всех видов потери трудоспособности, а именно на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение по меньшей мере полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях".
Реализация провозглашенной программы началась с принятия Правительством РСФСР в ноябре – декабре 1917 г. целого ряда директив, положивших начало формированию новой системы социального обеспечения, основанной на закреплении права на социальное обеспечение за каждым трудящимся предприятия, потерявшим трудоспособность. Одним из самых ранних постановлений правительства стал Декрет "Об увеличении пенсий" (ноябрь 1917 г.), в соответствии с которым всем пенсионерам по несчастным случаям по 1917 г. включительно пенсия увеличивалась на 100% за счет пенсионного фонда. Источниками создания страховых фондов для выплаты пенсий и пособий являлись страховые взносы предприятий и лиц, использовавших наемный труд, с освобождением застрахованных от внесения каких- либо взносов.
В Декрет вошли: "Положение о страховании на случай безработицы", "Положение о страховании на случай болезни", "Положение о страховом совете", "Положение о страховом присутствии", которые предусматривали, кроме назначения пособий в случае болезни, родов, смерти работников, также предоставление следующих видов бесплатной врачебной помощи: первой помощи, амбулаторного лечения, лечения на дому, родовспоможения, коечного лечения с полным содержанием, санаторного и курортного лечения. В конце ноября 1917 г. специальным Декретом СНК все лечебные учреждения и предприятия были переданы предпринимателями в ведение больничных касс.
В 1919 г. было установлено бесплатное детское питание в виде пайков для детей до 14 лет независимо от социального положения их родителей.
Особое внимание уделялось беспризорным детям. Существовали детские приемники, детские дома, трудовые коммуны. Прием детей в эти учреждения осуществлялся по решению специальных комиссий, создаваемых при местных отделах народного образования. В них принимались дети от 3 до 7, от 8 до 14 и от 13 до 16 лет.
В 1920 г. органы Наркомсобеса оказали единовременную денежную и иную помощь в виде продуктов, одежды, топлива 8651 тыс. семей красноармейцев. К 1 ноября 1920 г. 93 780 инвалидов содержались в специализированных учреждениях, а в детских домах находилось 1 230 600 детей.
Организация социального страхования советским правительством во многом оказалась более прогрессивной по сравнению с дореволюционным периодом: страхование по болезни распространялось на всю территорию России, охватывало все виды труда и всех наемных работников.
9 мая 1918 г. Наркомсобес отдает распоряжение местным (губернским) комиссариатам социального обеспечения организовать учреждения социального обеспечения в подведомственных им районах: дома материнства и младенчества, детские дома, дома для инвалидов, вдов и стариков.
В марте 1919 г. было официально заявлено, что социальное обеспечение трудящихся от всех видов потери трудоспособности поставлено на прочную законодательную основу, причем впервые в мире сделано нормой социальное страхование по безработице за счет нанимателей и государства.
По поводу социальной деятельности советского правительства в первые месяцы новой власти можно сказать, что наряду с позитивными демократическими мерами в этих действиях присутствовал и революционный романтизм, и откровенный популизм, стремление обеспечить широкую социальную базу большевистской партии, что и привело к созданию правовых актов, касавшихся страхования, с одной стороны, опередивших свое время, а с другой – необеспеченных реальными финансовыми и материальными возможностями государства.
Первое, что было сделано, – упразднены все ранее существовавшие благотворительные заведения и общества. В апреле 1918 г. СНК переименовал Наркомат государственного призрения (как "пережиток прошлого", когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности, не соответствующих социалистическому пониманию задач социального обеспечения) в Наркомсобес. Этот день стал днем рождения системы социального обеспечения Советской России.
Гражданская война и политика "военного коммунизма" принципиально изменили социально-экономическое положение трудящихся. Промышленность была национализирована, власть и ресурсы сконцентрированы в руках государства, ликвидированы товарно-денежные отношения, введена уравнительность в распределении предметов потребления, работники превращены в "бойцов трудовой армии".
