Система и порядок начисления и сбора платежей с населения

Согласно Подпрограмме «Реформирование и модернизация ЖКК РФ», основной акцент сделан на реформирование экономических отношений. Изменение порядка организации фи­нансовых потоков связано, в первую очередь, с объединением всех видов финансовой помо­щи государства и направление её непосредственно населению через систему персонифицированных социальных счетов.

В связи с этим структура раздела состоит из следующих подразделов:

- правовое регулирование порядка создания и функционирования Единого расчетно-кассового центра;

- установленная структура платежей граждан;

- регулирование порядка начисления и сбора платежей граждан за оказанные жилищно-коммунальные услуги.

Единый расчетно-кассовый центр

Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы (далее – Подпрограмма) предполагает развитие субъектов жилищной сферы путем их специализации по видам де­ятельности и видам информационных потоков.

В частности, специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оператив­ном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает не только аккумулирование всех расчетных функций, но и создание единой специализированной информационной базы. Единый расчетно-кассовый центр предполагает создание не одного юридического лица с ус­ловным названием «ЕРКЦ», а единую систему «ЕРКЦ» в рамках одного муниципального об­разования.

Постановлением Правительства РФ от 02.08.1999 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» установлено, что сбор платы за жилищно-коммунальные услуги производится собственником домовладения или уполномоченной им организацией через расчетно-кассовые центры.

Толкование этого нормативного акта позволяет сделать вывод о том, что расчетно-кассо­вые центры осуществляют сбор с той части населения, которая проживает в государственном, муниципальном, общественном фонде.

На жилищном фонде объединений собственников (ТСЖ и др.) сбор платежей осуществляют ТСЖ (или ЖСК, ЖК и т. п.). Объединение собственников вправе уполномочить на сбор платежей другую организацию с соблюдением порядка, предусмотренного действующим

законодательством. Собственники частных домовладений вносят платежи через расчетно-кассовые центры только при наличии согласия указанных собственников.

Вышеназванным нормативным актом органам местного самоуправления рекомендовано создавать расчетно-кассовые центры по сбору и обработке коммунальных платежей и предо­ставлению субсидий гражданам на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Приказ Госстроя РФ от 09.01.1996 № 1 утвердил Положение об унитарном муниципальном предприятии по сбору и обработке коммунальных платежей. В примечании к вышеназванному Положению указано, что предприятие по сбору и обработке коммунальных платежей населе­ния представляет собой ЕРКЦ (Единый расчетно-кассовый центр).

В предлагаемом Госстроем нормативно-методическом материале дана модель предпри­ятия по начислению и сбору платежей населения. Цели создания подобного предприятия — это упорядочение расчетов за жилищно-коммунальные услуги, снижение неплатежей и повы­шение качества обслуживания населения. По мнению создателей вышеназванного докумен­та, такие предприятия должны замкнуть на себя весь комплекс проблем коммунальных пла­тежей, включая предоставление субсидий и льгот определенной части населения. Они могут создаваться на различных уровнях структуры управления и по своему статусу должны соот­ветствовать государственному или муниципальному унитарному предприятию. Функции предприятия могут выполняться вычислительными центрами (ВЦ) жилищно-коммунального хозяйства, а также другими структурными подразделениями дирекции единого заказчика в муниципальных округах городов, осуществляющими расчет коммунальных платежей и суб­сидий населению Российской Федерации по оплате жилья, коммунальных услуг или строи­тельству жилья.

Однако предложенная модель имеет ряд недостатков.

Во-первых, в настоящее время многие аналитики приходят к выводу, что подобные орга­низации не должны существовать в форме муниципальных предприятий и учреждений. Приводится, в основном, два довода:

1) для повышения прозрачности финансовых потоков и ухода от нецелевого использова­ния платежей за жилищно-коммунальные услуги ЕРКЦ не должен существовать в форме му­ниципального предприятия или учреждения, поскольку это позволит уйти из-под влияния муниципалитета как собственника предприятия;

2) в связи с тем, что в настоящее время отсутствуют четкие критерии необходимости со­здания и функционирования муниципальных унитарных предприятий, существует мнение об использовании указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях;

- использование имущества, приватизация которого запрещена;

- осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реа­лизацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам;

- разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере наци­ональных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопас­ность;

- производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

- осуществление деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных про­изводств;

- осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства.

Таким образом, ЕРКЦ чаще всего предлагается создать в форме коммерческой организации.

Следует отметить, что законодательство не содержит каких-либо прямых императивных требований к организационно-правовой форме ЕРКЦ.

Во-вторых, для осуществления деятельности по сбору денежных средств с населения требуется лицензия для осуществления банковских операций.

В этом случае следует обратиться к закону РФ «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 г. № 395-1. Согласно этому закону, юридическое лицо, которое для извлечения прибыли, как основной цели своей деятельности, на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осу­ществлять банковские операции, предусмотренные законом, является кредитной организа­цией. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяй­ственное общество.

