Вопрос 3. Административно-правовые меры предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств

Меры административного предупреждения отличает четкая профилактическая направленность. Они преследуют цель недопущения правонарушений и преступлений, а также предотвращения возможности наступления каких-либо вредных, опасных для общества по­следствий. В этой связи указанные меры могут затрагивать различные пра­ва и интересы лиц, вовлеченных в сферу их применения.

Упреждающий характер мер административного предупреждения позволяет им быть важнейшим средством превенции как административ­ных правонарушений, так и преступлений. В частности, практика борьбы с правонарушениями свидетельствует, что задача мер административного предупреждения состоит и в том, чтобы не допустить нарушения уголовно-правовых норм в сфере оборота наркотических средств.

Меры административного предупреждения, будучи относительно самостоятельным институтом, представляют собой сложное образование, слагающееся из совокупности различных принудительных мер разнопланового характера, что и обусловливает необходимость их научно обосно­ванной классификации.

Наиболее полезной представляется классификация мер администра­тивного предупреждения правонарушений в сфере оборота наркотических средств, в зависимости от круга лиц, в отношении которых они реализуются.

В этой связи рассматриваемые меры могут быть разделены на две основные группы:

1) административно-правовые меры предупреждения, применяемые к физическим лицам;

2) административно-правовые меры предупреждения, применяемые к юридическим лицам.

Указанная классификация, на наш взгляд, дает возможность более системно провести анализ отдельно взятых мер предупреждения, приме­няемых милицией, способствует более тщательному выявлению присущих ей специфических особенностей и изучению практики ее осуществления.

Административно-правовые меры предупреждения, применяе­мые к физическим лицам. Закон Российской Федерации «О милиции» для выполнения возложенных на милицию обязанностей наделяет ее правом проверять у граждан документы, удостоверяющие личность, ес­ли имеются достаточные основания подозревать их в совершении пре­ступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется по­вод к возбуждению в отношении их дела об административном правона­рушении (п. 2 ст. 11).

Для производства проверки документов не требуется составления специального документа или получения санкции. Право проверять доку­менты - это прерогатива всех сотрудников милиции безотносительно к занимаемой должности. Применение данной меры становится актуальной и необходимой в местах, где непосредственно произрастают наркотико содержащие растения, особенно в период «сбора урожая». При этом со­трудники милиции проверяют документы, как правило, в местах большого скопления людей (рынки, площади, вокзалы), вне зависимости от того, ка­ким в дальнейшем окажется правовой статус проверяемых лиц. Подобный подход, обусловленный неопределенностью ситуаций, в которых вынуж­дены действовать сотрудники милиции, как раз и требует наделения их правом проверять при необходимости документы у всех лиц, с кем они имеют дело.

Следует отметить, что речь также должна идти не только о докумен­тах, удостоверяющих личность, но и о документах, необходимых для про­верки соблюдения правил, действующих в поднадзорной милиции сфере, и других документах, имеющих отношение к профессиональным задачам милиции.

В данном вопросе поддерживаем точку зрения Ю. П. Соловья о пре­доставлении милиции права «проверять у отдельных лиц документы, удо­стоверяющие их личность или должностной статус, а также иные докумен­ты, имеющие отношение к задачам милиции». При таком подходе граж­данин или должностное лицо, чьи документы проверяет сотрудник мили­ции, не будет заведомо ставиться в неловкое и унизительное положение «заподозренного», а профилактический аспект подобной административно-правовой меры только усилится.

Одной из мер административного предупреждения, довольно широ­ко применяемой милицией в правоприменительной практике и непосред­ственно связанной с вторжением в права и свободы граждан, является дос­мотр. Данная мера административного воздействия при злоупотреблении сотрудниками милиции остро затрагивает честь и достоинство гражданина, нарушает его конституционное право на неприкосновенность личности, вызывает негативную психологическую реакцию.

Сотрудникам милиции предоставлено право производить личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ, п. 2, 5 ст. 11 Закона РФ «О милиции»); при необходимости осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств без составления протокола и без понятых (п. «г» ст. 12 Федераль­ного конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ, п. 12 ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1 -ФКЗ).

