Лекция №1.Туристская политика

Тема: Регулирование туризма

Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со стороны структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость разработки и реализации туристкой политики.

Туристская политика — это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.

Туристская политика формируется и реализуется на различных уровнях: государственном, региональном, отдельного предприятия.

Туристская политика государства носит все характерные черты по общей политики. Однако имеются и определенные специфические факторы, под влиянием которых туристская политика формируется. К ним относятся:

• природные условия страны (климат, географическое положение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на туристскую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в целях туризма;
• транспортные условия, определяющие доступность объектов туристского интереса;
• социальные, экономические и правовые условия развития туризма.

Вместе с тем следует отметить, что туристская политика государства не может строиться исходя исключительно из его внутренних условий. Любая страна, выходящая на международный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурентных отношений с другими государствами, а также с целыми мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффективно построена, и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международного туризма.

Цели туристской политики связаны с конкретными экономическими и историческими условиями развития страны и степенью зрелости самой туристской индустрии. Имеется в виду, что в период становления туризма в какой-либо стране и утверждения ее на международном туристском рынке могут ставиться одни цели, а в период достижения высокой степени развития сферы туризма — другие. В большинстве стран, стремящихся к развитию туристского рынка, цели формируются следующим образом:

• эффективное использование имеющегося туристского потенциала;
• улучшение оснащения объектов туристкой индустрии;
• гармонизация развития туризма с учетом особенностей природных условий;
• повышение надежности и рентабельности сети туристских транспортных парков;
• повышение процента занятых мест;
• увеличение рентабельности функционирования предприятий туристкой индустрии в «мертвые» сезоны;
• обеспечение оптимального соотношения между ценами и результатами;
• привлечение клиентуры путем предоставления разнообразных товаров и услуг;
• постоянная адаптация предложения к изменениям вкусов потребителей;
• поощрение сотрудничества между организациями, занимающимися туризмом;
• интенсивное и действенное развитие сферы рекламы.

В практической деятельности страна может быть ориентирована как на отдельные цели, так и на их совокупность. Основная задача должна состоять в удовлетворении потребностей туристов при рациональном использовании имеющегося туристского потенциала и обеспечении устойчивого развития туризма.

На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реализуются на уровне определенных туристских регионов: увеличение туристской привлекательности региона; сохранение окружающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улучшение использования материально-технической базы и туристской инфраструктуры.

На уровне туристского предприятия цели туристской политики ориентированы на обеспечение удовлетворения потребностей туристов, увеличение доходов и прибыли от предоставления туристских услуг, оптимизацию качества туристского обслуживания, освоение новых рынков и т.д.

Реализация целей туристской политики требует координации (вертикальной и горизонтальной) деятельности различных институциональных единиц, интегрированных в систему туризма.

Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, социальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами. Говоря о значении туристской политики тля общества, известный специалист в этой отрасли Д.Л. Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является интеграция экономических, политических, культурных, интел-1сктуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, применительно к людям, направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и благосостояния».

В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих общественные интересы и жизнедеятельность системы туризма в целиком. К таковым в широком смысле слова относятся:

• координация;
• планирование;
• регулирование;
• маркетинг национального туристского продукта;
• стимулирование;
• социальный туризм;
• защита интересов.

Координация является одной из наиболее значимых функций, реализуемых государством в туристской политике. В значительной степени этому способствует тот факт, что выполнение государством других функций зависит от того, насколько оно способно скоординировать и сбалансировать интересы всех субъектов системы туризма. Специфика туризма, многообразие его проявлений, высокая степень вовлечения самых разнообразных видов деятельности в его организацию, необходимость сочетания деятельности предпринимательских структур и государства, обеспечение партнерства с частным бизнесом — вот лишь небольшой перечень причин, выводящих функцию координации на первый план.

Феномен туризма состоит в том, что он имеет не только комплексный, но и межведомственный характер. Поэтому особенность координации заключается также и в том, что помимо самой системы туризма государство должно обеспечивать взаимодействие собственно государственных структур (министерств и ведомств) для решения задач развития туризма. Кроме того, в связи со становлением туристских регионов и центров усиливается роль местных органов власти, что ведет к необходимости усиления координации местных и общенациональных интересов.

Считается, что возможности саморегулирования системы туризма, характерные для раннего этапа ее развития, практически исчерпаны. Основными причинами этого являются:

• массовость туристских путешествий вследствие достижений научно-технического прогресса, повышения уровня жизни народов многих стран мира и действия других благоприятных факторов;
• включение многих стран и регионов в туристский бизнес и обострение конкурентной борьбы на мировом туристском рынке;
• увеличение числа отраслей, организаций и предприятий, занятых в туризме;
• усиление экономической, социальной, культурной и политической роли туризма в национальном и международном масштабе.