Статья 5 закона к банковским операциям следующие операции, выполнение которых относится на ЕРКЦ:

- открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;

- осуществление расчетов по поручению физических лиц их банковским счетам;

- инкассация денежных средств, платежных и расчетных документов и кассовое об­служивание физических лиц;

- осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

Таким образом, создание организации с основной целью - сбор и начисление платежей населения с извлечением прибыли в виде платы за услуги - сведет возможные организацион­но-правовые формы такого ЕРКЦ к хозяйственному обществу с обязательным получением лицензии Центробанка РФ.

Решение проблемы можно достичь двумя путями:

1. ЕРКЦ не осуществляет самостоятельного сбора денежных средств с населения, а за­ключает договор поручения на сбор денежных средств организации, имеющей необходимые лицензии (например, банку).

2. ЕРКЦ является структурным подразделением организации, выполняющей функции службы заказчика, в этом случае наличие признаков банковской операции будут отсутство­вать, поскольку юридически будет производиться сбор задолженности населения перед служ­бой заказчика. Этот вариант описан в постановлении Госстроя РФ от 23.02.1999 № 9 (ред. от 12.10.2000) «Об утверждении методики планирования, учета и калькулирования себестоимо­сти услуг жилищно-коммунального хозяйства», где указывается, что сбор платежей с потре­бителей за услуги ЖКХ может осуществлять служба заказчика (на специально созданный для этих целей транзитный счет) или созданные в ее составе расчетно-кассовые центры; она же ведет все расчеты с подрядчиками за реализованные услуги ЖКХ по предусмотренным дого­ворами экономически обоснованным тарифам, то есть работа подрядчиков в этом случае оплачивается службой заказчика.

Структура платежей граждан

Согласно постановлению Правительства РФ структура платежей граждан (кроме собственников частных домовладений), проживающих в домах, относящихся к жилищному фонду, независимо от формы собственности, включает плату: за содержание и текущий ремонт жилищного фонда; за капитальный ремонт жилищного фонда; за наем жилья (для нанимателей жилья).

Кроме того, граждане, проживающие в домах, относящихся к жилищному фонду, незави­симо от формы собственности, оплачивают коммунальные услуги (водоснабжение, водоотве-дение, теплоснабжение, горячее водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, вывоз бытовых отходов, обслуживание лифтового хозяйства и др.).

Для анализа указанной нормы необходимо определение понятия «частное домовладение», поскольку структура платежей граждан, представленная в постановлении Правительства, не распространяется на указанную категорию.

Систематическое толкование постановления Правительства РФ позволяет сделать вы­вод, что под собственниками частных домовладений следует понимать собственников домов индивидуальной застройки. Выделение структуры платежей данной категории лиц связано с особенностями обслуживания (а, следовательно, и с особенностями оплаты этого обслужива­ния) домов. В частности, собственники приватизированных квартир в многоквартирном доме по своему правовому положению, в части содержания жилья, не могут быть приравнены к соб­ственникам домов индивидуальной застройки, так как последние не обременены какими-ли­бо обязательствами перед третьими лицами и самостоятельно решают вопросы содержания и ремонта принадлежащих им домов.

Возвращаясь к рассмотрению положений постановления Правительства РФ, на основе сделанного анализа предлагается сегментировать граждан, проживающих в домах, отнесен­ных к жилищному фонду, независимо от формы собственности, на следующие секторы:

собственники и наниматели домов индивидуальной застройки; собственники и нанимате­ли, проживающие в остальных домах. Структура платежей граждан первого сегмента пред­ставляет собой следующие элементы:

Общая характеристика и особенности платежей граждан, проживающих в частных домовладениях.

Собственники домов индивидуальной застройки самостоятельно несут ответственность за содержание и ремонт собственного дома и инженерных сетей до границы ответственности с поставщиками коммунальных услуг. Согласно ст. 128 Жилищного кодекса РФ, граждане, имеющие в личной собственности жилой дом, обязаны обеспечивать его сохранность, произ­водить за свой счет текущий и капитальный ремонт, содержать в порядке придомовую терри­торию. В связи с этим содержание и ремонт осуществляется по решению собственника с оп­ределяемой им периодичностью. Выполнение работ производится собственными силами или по договорам подряда. В соответствии со ст. 129 Жилищного кодекса РФ государство оказы­вает гражданам, имеющим в личной собственности дома, содействие в их ремонте и благоус­тройстве. Таким образом, оплата за ремонт осуществляется только за выполненные работы. Фактически можно констатировать факт отсутствия жилищных услуг у собственников част­ных домовладений. В данном случае имеют место разовые договоры подряда на ремонт.

По коммунальным платежам в данном случае отличия заключаются в том, что собствен­ники имеют границы ответственности с поставщиками коммунальных услуг. Они же (соб­ственники) осуществляет контроль качества предоставляемых услуг. В ряде городов служба заказчика берет на себя полномочия по контролю качества и сбору платежей за коммуналь­ные услуги. Это возможно при наличии согласия собственников.