В соответствии со ст. 48 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» именно в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в местах произрастания и культивирования наркотикосодержащих растений, а так­же в местах возможного осуществления незаконных перевозок наркотиков решениями органов государственной власти Российской Федерации и ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть определены конкретные территории и в их пределах введен контроль за хранением, пересылкой или перевозкой наркотиков. Подобные решения приняты во многих регионах России.

Административно-правовые меры контроля за незаконной перевоз­кой наркотических средств выражаются в действиях принудительного ха­рактера, осуществляемых уполномоченными органами, в целях предот­вращения и пресечения незаконного перемещения наркотических средств и дальнейшего их незаконного распространения и потребления.

Для производства рассматриваемого вида досмотра не нужны даже подозрения в совершении правонарушения - контроль может иметь не только выборочный, но и сплошной характер. Следовательно, само нахождение в определенной местности может послужить основанием для приме­нения анализируемой разновидности досмотра, и не обнаружение запре­щенных к хранению наркотических средств и наркотико содержащих рас­тений не делает применение такой меры незаконной.

Таким образом, досмотр в условиях действующего контроля состоит в принудительном изучении, исследовании одежды, вещей (предметов) граждан, транспортных средств, документов на перевозимые грузы с це­лью предупреждения и недопущения незаконной перевозки наркотических средств, неправомерного их распространения и потребления.

К мерам административного предупреждения, применяемых мили­цией, можно отнести и осмотр помещений (в том числе и жилых), земель­ных участков. Определенную остроту в настоящее время приобрела про­блема незаконных посевов наркотико содержащих растений гражданами, которые используют для этих целей принадлежащие им земельные участ­ки.

Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» предоставил право должностным лицам Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, органам внутренних дел при нали­чии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка дея­тельности, связанной с оборотом наркотических средств и их прекурсоров, «производить осмотр земельных участков, на которых возможно культи­вирование растений, включенных в Перечень, мест разработки, производ­ства, изготовления, переработки, хранения, отпуска, реализации, распреде­ления, приобретения, использования и уничтожения наркотических средств и их прекурсоров» (ст. 53). Таким образом, законодатель закрепил право производить осмотр тех земельных участков, где осуществляется за­конный оборот наркотикосодержащих растений.

Закон «О милиции» закрепил ее право беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные уча­стки и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в соверше­нии преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление (п. 18 ч. 1 ст. 11). Однако специфика правонарушений в сфере оборота наркотических средств тако­ва, что далеко не все обстоятельства, требующие производства осмотра зе­мельных участков граждан, являются достаточными данными, указыва­ющими на признаки именно преступления, при наличии которого, как пре­дусматривает уголовно-процессуальное законодательство, возбуждается уголовное дело. В ряде случаев с одинаковой уверенностью можно пола­гать, что речь идет либо о преступлении, либо об административном правонарушении. Выяснение этого вопроса требует самостоятельного ис­следования специалистов.

Кроме того, даже тогда, когда имеют место бесспорные признаки преступления, подчас нет возможности предварить применение рассмат­риваемой меры вынесением постановления о возбуждении уголовного дела.

В настоящее время не определена правовая природа осмотра, его по­рядок, процедура. Не ясно, является ли эта мера принудительной, можно ли преодолевать препятствия, каким должно быть юридическое оформле­ние осмотра.

С учетом всего сказанного рассматриваемое административно-правовое средство можно было бы закрепить в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» путем следу­ющей формулировки: «Входить беспрепятственно в любое время суток с повреждением, при необходимости, запирающих устройств и других предметов в жилые и иные принадлежащие отдельным лицам помещения, их земельные участки, в помещения и на территорию организаций, прони­кать в находящиеся там контейнеры и емкости, осматривать их в случаях, не терпящих отлагательства, при наличии достаточных данных, свидетель­ствующих, что там совершается или совершено административное право­нарушение или преступление в сфере оборота наркотических средств.

Обо всех случаях проникновения в жилище без согласия прожи­вающих там лиц уведомляется прокурор незамедлительно, но не позднее 24 часов».