Поэтому в период второй инновации в сфере социальной помощи (1918–1920 гг.) трудящиеся уже не были наемными работниками в строгом смысле этого понятия, рынок труда был ликвидирован и в РСФСР остался единственный работодатель – государство. Именно государственные органы определяли потребности в рабочей силе, сферы приложения труда, его условия и размеры оплаты. Такого рода изменения хозяйственной жизни повлекли за собой и соответствующие изменения социальных рисков и способов защиты от них. Тогда-то и было трансформировано социальное страхование в социальное обеспечение, что во многом было связано с тезисом большевистской идеологической доктрины о возможности скорой реализации коммунистического идеала. Считалось, что социальное обеспечение является стадией полного коммунистического обеспечения, а от социального страхования как института "буржуазного права" можно отказаться.
Правда, война заставила оставить мечты о всеобщей и равной для всех трудящихся социальной обеспеченности. Необходимость налаживания работы военной промышленности, снабжения Красной Армии, спасения от голода городского, прежде всего пролетарского, населения – все это изменило направленность социального обеспечения. Оно стало избирательным, распространялось только на "ударные" группы населения, на наиболее социально слабо защищенные его слои, а также на пострадавших от войны и стихийных бедствий.
Социальное обеспечение в период Гражданской войны и "военного коммунизма" регулировалось Положением о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., по которому наличие инвалидности и ее степень устанавливались медицинской экспертизой, учреждаемой при страховой кассе, и Декретом о финансировании социального обеспечения от 17 апреля 1919 г. В их основу был положен принцип обязательной государственной помощи нетрудоспособным за счет государственного бюджета, лишенной всякой "примеси благотворительности и нищенских подачек". Государственная помощь оказывалась с тем, чтобы всякого попавшего в нужду возвратить к трудовой жизни, а если это невозможно вследствие его старости и инвалидности, то дать ему соответствующий уход в доме инвалидов или пенсионное обеспечение.
Постоянная или временная утрата трудоспособности удостоверяется с 1918 г. медицинским освидетельствованием, проводимым Бюро врачебной экспертизы при общегородских, районных и областных страховых кассах. Вводится всестороннее обеспечение трудящихся – рабочих по найму, кустарей и ремесленников. Происходит объединение учреждений социального обеспечения и страхования в Нарком- собесе, с присвоением ему более широких и всесторонних функций социальной защиты.
Итак, социальное обеспечение заменило собой страхование во многом благодаря огосударствлению и централизации управления в условиях Гражданской войны и "военного коммунизма". 31 октября 1918 г. по Декрету СНК были ликвидированы все прежние страховые учреждения, в том числе больничные кассы, кассы безработных, страховые присутствия и страховые советы, структуры страховой медицины. Следствием упразднения прежних страховых компаний и огосударствления дела социального обеспечения явилась ликвидация самостоятельности и самоуправления в этой области.
Другим необходимым мероприятием в процессе формирования централизованного социального обеспечения стал введенный в апреле 1919 г. новый порядок образования и использования финансовых фондов. Страховые взносы (по классам опасности и риска всех предприятий и учреждений) всех видов социального обеспечения из государственного бюджета в соответствии со сметой 11аркомтруда, взносы предприятий и учреждений направлялись не в органы социального обеспечения, а взимались налоговым аппаратом Наркомфина и через местное казначейство зачислялись в фонд казны наряду с обычными налоговыми поступлениями. Что касается Всероссийского фонда социального обеспечения, в котором по Положению от 31 октября 1918 г. сосредоточивались средства всех остальных фондов и страховых касс, то при новом порядке финансирования они влились в ресурсы государственного бюджета. В итоге полноправным "хозяином" системы социального обеспечения и монопольным субъектом управления этой системой стало государство.
Функции органов управления социальным обеспечением выполняли местные Советы депутатов. Возглавлялась управленческая вертикаль в центре Наркомтруда и Нарком-собеса. Последний начал действовать с апреля 1918 г. после его преобразования из Наркомата социального призрения.
Первым народным комиссаром социального обеспечения была А. М. Коллонтай. Таким образом, в течение 1918– 1920 гг. были заложены основы централизованной системы управления социальным обеспечением.
Следует отметить внимание Советского государства в обстановке Гражданской войны к социальному обеспечению красноармейцев, красногвардейцев и членов их семей. Уже 7 августа 1918 г. СНК РСФСР издал Декрет "О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств", а через полгода Декрет СПК РСФСР от 21.01.1919 "О распространении действия декретов о пенсионном обеспечении красноармейцев и их семейств на некоторые категории военнослужащих" распространил действие Декрета СНК РСФСР от 07.08.1918 на моряков Военно- Морского Флота, военнослужащих пограничной охраны, продовольственных отрядов, железнодорожной охраны, на все категории солдат и матросов прежней армии и флота.