Возникнув в недрах частного бизнеса, туризм может устойчиво развиваться только в том случае, если государство обеспечит для этого необходимые правовые, экономические, политические и прочие условия. Отдав туризм полностью на откуп действию рыночных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловеческим ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. Именно поэтому государство должно предусматривать меры, сдерживающие стихийное развитие туризма и направляющие его в цивилизованное русло.

Планирование как функция туристской политики проявляется и большом многообразии форм (развитие, инфраструктура, маркетинг и т.д.), структур, вовлеченных в этот процесс (министерства экономики, финансов, статистики, транспорта, торговли, образования, государственные и местные органы управления туризмом и др.), а также масштабов (международное, общенациональное, региональное, местное и отраслевое). Планирование в туризме направлено на отражение экономических, социальных и иных целей, достижение которых ставится государством в основу этого процесса, в результате чего отражается превалирование определенных интересов и ценностей над другими.

Документы международных конференций по туризму указывают, что его устойчивое планомерное развитие и защита в каждой отдельно взятой стране зависят прежде всего от усилий со стороны государства. «Туризм должен планироваться государственными пластами, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе», — отмечается в Гаагской декларации по туризму.

Свое конкретное выражение функция планирования находит прежде всего в программах развития туризма (национальных, региональных, местных).

Регулирование выступает как наиболее яркое проявление туристской политики государства.

Основными целями государственного регулирования туризма являются:

• обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав совершения путешествий;
• охрана окружающей среды;
• создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
• развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и его граждан, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского интереса, рациональное использование туристских ресурсов.

Государственное регулирование туризма осуществляется, как правило, путем создания соответствующей законодательной и нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функционирование туристского рынка, доступ к ресурсам и их использование в целях туризма, соблюдение и защиту прав и интересов субъектов системы туризма и туристов, установление правил въезда, выезда и пребывания на территории страны с учетом интересов развития туризма.

Отношения в системе туризма регулируются нормами как общего, так и специального законодательства. В туризме применяется большое количество правовых и нормативных документов. Так, административным законодательством регламентируется порядок получения въездных виз, валютным — форма расчетов, таможенным — порядок перемещения через границу декларируемых товаров. К законодательным и иным нормативным актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся прежде всего соответствующие законы (например, в Республике Беларусь — Закон «О туризме», в Российской Федерации — Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), положения об осуществлении туристской деятельности, лицензировании, нормативно-технические документы по стандартизации и сертификации, правила предоставления гостиничных услуг и др.

Важнейшими средствами регулирования туризма являются лицензирование, стандартизация и сертификация.

Маркетинг национального туристского продукта также является одной из важнейших функций государственной политики. Он направлен на формирование, продвижение и позитивное развитие туристского имиджа (ведущего туристского образа) страны, что является неотъемлемым условием привлечения иностранных туристов.

Национальный туристский продукт — это совокупность, во-первых, имеющихся природных, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в туристской деятельности; во-вторых, туристской и сопутствующей инфраструктур; в-третьих, деятельности туристских предприятий, выраженной в создании, продвижении и реализации конкретных туристских продуктов, направленных на привлечение туристов из других стран и регионов мира.

Иными словами, под национальным туристским продуктом следует понимать результат деятельности государства по привлечению и обслуживанию туристов и формированию собственного имиджа. Положительный имидж важен не только для туристского предприятия, но и для страны в целом, так как он является важнейшим условием привлечения иностранных туристов. Понятие национального туристского продукта связано с совокуп-ным предложением туристских услуг, достопримечательностей, условий пребывания туристов и является, таким образом, достаточно условным, отражающим состояние и уровень развития туризма в том или ином государстве. Однако несмотря на условность, это понятие имеет весьма конкретное воплощение и не менее конкретное восприятие со стороны потенциальных туристов.

Имидж страны, по определению ВТО — это совокупность эмоциональных и рациональных представлений, вытекающих из сопоставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа. Все перечисленные факторы позволяют при упоминании названия государства выстроить по отношению к нему цепь ассоциаций.

Имидж страны существует на нескольких уровнях — бытовом, социально-экономическом, деловом.