К числу мер административного предупреждения, на наш взгляд, можно отнести предусмотренное ст. 50 Федерального закона «О наркоти­ческих средствах и психотропных веществах» осуществление наблюдения за ходом социальной реабилитации освободившихся из мест лишения сво­боды лиц, совершивших тяжкие или особо тяжкие преступления, связан­ные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных ве­ществ и их прекурсоров. Такое наблюдение устанавливается по решению суда и может предусматривать следующие ограничения: запрет посещения определенных мест, ограничение пребывания вне дома после определенно­го времени суток, ограничение выезда в другие местности без разрешения органов внутренних дел. Однако упомянутым федеральным законом не определены порядок установления наблюдения за ходом социальной реа­билитации, сроки наблюдения и порядок их продления, основания и поря­док изменения ограничений наблюдаемому; основания прекращения на­блюдения и т. д. Кроме того, в законе не определен государственный ор­ган, уполномоченный осуществлять такое наблюдение.

Исходя из того, что закон допускает выезд в другую местность лицу, находящемуся под наблюдением, лишь с разрешения органов внутренних дел, можно сделать вывод о том, что именно они ответственны за осущест­вление наблюдения.

Следующей мерой административного предупреждения можно счи­тать письменное предупреждение лиц, больных наркоманией, об обязанно­сти пройти лечение и обязательном медицинском наблюдении (ст. 40, 54—57 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах»). По существу, применение этой меры направлено на учет лиц, больных наркоманией, и недопущение их уклонения от лечения.

Правовое значение данной меры состоит в том, что без нее невоз­можно применение принудительных мер медицинского характера в соот­ветствии с ч. 3 ст. 54 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». Однако анализируемая мера не поддержана принудительными мерами, и ее эффективность весьма сомнительна.

Письменное предупреждение должно являться составной частью конкретных мер принуждения, которые могут быть применены в после­дующем к лицам, проигнорировавшим такое предупреждение.

Меры административного предупреждения, применяемые к юри­дическим лицам. Закон Российской Федерации «О милиции» наделяет должностных лиц органов внутренних дел (милиции) правом вносить в го­сударственные органы, организации и общественные объединения обяза­тельные для рассмотрения представления. и предложения об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений и престу­плений.

Представления направляются тем организациям и должностным ли­цам, от которых зависит устранение нарушений законодательства и приня­тие мер по их предупреждению. Следует отметить, что ни законодатель­ные, ни ведомственные нормативные акты не предусматривают реквизиты предписания об устранении выявленных нарушений. В практике деятель­ности органов внутренних дел встречаются различные его формы. В ряде случаев указанные предписания оформляются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Однако в УПК РФ, во-первых, гово­рится о представлениях, а не о предписаниях; во-вторых, подобные пред­ставления выносятся по оконченным уголовным делам в целях принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления. В Законе РФ «О милиции» речь идет о предписаниях, вно­симых не в связи с уголовным делом, а в порядке административно-правовой деятельности.

В некоторых случаях предписания оформляются в форме «информа­ции», актов проверки объектов или помещений и т. д. Отсутствие единой формы предписания об устранении выявленных нарушений негативно ска­зывается на практической деятельности органов внутренних дел. Представляется, что единая форма предписания может быть закреплена в ве­домственном порядке.

Законодательство о лицензионно-разрешительной деятельности пре­дусматривает и другие административно-предупредительные меры.

Подобного рода предупредительными мерами являются:

а) отказ в выдаче лицензии;

б) отказ в допуске к работе с наркотическими средствами также ори­ентирован на предупреждение возможных нарушений со стороны лиц, имеющих ненадлежащие деловые или личные качества, либо тех, кто по состоянию здоровья не может обеспечить безопасные условия оборота наркотических средств.

Таким образом, административно-правовые меры предупреждения правонарушений в сфере оборота наркотических средств выражаются в действиях принудительного характера, осуществляемых уполномоченны­ми государственными органами, их должностными лицами в целях защиты от противоправных посягательств общественных отношений в области ох­раны здоровья населения и общественной нравственности, обеспечения го­сударственного контроля за оборотом наркотических средств, предотвра­щения их незаконного распространения и потребления.