Административно-правовые меры пресечения милицией правонарушений в сфере оборота наркотических средств

Значение мер административного пресечения в системе правоохра­нительных средств особенно велико, поскольку в ходе их применения пре­секаются наиболее распространенные правонарушения и преступления, обеспечивается возможность привлечения виновных лиц к ответственно­сти.

Объединяющим элементом этой группы мер принуждения, как сле­дует из их названия, является властное, принудительное прекращение со­стояния противоправности. Имея конечной целью охрану правопорядка в широком смысле слова, названные меры наряду с общим назначением имеют собственные специфические черты: основание применения, факти­ческое содержание, способы осуществления.

Меры административного пресечения связаны с прямым вмешатель­ством в деятельность субъекта, что позволяет в большинстве случаев фак­тически лишить его физической возможности действовать. Не случайно в группе мер административного пресечения, называемых Законом «О ми­лиции», лишь одна мера — требование прекратить противоправное пове­дение — лишена свойства материального (физического) воздействия.

К сожалению, на сегодня отсутствует единый нормативный акт, ре­гулирующий систему мер административного пресечения, основания и по­рядок их применения.

Анализ законодательства, регламентирующего применение мер ад­министративного пресечения, показывает, что наиболее приемлемой могла бы быть система мер административного пресечения, учитывающая такие факторы, как:

а) степень самостоятельности (автономности) мер административно­го пресечения;

б) методы воздействия, лежащие в их основе;

в) характер объектов воздействия;

г) характер сферы воздействия, в которой имеет место применение указанных мер.

На наш взгляд, наиболее оптимальной является позиция А. П. Коренева, который, исходя из характера и объекта воздействия мер пресечения, предложил более подробную классификацию: меры пресечения, приме­няемые к нарушителю имущественного характера; технического характе­ра; санитарно-эпидемиологического характера; финансово-кредитного характера. При этом необходимо отметить, что основным системо образующим признаком перечисленных групп выступает их целевая направ­ленность.

Таким образом, в число мер административного пресечения, приме­няемых милицией в сфере оборота наркотических средств, должны быть включены:

1. Меры пресечения личностного характера:

— требование прекратить противоправные и иные действия, препят­ствующие осуществлению полномочий милиции;

— административное задержание;

— принудительные меры медицинского характера;

— отстранение от управления транспортным средством лица, нахо­дящегося в состоянии опьянения;

2. Меры пресечения имущественного характера:

— изъятие вещей и документов;

— аннулирование лицензии или разрешения на хранение и ношение служебного или гражданского оружия, в том числе его изъятие;

— задержание транспортного средства.

К мерам пресечения личностного характера относятся физические действия соответствующих должностных лиц по принудительному пре­кращению противоправных деяний, заключающиеся в ограничении тех или иных прав граждан.

Закон Российской Федерации «О милиции» предоставил сотрудни­кам милиции для выполнения возложенных на них обязанностей право требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, представителей общественных объединений; удалять граждан с места совершения право­нарушения или происшествия (п. 1 ст. 11).

Данное право — одно из возможных средств исполнения служебных обязанностей сотрудниками милиции. Например, сотрудник милиции, реа­лизующий свое право отстранить от управления транспортным средством лицо, находящееся в состоянии наркотического опьянения, совершенно обоснованно может, опираясь на указанное полномочие, требовать от во­дителя открыть запертую изнутри дверь автомобиля, выйти из него и пре­доставить в распоряжение сотрудника милиции ключ зажигания.

Сферой действия указанной выше нормы охватываются не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, а также должностные лица и прочие носители специального статуса. Требование сотрудника милиции, изложенное в убедительной, по­нятной и корректной форме, является обязательным для исполнения граж­данами и должностными лицами, более того, невыполнение требования влечет за собой установленную законом ответственность.

Для выполнения возложенных на сотрудников милиции обязанно­стей Закон «О милиции» предоставил им право осуществлять админист­ративное задержание (п. 5 ст. 11).

В юридической литературе административное задержание, если иметь в виду ст. 27.1 КоАП РФ, связывает лишь с административным право­нарушением. Однако анализ нормативно-правовых актов дает основания полагать, что термин «задержание» зачастую не связан с совершением ад­министративного правонарушения (например, задержание транспортного средства в порядке ст. 27.13 КоАП РФ; задержание незаконно перемещен­ных через Государственную границу Российской Федерации наркотиче­ских средств).