Представленная структура платежей характерна для граждан, проживающих в домах государственного и муниципального фонда и имеющих статус нанимателей и собственников.

Особенности платежей граждан, проживающих в жилищном фонде ТСЖ. ЖСК и ЖК и т. п.

Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» устанавливает порядок оплаты расходов на содержание и ремонт общего имущества товарищества. В кондоминиуме содержание и ремонт помещений, находящихся в частной, муниципальной, государственной или иной форме собственности, осуществляются за счет домовладельцев — собственников этого имущества.

Домовладельцы в кондоминиуме несут бремя расходов на содержание и ремонт общего имущества. Они оплачивают услуги по содержанию и ремонту общего имущества.

Общие размеры обязательных платежей на содержание и ремонт общего имущества уста­навливаются общим собранием членов товарищества на основе учета единых правил и норм, утвержденных органами местного самоуправления, и обеспечивают возмещение издержек на обслуживание, текущий и профилактический ремонты, а также возмещение издержек на ка­питальный ремонт общего имущества.

Таким образом, сама структура платежей граждан, проживающих в домах ТСЖ, ЖСК, ЖК и т. п., не имеет отличительных особенностей по сравнению с общей структурой плате­жей. Однако оговаривается, что размер платы за жилищные услуги устанавливается общим собранием членов товарищества, но с учетом единых правил и норм, действующих для муни­ципального жилищного фонда.

Порядок начисления платежей. Льготы и субсидии

В настоящее время в России сложилась система, при которой значительные социальные льготы, в том числе по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляются достаточно большому количеству граждан, причем по категорийному принципу и независимо от матери­ального положения лиц, которым эти льготы установлены.

Ряд указанных льгот предоставляется гражданам, нуждающимся в социальной защите, например, инвалидам, семьям, имеющим детей инвалидов (Федеральный закон от 24.11.95 № 181-фз «О социальной защите инвалидов в РФ»), инвалидам и участникам ВОВ, ветеранам труда (федеральный закон от 12.01.95 № 5-ФЗ «О ветеранах»), многодетным семьям (Указ Президента РФ от № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей») и др. Наряду с этим часть льгот предоставляется по профессиональному признаку: военнослужащим, должностным лицам таможенных органов (Таможенный кодекс РФ от 18.06.93 № 5221-1), сотрудникам налоговой полиции (Закон РФ от № 5238-1 «О федеральных органах налого­вой полиции») и некоторым другим категориям.

Практика показывает, что компенсировать предоставление гражданам установленных льгот из федерального бюджета, а также бюджетов территории в полном объеме не представ­ляется возможным. Многие предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства также не получают компенсаций и несут огромные убытки.

Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг должны реформироваться в тесной связи с реформированием отношений по жилищным субсидиям. Предложенные выше классифика­ции используются для разработки различных направлений реформирования. В частности, предусматривается пересмотр и отмена ряда льгот, получаемых в связи с профессиональной деятельностью, при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для различных категорий работающих граждан (работников правоохранительных органов, военнослужащих), в форму денежных выплат. Органам местного самоуправления предлагается оставить в распоряжение и под контроль только льготы, финансируемые из местного бюджета. В рамках системы

персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы).

Таким образом, согласно Подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства в РФ» переход от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов позволит полностью уйти от вопросов предоставления льгот гражданам.

В соответствии с проектами законодательных актов по упорядочению механизма предо­ставления льгот предполагается сохранить льготы либо ввести адекватный механизм предо­ставления субсидий, вне зависимости от уровня доходов, следующим категориям граждан:

Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны и другие.

Закон РФ уполномочил органы местного самоуправления предоставлять гражданам льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» органы государственного управления, местная администрация предоставляют компенсации (субсидии) гражданам, обеспечивающие оплату жилья в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи, действующих льгот и утвержденного бюджета. При этом собственные расходы граждан, имеющих совокупный доход семьи на одного человека, не превышающий установленный прожиточный минимум, на оплату жилья и коммунальных услуг, не должны превышать половину установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Правительством РФ в целях совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг и реализации мер по социальной защите населения в соответствии со ст. 15 Закона РФ было принято Постановление № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения».

Данным Постановлением было утверждено «Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» (далее Положение), в соответствии с ч. 2 пункта 1 которого в семье, где совокупный доход на одного человека не превышает установленного прожиточного минимума, собственные расходы на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны превышать половины установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда на одного человека.

Федеральное законодательство в настоящий момент не содержит механизмов реализации новых направлений финансовых потоков. Перестройка системы финансовых механизмов может занять определенный период времени. Для ускорения процесса требуется создание на федеральном уровне методических рекомендаций по единым принципам, применяемым на территории России. Отсутствие регулирования принципов действия системы персонифицированных социальных счетов не позволяет отладить функциональную структуру органов и в целом направление финансовых потоков в отрасли ЖКХ.