Правовой режим целевых государственных фондов

Состав доходов и расходов бюджетной системы. Основные бюджетные классификации

Государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной составляющих. В общий состав доходов и расходов бюджета входят образуемые в составе бюджетов целевые и резерв­ные фонды, имеющие свои источники доходов или создава­емые за счет общих бюджетных ресурсов. В соответствии с российским законодательством все доходы и расходы бюджетной системы разграничиваются между бюджетами установленных уровней.

Законодательством устанавливается единая для всех уровней бюджетов классификация доходов и расходов, необходимая для обеспечения сопоставимости бюджетных показателей. Бюджетная классификация — это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов (ст.18 БК РФ). Нормативной базой бюджетной классификации слу­жит БК РФ (глава 4), а также Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюд­жетной классификации Российской Федерации»[2].

Бюджетная классификация РФ включает:

- классификацию доходов бюджетов РФ;

- классификацию расходов бюджетов РФ;

- классификацию источников финансиро­вания дефицитов бюджетов;

- классификацию операций публично-правовых образований (сектора государственного управления).

Бюджетная классификация РФ является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уров­ней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

В соответствии с классификацией доходов (ст.20, п.4), едиными для бюджетов всех уровней группами являются налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления. К налоговым относятся доходы от: налога на прибыль (доходы); налогов и взносов на социальные нужды; налогов на товары, реализуемые на территории РФ, а также ввозимых на территорию РФ; налогов на совокупный доход; налогов на имущество; налогов, сборов и регулярных платежей за пользование природными ресурсами; государственной пошлины; задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам. К неналоговым относятся доходы, которые поступают в форме доходов от внешнеэкономической деятельности; от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; от продажи материальных и нематериальных активов, от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет; платежи при пользовании природными ресурсами, административные платежи и сборы; штрафы, санкции, возмещение ущерба, а также прочие неналоговые доходы.

В качестве доходов установлены и следующие безвозмездные поступления: поступления от нерезидентов; от других бюджетов бюджетной системы РФ; от государственных (муниципальных) организаций; от негосударственных организаций; от наднациональных организаций и прочие.

Классификация расходов бюджетов (ст.21) характеризуется едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами. В качестве разделов установлены следующие: 1) общегосударственные вопросы; 2) национальная оборона; 3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность; 4) национальная экономика; 5) жилищно-коммунальное хозяйство; 6) охрана окружающей среды; 7) образование; 8) здравоохранение, физическая культура и спорт; 10) социальная политика; 11) межбюджетные трансферты. В указанных разделах БК РФ определены подразделы. Так, в первом разделе - общегосударственные вопросы - выделены такие подразделы, как: функционирование Президента РФ; функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; судебная система; фундаментальные исследовании и др. В третьем разделе – национальная безопасность и правоохранительная деятельность выделены такие подразделы: органы прокуратуры; органы внутренних дел; внутренние войска; органы юстиции; система исполнения наказаний; органы безопасности; органы пограничной службы; органы контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов (ст.23) представлена единой для бюджетов бюджетной системы РФ группами и подгруппами, в которую включены: 1) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов – государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ; кредиты кредитных организаций в валюте РФ; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ и др.; 2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов – государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты; кредиты кредитных организаций в иностранной валюте и прочие.

Классификация операций сектора государственного управления (ст.23.1) представлена следующими группами и статьями операций: 1) доходы (налоговые, от собственности, от оказания платных услуг, от операций с активами, суммы принудительного изъятия, безвозмездные поступления из бюджетов, взносы на социальные нужды, прочие); 2) расходы (оплата труда и начисления на нее, оплата работ и услуг, обслуживание государственного (муниципального) долга, безвозмездные перечисления организациям и бюджетам, социальное обеспечение, расходы на операции с активами и прочие); 3) поступление нефинансовых активов (увеличение стоимости основных средств, нематериальных активов, непроизводственных активов, материальных запасов); 4) выбытие нефинансовых активов (уменьшение стоимости основных средств, нематериальных активов, непроизводственных активов, материальных запасов); 5) поступление финансовых активов (поступление на счета бюджетов, увеличение стоимости ценных бумаг, а также акций и иных форм участия в капитале, иных финансовых активов; увеличение задолженности по бюджетным кредитам и прочей дебиторской задолженности); 6) выбытие финансовых активов (выбытие со счетов бюджетов; уменьшение стоимости ценных бумаг, а также акций и иных форм участия в капитале, иных финансовых активов; уменьшение задолженности по бюджетным кредитам и прочей дебиторской задолженности); 7) увеличение обязательств (задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу, а также по внешнему государственному долгу, прочей кредиторской задолженности); 8) уменьшение обязательств задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу, а также по внешнему государственному долгу, прочей кредиторской задолженности).