В юридической литературе и нормативных правовых актах под за­держанием понимаются различные комплексы действий, такие как физи­ческий «захват» (ограничение свободы), доставление в орган внутренних дел (милицию) и само процессуальное задержание (содержание лица в по­мещении правоохранительного органа) либо ограничение свободы пере­движения предметов, вещей, механизмов. С нашей точки зрения, понятие «задержание» должно рассматриваться в широком, охватывающем все пе­речисленные действия смысле.

Помимо задержания в ряде нормативных правовых актов упоминает­ся термин «доставление». Так, в соответствии со ст. 27.2 КоАП РФ в целях составления протокола об административном правонарушении при невоз­можности составить его на месте, если составление протокола является обязательным, нарушитель может быть доставлен в милицию. При этом в ст. 27.2 КоАП РФ закреплены не все цели, достигаемые доставлением, в силу чего иные цели, не указанные в данной норме, содержатся в Законе «О милиции» и иных нормативных актах.

Применительно к рассматриваемой сфере различаются несколько видов доставления:

а) доставление в специальные учреждения лиц, уклоняющихся от прохождения назначенных им в установленном порядке принудительных мер медицинского и воспитательного характера (п. 9 ст. 11 Закона «О ми­лиции»);

б) доставление в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержание в них до вытрезвления лиц, находя­щихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших спо­собность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружа­ющей обстановке, либо могущих причинить вред окружающим или себе (п. 11 ст. 11);

в) доставление лиц, подозреваемых в совершении преступления либо в отношении которых имеется повод к возбуждению дела об администра­тивном правонарушении в медицинское учреждение, если результат осви­детельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении (п. 19 ст. 11).

Отметим, что юридическая природа доставления до конца не выяс­нена. Учеными высказываются различные мнения относительно места ана­лизируемой меры в системе административного принуждения. Так, одни авторы относят доставление к мерам административного пресечения. Дру­гие рассматривают доставление как меру административно-процессуаль­ного принуждения.

Представляется, что указанная мера применяется главным образом в отношении лиц, совершивших правонарушения (или объективно противо­правные действия), а также подозреваемых в их совершении. Например, сотрудниками милиции могут быть доставлены на медицинское освиде­тельствование лицо, подозреваемое в употреблении наркотических средств без назначения врача, или водитель автотранспортного средства при наличии оснований для подозрения его в управлении этим средством в состоя­нии опьянения. В результате освидетельствования может быть установлена несостоятельность возникших подозрений. Внешние признаки состояния и поведения указанных лиц, послужившие поводом к подозрению, могут быть вызваны не употреблением наркотических средств, одурманивающих веществ и т. п., а иными обстоятельствами — переутомлением, болезнью и т. п.

В этой связи наиболее верным представляется позиция В. Р. Кисина, отнесшего доставление к мерам административно-процессуального пресе­чения, поскольку они заключаются в принудительном ограничении свобо­ды передвижения лица, совершившего правонарушение, в целях пресече­ния нарушения и обеспечения выполнения им своих процессуальных обя­занностей. Иными словами, доставление —* это начальная стадия задержа­ния, если исходить из понимания задержания в широком смысле слова.

К мерам пресечения в рассматриваемой сфере относятся принуди­тельные меры медицинского характера. В юридической литературе нет единства мнений по вопросу юридической природы принудительных мер медицинского характера. Так, одни авторы рассматривали принудительные меры медицинского характера как административное взыскание¹. По на­шему мнению, данный подход противоречит закону, поскольку КоАП РФ рассматриваемые меры в числе наказаний не упоминает. Кроме того, укло­нение лица, имеющего диагноз — наркомания, алкоголизм, от курса обяза­тельного лечения не является административным правонарушением, так как в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ последний обладает признаком ад­министративной наказуемости.

Другие авторы признают, что принудительные меры медицинского характера выполняют функцию мер пресечения². Полностью разделяя дан­ное мнение, необходимо добавить, что принудительные меры медицинско­го характера призваны пресекать не социально опасное состояние челове­ка, а его противоправные действия. Государственные органы вынуждены прибегать к анализируемым мерам потому, что гражданин не выполняет возложенных на него соответствующими правовыми актами обязанностей и законных требований компетентных органов.

Принудительные меры медицинского характера как меры админист­ративного принуждения состоят в действиях уполномоченных органов (их должностных лиц) по подготовке материалов, назначению, осуществлению комплекса мероприятий, проводимых в целях оказания принудительного лечебного, реабилитационного воздействия на лиц, больных наркоманией, пресечения их противоправных действий, устранения социально опасного состояния.