Поскольку туризм является не только экономическим, но и социальным, культурным, экологическим и политическим явлением, все вышеперечисленные проявления имиджа страны необходимо принимать во внимание при его формировании, позитивном развитии и продвижении на мировом туристском рынке. Данная деятельность включает ряд взаимосвязанных этапов:

• оценка туристского потенциала страны;
• определение его сильных и слабых сторон;
• обоснование возможного туристского имиджа страны с позиций целевых групп туристов;
• разработка направлений эффективного развития и продвижения имиджа страны.

Важнейшую роль в формировании продвижения и позитивном развитии туристского имиджа страны играют следующие маркетинговые коммуникационные мероприятия:

• подготовка и издание базового пакета информационно-рекламных материалов, в том числе единого календаря туристских событий в стране;
• участие единым национальным стендом в работе международных туристских выставок;
• формирование сети национальных рекламно-информационных туристских центров и представительств за рубежом;
• проведение рекламно-пропагандистских кампаний в зарубежных средствах массовой информации;
• организация ознакомительных поездок в страну представителей зарубежных средств массовой информации, туристских предприятий и организаций;
• создание информационных банков данных туристских мест размещения, предприятий туристской индустрии, туров и маршрутов по стране;
• использование Интернета для распространения информации о туристских возможностях государства;
• формирование единой туристско-информационной сети на территории страны с учетом ее интеграции с аналогичными международными сетями.

Важнейшую роль в маркетинге национального туристского продукта играют рекламно-информационная деятельность и пропаганда туристских возможностей страны.

Функция стимулирования призвана предоставлять государству рычаги воздействия на систему туризма, что достигается одним из трех способов (или их сочетанием):

• предоставлением финансовых стимулов;
• поддержкой исследований и инноваций;
• применением маркетинга с целью привлечения туристов. Система стимулирования направлена на развитие тех или иных
• составляющих туристской индустрии, регионов, продуктов или отдельных услуг.

Практически во всех странах государство принимает активное участие в финансировании и создании туристской инфраструктуры. Можно выделить следующие направления помощи государства туристкой индустрии:

• выделение государственных субсидий для реализации отдельных туристских проектов. Система субсидий широко применяется в таких странах, как Австрия, Франция, Италия, Великобритания. В этом плане следует особо отметить Грецию, где министерство экономики ежегодно определяет общую сумму помощи инвесторам. При этом определяются приоритеты инвестирования в туризме, прежде всего строительство, модернизация высококлассных средств размещения и туристских комплексов;
• предоставление предприятиям туристской индустрии кредитов по льготным процентам. Так, система займов широко применяется в Австрии, где они составляют половину всех инвестиций в туризме и выдаются по ставке 5 % на 20 лет. При этом контроль над проектом, под который выдается заем, осуществляется в течение всего срока его реализации;
• государственное поручительство в отношении займов и субсидий, выделенных коммерческими банками на развитие туризма;
• предоставление налоговых льгот. Например, в Испании существенные налоговые льготы предоставляются государством в отношении инвестиций в объекты, расположенные в зонах «национальных туристских интересов». В Турции доходы туроператоров облагаются корпоративным налогом лишь на пятую часть, 20 % доходов от туризма, полученных в иностранной валюте и проконвертированных в турецкие лиры, освобождаются от налогового обложения в течение 10 лет с момента образования предприятия.

Поддержка развития социального туризма, обеспечение его доступности социально незащищенным слоям населения является следующей важной функцией государства в реализации туристской политики. При этом применяются широкие программы по обеспечению возможности путешествий инвалидов, детей, молодежи и других категорий населения. Наиболее ярким примером может служить деятельность Швейцарского фонда туристских сбережений (Swiss Travel Saving Fund), провозглашающего туризм как жизненно важный атрибут здорового общества.

Концепция социального туризма в Швейцарии реализована благодаря системе отпускных чеков. Чеки, выпускаемые специально уполномоченным органом, приобретаются оптовыми покупателями (главным образом предпринимателями), а затем реализуются населению со значительной скидкой (от 5 до 25 %). Среди наименее социально-защищенных слоев населения чеки распространяются бесплатно. Чеками может воспользоваться любой житель Швейцарии. Однако величина скидки дифференцирована. Чеки могут быть использованы только на оплату услуг, связанных с туризмом и культурно-зрелищными мероприятиями, на предприятиях системы социального туризма (в Швейцарии их более 7 тыс.). В их числе средства размещения (на оплату их услуг направляется до 40 % всех отпускных чеков), транспортные организации (25 %), предприятия питания (15 %), турагентства (11 %), культурно-зрелищные и спортивно-оздоровительные учреждения (10 %).