В соответствии с зако­нодательством Российской Федерации создаются целевые фонды денежных средств, которые позволяют аккумулировать значительные денежные ресурсы и на­правлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. В финансовом праве под «фондом» понимается фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на опре­деленных счетах и предназначенных для определенных целей (см., например, ст. 10, 17, 149 и 150 БК РФ).

Целевые фонды, создаваемые различными органа­ми власти, можно классифицировать по нескольким основа­ниям: 1) по характеру формирования и использования — фонды, включаемые в бюджет, и внебюджетные фонды; 2) по целям — экономические и социальные; 3) по форме собственности — государственные и муниципальные; 4) по срокам — фонды, создаваемые на постоянной основе, и вре­менные; 5) по юриди­ческой природе — создаваемые на основании различных норматив­но-правовых актов (закона, указа, постановления и др.).

В соответствии со ст. 17 БК РФ под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. По­добные фонды могут создаваться в структуре бюджетов любого уровня на основании закона о бюджете на текущий год. Так же как и бюджет, подобные фонды существуют один год, после чего они создаются вновь или ликвидируются.

Бюджетная система РФ включает в себя и бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ), т.е. фондов денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъ­ектов РФ, предназначенных для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, со­циальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, пре­дусмотренных законом; социальное обеспечение в случае безрабо­тицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской по­мощи.

Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования. Средства этих фондов находятся в федеральной собственности. Правовой основой формирования и использования внебюджет­ных фондов являются БК РФ и другие нормативные акты. К государственным внебюджетным фондам РФ относятся: Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования Российской Федерации; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновре­менно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогичный порядок составления, представления и утверждения бюджетов территориальных государ­ственных внебюджетных фондов предусмотрен БК РФ (ст. 145).

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет: единого социального налога; добровольных взносов физи­ческих и юридических лиц; других доходов, предусмотренных за­конодательством РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федера­ции.

Наиболее крупным является Пенсионный фонд, правовой режим которого определен Федеральными законами: от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[3], от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении»[4], от 15 декабря 2001 г. № 2122-1 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[5], Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным Постановле­нием Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1[6]. В со­ответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Пенсион­ный фонд РФ - государственное учреждение, которое является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию. Фонд и его террито­риальные органы представляют собой единую централизованную систему. Государство несет субсидиарную ответствен­ность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахо­ванными лицами.

Основные задачи Пенсионного фонда: целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и по­собий на детей, а также организация их финансирования; участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения; расширенное воспроизводство средств фонда на основе прин­ципов самофинансирования и др.

Источники образования средств Пенсионного фонда: единый социальный налог; страховые взносы; средства федерального бюджета; суммы пеней и иных финансовых санкций; доходы от размещения временно свобод­ных средств обязательного пенсионного страхования; добровольные взносы; иные источники, не запрещенные законодательством РФ.

Средства Пенсионного фонда расходуются на выплату пенсий и некоторых пособий, в том числе выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте стар­ше полутора лет, оказание органам социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражда­нам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, а также на другие цели.

Федеральный и территориальные фонды обязательного ме­дицинского страхования созданы в соответствии с Законом РФ от 28 июля 1991 г. №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»[7]. Правовой базой функционирования фондов являются соответствующие Положения, утвержденные Поста­новлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1[8], а также Устав федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденный постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857[9].

Основными источниками образования федерального и территори­альных фондов обязательного медицинского страхования являются: единый социальный налог, бюджетные ассигнования, дохо­ды от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансирова­ние обязательного медицинского страхования, проводимого страхо­выми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия.

Фонд социального страхования РФ создан­ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февра­ля 1994 г. № 101 «О фонде социального страхования Российской Фе­дерации»[10], для фи­нансирования расходов по социальному страхованию. Источниками образования фонда социального страхования явля­ются: единый социальный налог, страховые взносы по уста­новленным тарифам согласно закону на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных забо­леваний, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и бан­ковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покры­тие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, постра­давшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы физических и юридических лиц, прочие доходы.

Средства фонда направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до полутора лет; оплату путевок для работников и их детей в сана­торно-курортные учреждения, частичное содержание дет­ско-юношеских спортивных школ и иные цели социального страхования. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[11] предусмотрено расходование средств Фонда как страховщика и на названные цели.