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан оказание медицинской помощи (медицинское освидетельствование, госпитализация, наблюдение и изоляция) без согла­сия граждан или их законных представителей допускается лишь в отноше­нии лиц:

а) страдающих заболеваниями, представляющими опасность для ок­ружающих (социально значимые заболевания);

б) страдающих тяжелыми психическими расстройствами;

в) совершивших общественно опасные деяния, на основаниях и в по­рядке, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 34).

При этом Основы законодательства не определяют перечень видов принудительных мер медицинского характера, не раскрывают содержания понятия «уклонения от лечения», оставляя нерешенными иные важные во­просы применения принудительных мер медицинского характера. В част­ности, перечень социально значимых заболеваний определяется Прави­тельством Российской Федерации (ст. 41 Основ). Однако до настоящего времени такого перечня нет.

В зависимости от способа и места лечения можно выделить следу­ющие принудительные меры медицинского характера:

а) амбулаторное принудительное наблюдение и лечение;

б) принудительное лечение в стационаре общего типа;

в) принудительное лечение в стационаре специализированного типа;

г) принудительная госпитализация и медицинское освидетельствова­ние.

Таким образом, несмотря на то, что Федеральным законом «О нарко­тических средствах и психотропных веществах» предусмотрена возмож­ность применения принудительных мер медицинского характера, прихо­дится констатировать, что законодательством не предусмотрены механиз­мы реализации его положений, что следует считать существенным пробе­лом в законодательстве.

Меры пресечения имущественного характера применяются в це­лях пресечения правонарушений, связанных с незаконным владением, не­надлежащим использованием и хранением имущества, предметов, вещей.

К мерам пресечения в рассматриваемой нами сфере относится изъя­тие наркотических средств, находящихся в незаконном обороте. Закон «О милиции» предусматривает право милиции изымать у граждан и должностных лиц, предметы и вещества, изъятые из гражданского оборо­та (к таковым, в частности, относятся наркотические средства и наркотико содержащие растения), находящиеся у граждан без специального раз­решения.

Изъятие есть принудительное отчуждение (прекращение незаконного владения, пользования и распоряжения) наркотических средств уполномо­ченными на то должностными лицами с целью пресечения незаконного распространения и потребления наркотических средств, своевременного, правильного, объективного разрешения дела о правонарушении.

Несмотря на относительную самостоятельность изъятия как админи­стративно-правовой меры, в реальной действительности оно осуществля­ется в тесной связи с административным задержанием, досмотром и дру­гими мерами принуждения, направленными на обнаружение, получение доказательств и создание иных условий для производства по делу об ад­министративном правонарушении. Однако досмотр и задержание не всегда предшествуют изъятию, поскольку производство административного за­держания или досмотра не всегда влечет изъятие. Интересующие сотруд­ников полиции предметы и вещи могут быть изъяты и без производства досмотра.

В юридической литературе выделяются такие цели изъятия вещей и документов, как: прекращение неправомерного использования; выяснение личности нарушителя и уточнение обстоятельств нарушения; создание не­обходимых условий для возможного привлечения виновных лиц к ответст­венности; обеспечение возможного возмещения ущерба; сохранение иму­щества до принятия решения по делу; получение, обеспечение сохранно­сти доказательственного материала; обеспечение исполнения решений по делам об административных правонарушениях.

Представляется, что не все названные цели характерны для изъятия наркотических средств. По нашему мнению, можно, в общем, говорить о наличии двух целей изъятия. Первая состоит в прекращении неправомер­ного обращения наркотических средств. В результате осуществления изъя­тия правонарушитель лишается фактической возможности незаконно вла­деть, распоряжаться (продать, подарить, передать на хранение другому ли­цу и т. п.) наркотическими средствами и иными предметами, связанными с ними.

Вторая цель изъятия заключается в обеспечении административного (уголовно-процессуального) производства доказательствами, необходи­мыми для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела. Та­кими доказательствами являются наркотические средства, наркотикосо держащие растения, их семена, рассада, сырье, пожневые отходы перера­ботки продукции этих растений и др. Перечисленные средства, предметы и документы имеют важное значение в процессе доказывания неправомер­ных действий нарушителя. Возможность использования указанных доказа­тельств находится в прямой зависимости от своевременности их получения, обеспечения сохранности и других неотложных действий уполномо­ченного органа (должностного лица).

