Планирование и прогнозирование в системе регионального управления

В обеспечении социально-экономического развития регионов важное место занимает проблема планирования и прогнозирования такого развития. В законодательном плане это нашло свое выражение в том, что был разработан и принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (от 20 июля 1995 года, № 115-ФЗ). Этот закон стимулировал становление систем регионального планирования. Вместе с тем, практика регионального планирования различается и можно выделить несколько характерных типов такой практики:

1 тип: планирование состоит в разработке ежегодных документов, определяющих основные направления экономического развития региона.

2 тип: планирование состоит в разработке краткосрочных и среднесрочных прогнозов, региональных целевых программ, а также участии в федеральных программах социально-экономического развития, реализуемых на территории региона.

3 тип: планирование состоит в разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на краткосрочную и среднесрочную перспективу с установлением конкретных значений целевых показателей, сгруппированных по отраслям и секторам экономики.

4 тип: планирование состоит в разработке прогнозов и плановых документов на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу с использованием элементов стратегического планирования.

В целом складывается следующая последовательность этапов процесса прогнозирования и планирования регионального развития.

1 этап: разработка на прогнозных материалах концепции развития, состоящей из разделов: анализ социально-экономического положения, оценка его преимуществ и недостатков, имеющихся ресурсов, внешних и внутренних факторов; разработка целей и задач развития; определение стратегических приоритетов и основных направлений социально-экономического развития; формирование требуемых для их реализации механизмов.

2 этап: разработка комплексной программы социально-экономического развития, целевых программ, бизнес-планов и оценка их эффективности. Программы социально-экономического развития можно разделить на три вида:

а) традиционные программы, определяющие сферы развития и соответствующие мероприятия в рамках бюджетного финансирования и лишь косвенно связанные со стратегической концепцией;

б) программы, логически связанные с концепцией, однако не имеющие детально разработанных механизмов реализации и нуждающиеся в дальнейшей детализации путем разработки специальных планов действий;

в) программы, содержащие конкретные мероприятия и механизмы реализации в рамках стратегической концепции.

3 этап: мониторинг реализации и использование механизмов обратной связи для внесения корректировки в действующие концепции, программы и планы.

Например, в Саратовской области, на базе Федерального закона о прогнозировании и планировании развития страны, был принят закон «О прогнозировании и программах социально-экономического развития в Саратовской области» (от 30 июля 2001 года №26-ЗСО), определивший общий порядок и условия разработки прогнозов и программ социально-экономического развития области.

Согласно этому закону в управлении экономикой области необходимо использовать долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное прогнозирование ее социально-экономического развития.

Прогноз социально-экономического развития области – это система научно-обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития области на перспективу, основанных на законах рыночного хозяйствования и анализе сложившихся тенденций, факторов и условий функционирования экономики и общества.

Прогнозы социально-экономического развития Саратовской области:

- разрабатываются, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, социальной структуры, экономического положения области, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов, действующего законодательства и программ его совершенствования;

- разрабатываются в целом по области, по территориям муниципальных образований области, по отраслям экономики;

- разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов, а также при различных подходах к государственной социально-экономической политике, отличающихся системой мер государственного регулирования социально-экономического развития и сроками их реализации;

- включают количественные показатели и качественные характеристики темпов, пропорций развития экономической системы области и ее структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, демографической ситуации, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения населения области;

- подлежат опубликованию.

Первичной информацией для разработки прогноза социально-экономического развития области служит государственная статистическая отчетность. Порядок разработки прогноза определяется Правительством области. Результаты прогнозирования социально-экономического развития области используются при принятии органами государственной власти области конкретных решений в сфере социально-экономической политики.

На основе прогноза социально-экономического развития Саратовской области на долгосрочную перспективу составляется концепция социально-экономического развития области. Концепция социально-экономического развития – система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики органов государственной власти области на долгосрочный период, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В такой концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития области, определяются цели, пути и средства их достижения. В целях преемственности на основе концепции разрабатываются прогнозы социально-экономического развития на среднесрочную и краткосрочную перспективу и программы социально-экономического развития области.

