double arrow

Общие положения. Правовое регулирование


Тема 3. Правовые аспекты функционирования и реформирования жилищно-коммунального хозяйства и коммунального сектора

Правовое регулирование - это определение большой части условий, в которых осуществ­ляется регулируемая деятельность. В формализованной форме текстов статей законодатель­ных и нормативных актов правила деятельности муниципальных властей устанавливаются в виде императивных и диспозитивных норм. Императивная норма предписывает обязательное определенное действие, в то время как диспозитивная норма предоставляет возможность субъекту правоотношения самому выбрать вариант действия.

По признаку наличия самостоятельного и специфического правового регулирования различаются публичная и хозяйственная деятельность органов местного самоуправления, а также отрасли и сектора экономики, в которых администрации осуществляют хозяйственную деятельность или устанавливают правила такой хозяйственной деятельности иными хозяй­ствующими субъектами.

При управлении городским хозяйством городские администрации выполняют как публич­ные функции (например, издают местные нормативные акты), так и хозяйственные функции в качестве субъекта гражданских правоотношений (например, заключают договоры на оказа­ние тех или иных услуг). И в том и в другом случае городские администрации обязаны выполнять соответствующие императивные нормы, и имеют возможность действовать самостоятельно в рамках, определенных диспозитивными нормами. Установление объема и содержания импе­ративных и диспозитивных норм, регулирующих деятельность городских администраций, означает определение их компетенции. Очевидно, что знание своей компетенции яъляется непременным условием эффективной управленческой деятельности.

Правовое регулирование деятельности городских администраций по управлению городским хозяйством состоит из двух блоков:

- определение компетенции (набора прав и обязанностей) городской администрации;

- регулирование осуществления отдельных видов деятельности администрации при реа­лизации ей своей компетенции (например, регулирование права получать доходы и распоряжаться ими, регулирование прав и обязанностей по отношению к муниципальному имуществу и т.д.).

Компетенции разных городских администраций могут различаться радикально, поэтому невозможно дать адекватное универсальное определение компетенции всех местных администраций сразу.

Кроме того, компетенции местных администраций подвижны, в разное время они могут расширяться и сужаться. Поскольку любая управленческая деятельность неэффективна без планирования, знание ожидаемых изменений компетенции также становится важным элемен­том общего объема правового регулирования деятельности администраций.

Планирование управленческой и хозяйственной деятельности местной администрации тре­пет знания не только своей текущей и будущей компетенции, но и ожидаемых изменений са­мих условий хозяйствования.

Очевидно, что деятельность местных администраций, осуществляемая в соответствии с этими планами, будет значительно более ус­пешной, чем игнорирующая их. Важно отметить, что планы федеральной исполнительной вла­сти остаются неизменными в основных положениях, но могут изменяться в остальном, вслед­ствие чего местным администрациям предстоит внимательно отслеживать такие изменения.

Компетенция администрации.

В соответствии с российским законодательством городская администрация - это орган местного самоуправления (ОМСУ). Местное самоуправление, также как государственное уп­равление, осуществляется двумя ветвями местной власти - законодательной (городская дума) и исполнительной (администрация). Самостоятельная компетенция ОМСУ как комплекс прав и обязанностей местной власти предусмотрена Конституцией РФ, которая дополняется соответствующим конституционным законом.

В настоящее время действует Закон «Об общих принципах организации местного самоу­правления в РФ». Согласно данному закону, в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которы­ми могут наделяться ОМСУ. Объем таких полномочий сильно различается для конкретных городов, поскольку определяется:

- федеральными и региональными законами по отдельным отраслям права (например, нало­говое законодательство, законодательство о приватизации муниципального имущества, др.);

- региональными уставами (конституциями).

Необходимо иметь в виду, что в первоочередных планах государственных реформ стоит реформа системы местного самоуправления. Объявленные направления данной реформы -расширение компетенции ОМСУ и перераспределение в пользу ОМСУ доходной части кон­солидированного бюджета в объеме достаточном для исполнения ими делегированных (пере­данных) полномочий.

Особенности правового регулирования для настоящего времени и ближайшего будущего

Особенностью настоящего времени и ближайшего будущего остается параллельное про­ведение экономических реформ, направленных на постепенный переход экономики от усло­вий, характерных для плановой экономики, к условиям рыночной экономики.

Для ОМСУ в этих условиях особенно важна жилищная реформа и реформа коммунально­го сектора. Сущность жилищной реформы — превращение жилищного хозяйства из сектора социального обеспечения (такого же как, например, всеобщее образование и здравоохране­ние) в полноценную отрасль национальной экономики. Реализация конституционной гаран­тии права граждан РФ на жилище будет обеспечиваться путем адресной помощи не сектору в целом, а нуждающимся гражданам в виде персональной (адресной) социальной помощи.

Особенностью настоящего времени и ближайшего будущего как переходного периода яв­ляется те что правовое регулирование эклектично содержит конфликтные «старые» и «но­вые» нормы.