Кроме того, изъятие наркотических средств нельзя связывать толь­ко с совершением административного правонарушения. Как свидетельст­вует правоприменительная деятельность органов внутренних дел, изъятие применяется и в связи с истечением сроков действия лицензий на вид деятельности, связанной с оборотом наркотических средств; для получе­ния образцов для сравнительного исследования; при проверке соответст­вующих процессов производства и изготовления наркотических средств (ст. 53 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах»).

Таким образом, основанием изъятия наркотических средств при ука­занных обстоятельствах, на наш взгляд, является не административное правонарушение, а несоблюдение правил обращения с наркотическими средствами, наличие достаточных данных полагать о возможных или яв­ных нарушениях этих правил. При этом изъятие наркотических средств производится независимо от того, как в дальнейшем будут квалифициро­ваны действия или бездействие тех или иных лиц.

Необходимо отметить, что владение наркотическими средствами — специальное право, для реализации которого гражданин обязан соблюсти ряд медико-юридических формальностей. С этой точки зрения, изъятие наркотических средств и наркотико содержащих растений являет собой пресечение состояния противоправности.

С позиции прекращения такового к мерам административного пресе­чения следует отнести аннулирование лицензий на приобретение или раз­решения на хранение и изъятие служебного или гражданского оружия. Федеральным законом «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. предусмотрено, что лицам, состоящим на учете в органах здравоохранения с диагнозом «наркомания», лицензия на приобретение или разрешение на хранение слу­жебного или гражданского оружия не выдается. В том случае, если возни­кают обстоятельства, исключающие возможность получения лицензий или разрешений, последние аннулируются, и оружие подлежит изъятию.

Пресекательный характер рассматриваемой меры заключается в том, что право владения служебным или гражданским оружием и патронами к нему — специальное право, предоставляемое гражданину в установленном порядке. Выдача соответствующих лицензий или разрешений является од­ной из основных функций органов внутренних дел по осуществлению лицензионно-разрешительной системы. В действиях лица, у которого изыма­ется оружие, отсутствует вина в юридическом смысле, поэтому оружие не конфисковывается, а возмездно изымается.

В Федеральном законе «Об оружии» не отражено, что органы внут­ренних дел и органы здравоохранения ведут учеты не только лиц с диагно­зом «наркомания», но и лиц, допускающих немедицинское потребление наркотических средств. В этой связи, по нашему мнению, в целях обеспе­чения общественной безопасности необходимо дополнить указанный за­кон соответствующими нормами, исключающими возможность получения лицензий на приобретение или разрешения на хранение служебного или гражданского оружия лицами, допускающими немедицинское потребление наркотических средств.

К мерам пресечения имущественного характера следует отнести за­держание транспортного средства (ст. 27. 13 КоАП РФ). Под задержани­ем понимается запрещение эксплуатации транспортного средства с поме­щением его на специально отведенное охраняемое место.

Названное действие должностных лиц органов внутренних дел ли­шает водителей, находящихся в состоянии опьянения, возможности реаль­но причинить вред охраняемым законом отношениям. Задержание транс­портного средства оформляется отдельным протоколом или записью в протоколе об административном правонарушении. Должностное лицо, за­державшее транспортное средство, несет ответственность за вред, причи­ненный его владельцу, только в случае неправомерного задержания.

Задержание транспортного средства может сопровождаться приме­нением и других мер принуждения. Так, при задержании транспортного средства сотрудник полиции отстраняет водителя от управления после устного требования прекратить движение, применяя в случае неподчине­ния изъятие ключа из замка зажигания, принудительный вывод водителя из кабины (салона) транспортного средства и т. д. Другими словами, со­трудник полиции лишает водителя возможности использовать транспорт­ное средство в преступных целях.

Заключение

Таким образом, нами в общих чертах рассмотрено содержание государственной политики по контролю за оборотом наркотических средств, особенности административной ответственности за правонарушения в сфере оборота наркотических средств, а также административно-правовые меры предупреждения и пресечения правонарушений в сфере оборота наркотических средств.

[1] Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах, а также Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., где приведены перечни указанных средств и веществ, находящихся под контролем // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. – Организация Объединенных Наций: Нью-Йорк, 1992; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1963 г. «О ратификации Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г.» //Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. № 52. Ст.546.

[2]См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1265.

[3]См.: СЗ РФ. 1998. № 2. Ст.219.