На основе прогноза социально-экономического развития Саратовской области на среднесрочную перспективу – на период до трех лет с погодовой разбивкой, составляется программа социально-экономического развития области. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития области на среднесрочный период, а также планируемых путей и средств эффективного достижения принятых ориентиров.

Программа социально-экономического развития области: разрабатывается на период до трех лет; утверждается областной Думой; подлежит опубликованию. Порядок ее разработки определяется Правительством области.

В программе отражаются:

- оценка итогов социально-экономического развития области за предыдущий период и характеристика состояния экономики области на текущий момент;

- основные направления макроэкономической политики органов государственной власти области на среднесрочную перспективу в сферах промышленности, налогов и финансов, агропромышленного комплекса, экологии, в социальной сфере;

- институциональные преобразования;

- направления социально-экономического развития муниципальных образований области;

- мероприятия в сфере социально-экономического развития области, проводимые органами исполнительной власти области.

Ежегодно разрабатывается прогноз социально-экономического развития области на краткосрочную перспективу в территориально-отраслевом разрезе, с учетом анализа экономической ситуации в области, а также прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований области. Показатели такого прогноза служат основой для разработки консолидированного и областного бюджетов. Порядок использования показателей краткосрочного прогноза в бюджетном процессе регулируется бюджетным законодательством.

Прогноз социально-экономического развития области на краткосрочную перспективу должен содержать:

- итоги социально-экономического развития;

- основные показатели социально-экономического развития на прогнозируемый период;

- основные показатели развития государственного сектора экономики на прогнозируемый период;

- финансовый баланс области;

- баланс денежных доходов и расходов населения области;

- основные показатели налогооблагаемой базы.

Разработка краткосрочного прогноза проводится в следующей последовательности:

- определяются цели, задачи, системы прогнозных показателей и необходимых данных – начиная с первого квартала года, предшествующего прогнозируемому;

- готовится статистическая информация к прогнозным расчетам; осуществляется анализ функционирования экономики области – начиная с первого квартала года, предшествующего прогнозируемому;

- организуется разработка прогноза социально-экономического развития области и подготовка необходимых информационно-статистических, аналитических, методических рекомендаций и материалов по прогнозированию, обеспечивающих методологическое единство работ, в том числе единую систему показателей и направляется участникам разработки прогноза – до 10 мая года, предшествующего прогнозируемому;

- уточняются объемы средств, необходимых для реализации областных целевых программ, готовится бюджетная заявка и расчеты предельных объемов финансирования мероприятий по обеспечению эффективного функционирования экономики – до 15 июня года, предшествующего прогнозируемому;

- согласуются основные бюджетообразуемые показатели уточненного прогноза с органами местного самоуправления – до 1 июля года, предшествующего прогнозируемому;

- разрабатывается на основе выработанных условий прогноз по соответствующим отраслям и муниципальным образованиям, готовятся предложения по реализации и финансированию областных целевых программ – до 10 июля года, предшествующего прогнозируемому;

- утверждается прогноз социально-экономического развития области – до 1 октября года, предшествующего прогнозируемому.

Наряду с составлением прогноза социально-экономического развития области, аналогичный прогноз готовится по муниципальным образованиям Саратовской области их администрациями на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.

Прогноз должен содержать:

- итоги социально-экономического развития муниципального образования;

- основные показатели налогооблагаемой базы;

- основные показатели социально-экономического развития муниципального образования на прогнозируемый период;

- баланс денежных доходов и расходов населения муниципального образования;

- основные показатели развития муниципальной собственности

В настоящее время Бюджетный кодекс Российской Федерации наряду с прогнозом социально-экономического развития территории предусматривает формирование перспективного финансового плана. Это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и содержащий данные о прогнозных возможностях соответствующего бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:

- информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы соответствующей территории;

- комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, нормативных правовых актов;

- выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

- отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Разрабатывается перспективный финансовый план на три года, из которых:

- первый год – год, на который составляется бюджет;

- следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной политики развития соответствующей территории.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Данный план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

Исполнительные органы организуют ежегодно мониторинг применения перспективного финансового плана. При разработке перспективного финансового плана обеспечивается возможность публичного обсуждения включаемых в него показателей.