Система отпускных чеков выгодна всем ее участникам. Население, приобретая их на льготных условиях, существенно снижает расходы на отдых. Оптовый покупатель (администрация предприятия) получает с помощью чеков гибкий и очень удобный инструмент социальной политики. Они позволяют в определенной степени компенсировать различия в оплате труда, что особенно важно для молодежи и многодетных семей, создать атмосферу партнерства и укрепить стабильность трудового коллектива. Оптовик извлекает при этом и чисто материальную выгоду (средства, выделяемые на покупку чеков, не облагаются налогами). Наконец, предприятия туристской индустрии имеют дополнительный и стабильный поток потребителей и гарантии оплаты предоставленных услуг.

В условиях всеобщей заинтересованности в чековой системе в Швейцарии социальный туризм превратился в массовое явление, сравнимое по масштабам с коммерческим туризмом. Исследования свидетельствуют, что каждый четвертый житель этой страны прибегает к услугам социального туризма, а объемы оптовых закупок отпускных чеков не снижаются даже в периоды экономического спада.

В силу того, что туризм представляет собой многогранное явление, функция защиты интересов может принимать самые разные выражения. Реализуя ее, государство выступает в роли защитника различных общественно важных интересов: потребителей, национальных производителей отдельных секторов туризма, регионов, туристских центров и т.д. Особое место в рамках данной функции имеет защита прав безопасности.

В соответствии с национальным законодательством ряда стран (в частности, Российской Федерации, Республики Беларусь и др.) турист имеет право:

• на необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и пребывания там, об обычаях местного населения, о религиозных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культуры и других объектах, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей природной среды;
• свободу передвижения, свободный доступ к туристским ресурсам с учетом принятых в стране (месте) временного пребывания ограничительных мер;
• обеспечение личной безопасности, своих потребительских прав и сохранности своего имущества, беспрепятственное получение неотложной медицинской помощи;
• возмещение убытков, причиненных вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения условий договора розничной купли-продажи туристского продукта туроператором или тур агентом;
• содействие органов власти (органов местного самоуправления) страны (места) временного пребывания в получении правовой и иной неотложной помощи;
• беспрепятственный доступ к пользованию услугами связи.

Одновременно законодательно установлены и обязанности туриста, которые он должен соблюдать во время совершения путешествия, включая транзит. Турист обязан:

• соблюдать законодательство страны (места) временного пребывания, уважать ее социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования;
• сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания;
• соблюдать правила въезда (выезда) в страну (место) временного пребывания и пребывания там, а также в странах транзитного проезда;
• соблюдать во время путешествия правила личной безопасности.

Реализация государством функции защиты интересов приобретает особое значение в условиях возрастающей международной конкуренции и общей глобализации туристского рынка.

Туристскую политику принято рассматривать в двух аспектах: как национальную и международную. Содержание первой характеризуется мероприятиями, носящими локальный характер и определяемыми государством самостоятельно. Международная туристская политика включает так называемые конвенциональные воздействия и мероприятия, которые страна осуществляет согласованно с одним

или несколькими государствами. Она основывается на договорах и других видах соглашений, регламеширующих взаимоотношения и развитии международного туризма и не ущемляющих суверенные права договаривающихся сторон. Международная туристская политика все более успешно осуществляется в рамках международных туристских организаций, а также политических и экономических союзов государств. Так, туристская политика стран Европейского союза нацелена на координацию развития туризма стран-участниц, в том числе:

• защиту туристов и их свободного перемещения (упрощение полицейского и таможенного контроля на границах; повышение безопасности туристов и защита их от недобросовестной рекламы; гармонизация страхования туристов и их автотранспорта; информирование туристов об их социальных правах);
• гармонизацию правил деятельности в индустрии туризма (гармонизация налоговой политики; взаимное признание уровня квалификации и дипломов профессиональной подготовки; разделение отпускных периодов для снятия нагрузки на туристскую индустрию в сезоны «пик»);
• региональное развитие туризма (продвижение туризма в регионы, обладающие туристским потенциалом, но в которых в силу ряда причин туризм находится на невысоком уровне развития).

Таким образом, государство играет важную роль в системе 1уризма, обеспечивая общественно значимые интересы как в рамках национальной территории, так и на международном уровне посредством проведения туристской политики. Ее осуществление достигается выполнением ряда функций, направленных на псе элементы системы туризма. Реализация этих функций возлагается на носителей туристской политики, в качестве которых, как правило, выступают органы управления туризмом.