Отличительной чертой аппаратов органов социального обеспечения рассматриваемого периода было привлечение масс трудящихся к непосредственной практической работе по всем отраслям социального обеспечения, через профсоюзы, Советы, в специальных комиссиях, коллегиях, что приводило иногда к громоздкости аппаратов.
Особенности социального обеспечения в условиях новой экономической политики
Социальное обеспечение в Советской России с окончанием Гражданской войны и введением нэпа вступило в новый период своего развития. Восстановление многоукладности и товарно-денежных отношений, перевод предприятий на хозяйственный расчет, отмена трудовой повинности, появление в составе занятого населения категорий "наемных работников" и "предпринимателей" побудили возродить систему социального страхования. В условиях катастрофического экономического спада, хозяйственной разрухи, финансового кризиса, многомиллионных людских потерь за годы двух войн, массовой безработицы, падения жизненного уровня населения социальное обеспечение требовало огромных расходов, непосильных для государства. Под влиянием этих и многих других факторов советское правительство приходит к заключению о необходимости возврата к социальному страхованию рабочих и служащих.
Поворотной вехой на этом пути – перехода от социального обеспечения периода Гражданской войны и "военного коммунизма" к социальному страхованию – стал Декрет СНК РСФСР от 15.11.1921 "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом". В соответствии с ним социальному страхованию подлежали лица, занятые наемным трудом в государственных, кооперативных, общественных, концессионных, арендных и частных предприятиях, учреждениях и хозяйствах. Страхованием пользовались работники наемного труда во всех случаях социального риска, в том числе при временной или постоянной утрате трудоспособности, безработице и др. Декретом застрахованные полностью освобождались от взносов па все виды социального страхования.
Страховые взносы уплачивались администрацией или владельцами предприятий, учреждений и хозяйств без права какого-либо обложения страхуемых. По всем видам страхования страховые взносы составляли 21–28% от выплачиваемой предприятием общей суммы заработной платы.
Декретом СНК РСФСР от 15.11.1921 вводились выдача пособий в случае болезни и назначение пенсий. В целом после принятия этого Декрета государственное пенсионное обеспечение рабочих и служащих стало осуществляться по системе социального страхования, а военнослужащих и других категорий трудящихся – по системе социального обеспечения.
В соответствии с новой социально-защитной политикой советское правительство в годы восстановительного периода приняло целый ряд нормативных актов:
– Декрет СНК РСФСР от 08.12.1921 "О социальном обеспечении инвалидов" предоставлял право на получение пенсии по инвалидности всем рабочим и служащим, а также военнослужащим в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости;
– Декрет СПК РСФСР от 09.12.1921 "О социальном обеспечении членов семейств трудящихся в случае смерти кормильца семьи" гарантировал пенсионное обеспечение членов семей в случае смерти кормильца;
– Декрет СНК РСФСР от 09.12.1921 "О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве";
– Декрет СНК РСФСР от 09.12.1921 "Об обеспечении семей лиц, призванных в ряды Красной Армии и Флота";
– Декрет СНК РСФСР от 19.12.1921 "О страховании на случай болезни";
– Декрет СНК РСФСР от 28.12.1921 "О социальном обеспечении при безработице" и др.
В результате усилиями советского правительства в 1921 – 1924 гг. стала складываться система социального страхования и обеспечения лиц наемного труда, бывших военнослужащих и их семей, что подтверждается принятием ВЦИК, СНК и другими руководящими органами РСФСР около 100 декретов, положений и других документов по этим вопросам.
Распоряжением Наркомздрава и Наркомтруда РСФСР от 19.04.1924 "О порядке снабжения застрахованных протезами и ортопедическими аппаратами" было установлено право на бесплатное протезирование и снабжение ортопедическими предметами в порядке очередности всех застрахованных, членов их семей, инвалидов труда и членов их семей, получающих пенсию из ФСС.
Постановлением СНК РСФСР от 06.10.1925 была введена плата за содержание детей в детских учреждениях. Однако ее размер был ограничен. Плата за обучение в школах и воспитание в дошкольных учреждениях не должна была превышать для рабочих и служащих 6% получаемой ими заработной платы, вне всякой зависимости от количества обучающихся или воспитывающихся детей.
В особой форме решались задачи социальной помощи нуждавшимся в ней крестьянам. Государственным социальным обеспечением пользовались лишь те крестьяне – участники войны, инвалиды и жертвы террора военного времени, которых было невозможно обеспечить посредством крестьянской взаимопомощи или трудоустройства в артелях или кооперациях инвалидов.
Декрет СНК РСФСР от 14.05.1921 ориентировал советские органы в центре и на местах на то, чтобы основную тяжесть заботы о социальном обеспечении нуждавшихся переложить на само крестьянство путем организации общественной взаимопомощи. Государство тем самым фактически признало, что оно не в состоянии содержать все социально необеспеченные категории крестьян за счет государственного бюджета.
В связи с этой официальной установкой крестьянская взаимопомощь являлась основой организации социального обеспечения крестьян в течение всего восстановительного периода. В соответствии с декретом возглавить дело социальной помощи нуждавшимся на селе были призваны выборные крестьянские комитеты общественной взаимопомощи.
Комитеты создавались при сельских Советах и волостных исполкомах.
На крестьянские комитеты возлагались также обязанности по организации взаимопомощи при неурожаях, пожарах и других социальных бедствиях, распределении государственной помощи среди крестьян во всех ее формах, налаживании общественной трудовой взаимопомощи и непосредственной адресной помощи семьям инвалидов, красноармейцам и трудармейцам, впавшим в нужду, а также семьям погибших красноармейцев, вдовам и сиротам, больным и престарелым.
Комитеты крестьянской взаимопомощи осуществляли социальную помощь нуждавшимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержки школ, больниц, инвалидных домов, их обеспечения топливом и др. Например, комитеты Царицынской губернии в 1921 г. выдали пособий па сумму 117 тыс. руб., организовали трудовую помощь 5400 хозяйствам, обеспечили вспашку 3800 десятин земли. В Саратовской губернии комитеты израсходовали на финансовую поддержку 225 тыс. руб., охватили трудовой помощью 35 тыс. хозяйств. В общей сложности, по сведениям Н. А. Милютина, комитетами крестьянской взаимопомощи РСФСР обеспечена вспашка земли в 1922 г. в объеме 50 тыс. десятин, в 1923 г. – 220 тыс., в 1924 г. – 270 тыс. десятин. В целом по линии комитеты получили различную помощь в 1922 г. 376 тыс. хозяйств, в 1923 г. – 544 тыс. хозяйств, в 1924 г. – 656 тыс. хозяйств, из них трудовой помощью охвачено соответственно 105 тыс., 124 тыс. и 164 тыс. хозяйств. В соответствии с Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 25.09.1924 "Положение о крестьянских обществах взаимопомощи" крестьянские общества взаимопомощи действовали в различных регионах примерно до 1930–1931 гг.
В результате коллективизации возникли новые формы социального обеспечения крестьянства. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 13.03.1931 утвердило Положения о кассах общественной взаимопомощи колхозников и колхозниц. Колхозные кассы взаимопомощи организовывали детские ясли, дома для престарелых, оказывали помощь нетрудоспособным и т.п.
С 1930 г. государство поставило задачу расширения сети инвалидных домов до пределов "полного охвата совершенно лишенных трудоспособности и в первую очередь инвалидов Гражданской войны и членов семей погибших на войне, а также беспризорных одиноких инвалидов, нуждающихся в постоянном уходе".
С созданием колхозов отпала необходимость в трудовой помощи со стороны крестьянских обществ. Теперь они сосредоточиваются на организации помощи колхозникам в случае болезни, утраты трудоспособности, потери кормильца и т.д.
В соответствии с Примерным уставом сельскохозяйственной артели, утвержденным постановлением ЦИК СССР и СПК СССР от 01.03.1930, на колхозы возлагалась обязанность социального обеспечения нетрудоспособных колхозников. Его условия и размеры определялись правлением колхозов с последующим санкционированием общим собранием колхозников. В новом Примерном уставе сельскохозяйственной артели, утвержденном постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 17.02.1935, наряду с кассами общественной взаимопомощи предусматривалось создание специальных фондов для оказания помощи престарелым колхозникам, детям-сиротам, содержания детских яслей.