Начиная с 1991 г. в интересующей нас области регулирования было принято большое ко­личество законов и нормативных документов исполнительной региональной и федеральной власти:

— о приватизации жилья;

— о приватизации объектов нежилой недвижимости;

— о передаче ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность;

— об определении собственников объектов коммунальной инфраструктуры;

— о жилищной реформе;

— о реформе коммунального хозяйства и т. д.

Некоторые из принятых документов уже утратили свое действие, иные, не будучи фор­мально отменены, фактически не применяются в той части, которая конфликтует с более поздним регулированием. Так в настоящее время параллельно действуют и часто противоре­чиво регулируют одни и те же правоотношения Жилищный кодекс РСФСР и Закон «Об ос­новах федеральной жилищной политики» [I], при этом исполнительные власти в основном руководствуются положениями Закона, в то время как суды, решая конкретные споры, вы­нуждены применять не отмененные положения Жилищного кодекса.

Нормативно-правовое содержание жилищной и коммунальной реформ

Нормативно-правовое регулирование реформы сложившегося жилищно-коммунального комплекса складывается из нормативных документов исполнительной власти и также содер­жит в себе некоторые архаичные документы. Например, не утратил силу Указ Президента от 1997 г. об утверждении концепции жилищно-коммунальной реформы несмотря на то, что бо­лее поздние документы регулируют те же вопросы по иному. Тем не менее (с некоторым уп­рощением) можно констатировать, что в нормативной форме содержание реформы на насто­ящее время определяется:

- Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002—2010 годы;

- Подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».

С учетом сказанного, в следующем разделе мероприятия реформы излагаются так, как ус­тановлено действующими нормативно-правовыми актами. Таким образом, действия муниципальных властей, соответствующие этому описанию будут соответствовать программе реформы, утвержденной исполнительной властью федерального уровня.

Необходимо отметить, что сами мероприятия, предусмотренные реформой, должны про­изводиться в соответствии не только с упомянутыми документами исполнительной власти, но и со всем массивом применимого российского законодательства. Например, устанавливая собственников того или иного объекта (помещений общего пользования, инфраструктуры и т.д.) муниципальные власти обязаны действовать в пределах своей компетенции и в соответ­ствии с нормами гражданского права.

Программа мероприятий реформы составлена с учетом базового изменения принципов функционирования жилищно-коммунального хозяйства по сравнению с существовавшими в плановом хозяйстве. В правовой форме это, прежде всего, выражается в том, что отношения, ранее регулировавшиеся административно-правовыми актами, в новых условиях регулируют­ся договорами. Теоретически, участники правоотношений (домовладельцы, жильцы, поставщики и потребители услуг и т. д.) равноправны; на практике это в простейшем виде означает, что обе стороны могут искать защиты своих прав в суде оперируя категориями гражданского права, в том числе возможностью возмещения причиненных убытков, причиненного ущерба, неосновательного обогащения и др.

В условиях рыночного хозяйства действуют самостоятельные комплексы «жилищное хозяйство» и «коммунальная инфраструктура». Деятельность каждого из этих комплексов регулируется самостоятельной правовой базой, они развиваются по своим экономическим законам. Каждому из этих комплексов свойственны самостоятельные формы и методы до­стижения самоокупаемости, повышения инвестиционной привлекательности и правила конкуренции.

Жилищное хозяйство - уже сложившаяся многоукладная отрасль национальной экономи­ки. Принципиально проблемным в отрасли остается сектор социального жилищного найма, большая часть мероприятий реформы направлена на решение проблем именно этого сектора.

Коммунальное хозяйство, как большинство других элементов национальной инфраструк­туры, действует при отсутствии конкуренции на рынке предоставляемых услуг. В таких усло­виях возможно развитие конкуренции «за рынок», например, в форме конкурсного определе­ния концессионера, оператора, управляющего хозяйственным комплексом. Тем не менее, в отсутствие механизмов конкурентного рынка регулирующая роль государства и органов ме­стного самоуправления в этом секторе значительно выше, чем в жилищном хозяйстве.

Предоставление услуг, связанных с обслуживанием жилищного фонда как имуществен­ного комплекса и не относящихся к инфраструктуре (уборка, вывоз мусора, благоустройство территории, техническое обслуживание, ремонт), может осуществляться на условиях час­тичной конкуренции. Предоставление этих услуг в значительной части регулируется жилищным законодательством и по содержанию относится к жилищному хозяйству как сектору экономики.

Товарные поставки пользователям жилищного фонда (газ, электричество, отопление, во­да, водоотведение) осуществляются производителями «товаров» (материальных носителей услуги), которые являются национальными, региональными и/или местными монополиста­ми. Такие поставки осуществляются в условиях жесткого государственного регулирования. Производство данных услуг относится к самостоятельным отраслям и секторам националь­ной, региональной и/или местной экономики (электроэнергетика, газовая промышленность, водоочистка). Можно ожидать, что в результате проводимых реформаторских мероприятий предоставление данных услуг будет осуществляться аналогично услугам телефонной связи, которая никогда не относилась к коммунальному хозяйству.


Сейчас читают про: