Нормативная модель финансирования

Внедрение нормативной подушевой бюджетной технологии финансирования полностью под­твердило основные положения новой модели финансирования школ:

· нормативное бюджетное финансирование

в расчете на одного ученика гарантирует ра­венство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от соци­ального и экономического положения их се­мей. Бюджет платит за их образование поров­ну, поскольку все дети — граждане России;

· нормативно-бюджетное финансирование представляет собой специфический подход

к созданию модели распределения ресурсов, которая обеспечивает соответствие количества выделяемых школе средств возможностям бю­джета для обеспечения должного качества пре доставляемых каждому ученику образователь­ных услуг;

· объемы бюджетного финансирования зависят от особенностей образовательных программ,
типа и вида образовательных учреждений и специфики контингента учащихся

Основная проблема при переходе на нормативную модель финансирования за­ключается в разработке оптимальной схемы, которая в полной мере соответст­вует критериям эффективности и резуль­тативности.

Модель финансирования, ориентирован­ная на управление результатами, основа­на на прямой взаимосвязи «средства — результат» даже на уровне получателей бюджетных средств. По этой модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае становится достижение конкретной цели, ради кото­рой денежные средства были выделены.

Вместе с тем увеличение бюджетного финансирования даст эффект, только ес­ли будет сопровождаться институцио­нальными реформами. Рост финансиро­вания без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консер­вации старой системы и подавлять но­вые формы организации и финансирова­ния образования. Поэтому рост бюд­жетных расходов должен сопровождать­ся выработкой чётких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инстру­ментов, которые позволят в новой ситу­ации обеспечить доступность образова­ния для различных групп населения.

Одним из важнейших результатов внед­рения нормативной модели финансирова­ния школ стала действующая законода­тельная база, которая определяет ответ­ственность различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государ­ственных образовательных стандартов.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образо­вание остро стоит не только перед мест­ными органами власти, которые, как правило, являются учредителями школ и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов РФ, которые с 1 января 2005 года несут ответственность за полномочия по финансо­вому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов предоставление общедо­ступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) обще­го образования по основным общеобразова­тельным программам, за исключением пол­номочий по финансовому обеспечению обра­зовательного процесса, отнесённых к полно­мочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Обязанность финансово обеспечивать учеб­ный процесс в муниципальных школах воз­лагается на субъекты РФ согласно статье 1 Федерального закона «О внесении измене­ний и дополнений в отдельные законодатель­ные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразова­тельных учреждений» № 123-ФЗ от 7 ию­ля 2003 г. Аналогичные положения содер­жатся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный за­кон «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.

Полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образова­ния осуществляются органами государствен­ной власти субъектов РФ при передаче ме­стным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта РФ. Эти субвенции включаются в состав регионального фонда компенса­ций и, согласно Бюджетному кодексу РФ, должны распределяться пропорцио­нально численности потребителей соответ­ствующих бюджетных услуг с учётом объективных условий, влияющих на стои­мость бюджетных услуг. Соответствую­щая методика должна утверждаться зако­ном субъекта РФ в соответствии с требо­ваниями Бюджетного кодекса.

В рамках реализации проекта «Реформа системы образования» при активном учас­тии руководства и специалистов Минис­терства образования и науки РФ были подготовлены Методические рекомендации по расчёту и внедрению нормативов бюд­жетного финансирования общеобразова­тельных учреждений. В регионы было на­правлено рекомендательное письмо совме­стно от Министерства финансов РФ и Министерства образования и науки РФ, содержащее согласованные Методи­ческие рекомендации по расчёту образова­тельных субвенций. Министерство образо­вания и науки РФ направило в регионы (приложением к Письму №АФ-213/03 от 13.09.2006 г. «О подготовке и на­правлениях вариантов модельных мето­дик») «Методику формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступно­го и бесплатного общего образования на основе принципа нормативного подушевого финансирования».

Эти законодательные акты и методичес­кие рекомендации федерального уровня составили единую методологическую базу внедрения на региональном и муниципаль­ном уровнях технологии нормативного по­душевого финансирования школ, но не ре­шали главной проблемы: как и в каком объёме конкретная школа получит финан­совое обеспечение за выполнение функций по предоставлению учащимся образова­тельных услуг.

Поставленная задача, в соответствии с вышеперечисленными законодательными актами, была отнесена к ответственности двух уровней власти:

Региональный — финансовое обеспечение го­сударственных гарантий прав граждан на полу­чение общедоступного и бесплатного общего и дошкольного образования в школы должно идти путём выделения целевых субвенций ме­стным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования. Законодательство субъекта РФ, предусматривающее предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должно содержать порядок рас­чёта нормативов для определения общего объ­ёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных обра­зований.

Муниципальный — обеспечить целевой ха­рактер использования образовательных субвен­ций и финансовое обеспечение расходов по со­держанию и эксплуатации собственности (ос­новных фондов) школ.

В регионах, внедряющих нормативную мо­дель финансирования, формируется законода­тельная и методическая база, которая имеет как общие положения, так и чёткие регио­нальные отличия, обусловленные географиче­скими, демографическими, экономическими и иными условиями и проводимой в регионе образовательной политикой. Часть этих до­кументов представлена на сайте «Москва — регион-консультант» https://mos-соns.ru и на сайте «Мониторинг системы образова­ния и обсуждения нацпроекта» https://kpmo.ru.

К общим положениям разработанных в регио­нах документов можно отнести следующее:

• при разработке нормативов подушевого фи­нансирования учитываются два основных методологических принципа планирования и обос­нования бюджетных ассигнований:

> формирование на основе расходных обя­зательств;

> реалистичность и достоверность расчётов значений нормативов;

• в рамках перехода к нормативно-подушево­му финансированию формируются региональ­ные субвенции муниципалитетам на основе по­душевого норматива;

• средства по нормативу доводятся до школ с учётом числа учащихся;

• при разработке методологии расчёта нормативно-подушевого финансирования учитывают, какое количество финансо­вых ресурсов направить непосредственно в распоряжение школ; каким образом распределить выделенные ресурсы непо­средственно между школами.

В модели финансирования необходимо использовать различные составляющие, каждая из которых преследует отдель­ную цель. Анализ существующих до­кументов позволил выделить основные компоненты модели: базовое финанси­рование в расчёте на одного учащегося (стандартная образовательная услуга), углублённые программы и дополни­тельные потребности в обучении (по­правочные коэффициенты) и особенно­сти малокомплектных школ (финанси­рование по потребности реализации образовательной программы).

Действующие методики нормативного бюджетного финансирования определяют:

• порядок планирования и формирова­ния бюджета образования с применени­ем подушевых нормативов и коэффици­ентов удорожания;

• порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределе­ние их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюд­жетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализа­ции этих полномочий. Этот механизм стимулирует школы к привлечению учащихся, а значит, к росту качества предоставляемых образовательных ус­луг; кроме того, он станет стимулом более эффективного расходования получаемых средств при условии финансо­вой самостоятельности школы.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на:

• определение порядка доведения финансо­вых ресурсов до нижестоящего уровня, по­рядка формирования бюджета муниципалите­та с использованием подушевых нормативов;

• выделение финансовых ресурсов школе в объёме, определённом по нормативу и чис­лу учащихся на основе бюджетной сметы;

• усиление экономической самостоятельности и автономии школы.

При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополуча­теля: региональном, муниципальном и уровне школы.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, которые должны рассчитываться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне должны исполь­зоваться нормативы (региональные или собственные, муниципальные), позволяю­щие формировать бюджетные сметы школ на тех же принципах.

При формировании бюджетной сметы за счёт нормативно-подушевого финансирования используются только два показателя:

• норматив на одного ученика, соответству­ющий типу программы и ступени обучения;

• число учащихся по этим программам.

Финансовые ресурсы с одного уровня бюд­жетной системы доводятся до другого, вплоть до школы, исключительно по этим двум показателям.

Переход на нормативное подушевое финан­сирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ре­сурсов. На региональном уровне задаются общие правила распределения бюджетных средств через образовательную субвен­цию. То, насколько чёткими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны обеспе­чить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих чётких правил Федера­ция субъектам не предоставила. В резуль­тате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребёнка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с на­числениями, прочие текущие учебные рас­ходы), что ухудшает финансовое состоя­ние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предо­ставляется «неравная» образовательная услуга.

Муниципальные школы должны финан­сироваться в соответствии с нормативами субъекта РФ, и чёткая детализация в региональной методике функций по­правочных коэффициентов, выделение в отдельный блок расходов на мало-комплектные школы, в также использо­вание коэффициентов адаптации позво­ляют превратить муниципальные норма­тивы финансирования в действенный ме­ханизм эффективного распределения средств между школами, а не инстру­мент регулирования межбюджетных от­ношений.

Для муниципального уровня важно то, на­сколько точно особенности контингента и сети данного муниципалитета будут уч­тены при расчёте норматива и при опре­делении образовательной субвенции. В ре­гионах при введении образовательных субвенций последние рассчитывались, как правило, как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усреднённом» расчёте существует вполне объективная опас­ность, что будет уменьшено финансирование школы, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Методика расчёта нор­мативов должна быть лишена этих недостат­ков, так как норматив должен рассчитываться детально, на одного ученика по ступеням обу­чения и по программам (обычные, углублённые и коррекционные).

Применяемые в регионах РФ методики расчё­та нормативов подушевого финансирования призваны решить две основные задачи вариа­тивного распределения ресурсов:

• равное финансирование бюджетополучателей со сходными потребностями;

• применение поправочных коэффициентов финансирования по мере дифференциации по­лучателей бюджетных средств.

Сложившуюся в большинстве регионов практи­ку расчёта субвенции местным бюджетам по нормативу на одного ученика представляет следующий алгоритм: в соответствии с регио­нальным законом определяются нормативы по­душевого финансирования с учётом типов и видов основных общеобразовательных про­грамм, ступеней обучения; детально учитыва­ются особенности образовательного процесса (наличие кружков, групп продлённого дня, де­ление класса на подгруппы, обучение на дому, в учреждениях здравоохранения). Учитывается место расположения школ — городская, сель­ская местность, посёлки городского типа. Принципом введения удорожающих коэффици­ентов является учёт объективных факторов, на которые не может воздействовать образова­тельная система.

Формализованный расчёт норматива бюд­жетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам сверх уровня образовательного стандарта, даёт директору возможность определять объём своих финансовых ресурсов на дол­говременной основе, исходя из планируемо­го контингента детей. Определение бюдже­та школы на основе двух параметров: числа учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика — позволяет директору самостоятельно формировать смету и опре­делять направления расходования средств.

При подушевом финансировании школы по­лучили дополнительный стимул создавать комфортные условия для каждого ученика, помочь ему максимально раскрыть, реализо­вать и повысить свой потенциал. У старше­классников появляется больше возможнос­тей выбирать учебные предметы и уровень сложности обучения, а также вместе с по­лучением общего образования начать осваи­вать востребованные профессии, определять своё будущее. На это же направлены при­нятые в прошлом году законы об обяза­тельности общего образования и о новой структуре образовательного стандарта.

Нормативно - бюджетное финансирование представляет собой попытку определить сопоставимость расходов на образователь ные услуги учащимся каждого уровня об' разования, дифференциацию образователь ных программ и количество необходимых ресурсов (в рамках существующего бюд­жетного ограничения), чтобы при этом максимально учесть возможности вариа­тивного (конкурсного) распределения ре­сурсов.

Функция вариативного распределения ре­сурсов может использоваться с целью управления, так как выделение дополни­тельных ресурсов детям с особенными и более «дорогостоящими» потребностя­ми в образовании создаёт для школ сти­мул набирать таких учеников и предо­ставлять им возможности получить глу­бокие знания.

С нашей точки зрения, необходимо выде­лить два основных показателя норматив­ного бюджетного финансирования: резуль­тативность и эффективность.

Результативность деятельности школы оценивается исходя из степени достиже­ния поставленных целей. В образователь­ной сфере для учёта этого критерия тре­буется, чтобы подушевое финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качест­ва образования. Таким образом, для до­стижения результативности школы долж­ны совершенствовать образовательные технологии и стремиться связать исполь­зование этих технологий с размерами фи­нансовых ресурсов.

Для определения эффективности деятель­ности школы недостаточно знать, что ре­зультат получен. Важно дать оценку эф­фективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает, по своей сути, наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одной школы с другой), а также регламентированной базы формирования затратности единицы продук­ции, работ (услуг). Экономическая эффектив­ность достигается благодаря умелому управле­нию затратами для получения максимального результата. Этот критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования дол­жен использоваться при формировании бюд­жетной сметы расходов школы и стимулиро­вать руководителей школ повышать эффек­тивность использования ресурсов. Если школа своими действиями может влиять на величину дополнительных источников финансирования, использование средств стимулирующего фон­да, значит формируются условия для положи­тельной динамики показателей экономической эффективности. И в то же время если финан­сировать расходы на коммунальные услуги исходя из количества, потреблённого в пре­дыдущем году (а школа получила средства на установку водо- и теплосчётчиков, замену оконных рам), то школы не будут стремиться экономить электроэнергию.

Опыт реализации модели нормативного фи­нансирования в регионах показал, что этот инструмент организационно-финансового ме­ханизма системы образования не даёт долж­ного эффекта, если не используется в едином блоке с другими инструментами — оптими­зацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической са­мостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финан­сово-экономической квалификации руководя­щих кадров системы образования. При от­сутствии комплексного механизма школы вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимиза­ции и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока финансируется сеть школ, а не расходы на реализацию об­разовательной программы в расчёте на каж­дого ученика, руководители органов управле­ния образованием, директора школ будут по­стоянно ощущать нехватку средств.

Нормативное подушевое финансирование должно стать инструментом управления про­цессом оптимизации сети школ, разработки и реализации региональных и муниципальных программ её реструктуризации. Классы и школы в большей мере комплектуются за счёт административного фактора: чинов­ники контролируют комплектование, штатное расписание и его обоснован­ность. Реструктуризация ни в коем слу­чае не подразумевает, что те школы, ко­торые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты — это приведёт к снижению доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети школ, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но прежде всего на социальные и педагогические: именно они должны быть приоритетами в обра­зовательной политике региона и муниципалитета.

В подтверждение изложенных положе­ний можно привести пример из практи­ки г. Саратова: на основе мониторинга финансового состояния образовательных школ города в районных отделах обра­зования составили планы оптимизации школ, где недостаточно средств на оп­лату труда. В городском комитете по образованию составили сводный план оптимизации школ: он включает пред­ложения по покрытию недостатка средств по каждой школе. Например, в Октябрьском районе Саратова в школе № 18 запланировано слияние двух классов в параллели девятых классов и двух в параллели одиннадца­тых классов. В результате школа полу­чит дополнительные средства в размере 133,4 тыс. руб. В Заводском районе школу № 16 предлагается реорганизо­вать в кадетскую школу, за счёт чего предполагается увеличить контингент учащихся и наполняемость классов.

Ресурсная поддержка позитивных из­менений в сети школ позволила уже в первый год национального проекта в ряде регионов достичь существенных позитивных изменений в наполняемости школ и классов — (увеличения на 10—20% при сохранении норм предельной наполняе­мости).

Для эволюционного приспособления сложив­шейся муниципальной сети школ федераль­ной модельной методикой рекомендован адаптационный период, позволяющий осуще­ствить «мягкий» переход на технологию «деньги следуют за учеником». Такой пере­ход предусматривает, что при назначении субвенции по каждому муниципальному об­разованию выравниваются («сглаживаются») рассчитанные объёмы субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расхо­дов, исчисленных традиционным методом (т.е. по сметам от достигнутого в предыду­щем году уровня расходов). «Коридор» от­клонении составил не более 5%. И в регио­нальных методиках при расчёте субвенций конкретным муниципалитетам используется корректирующий (поправочный) коэффици­ент, который позволяет восполнить недоста­ток средств, вызванный объективными при­чинами.

Кроме того, «мягкий» переход предусматри­вает учёт объективных демографических факторов: в стране практически каждая де­сятая школа малокомплектная и, в соответ­ствии с положениями Федерального закона «Об образовании», эти школы финансиру­ются не по нормативу, а исходя из необхо­димости финансового обеспечения образова­тельной программы в данной школе. В ре­гионах используют различные модели фи­нансирования малокомплектных школ, наи­более эффективной можно признать практи­ку Московской области. В соответствии со статьёй 2 Закона «О финансовом обеспече­нии реализации основных общеобразова­тельных программ в муниципальных обще­образовательных учреждениях в Москов­ской области за счёт средств бюджета Московской области» расходы «на финан­сирование малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых муниципальных общеобразовательных уч­реждений рассчитываются вне зависимос­ти от численности учащихся, согласно штатной численности текущего года в со­ответствии с основными общеобразова­тельными программами» (статья 5 этого закона определяет порядок отнесения школ к малокомплектным).

Отличительная черта модели нормативно-бюджетного финансирования заключается в том, что при выделении финансовых ресурсов к каждому образовательному учреждению применяется ряд согласован­ных объективных критериев, которые и определяют размер предоставляемых средств.

Нормативно-бюджетное финансирование образования можно рассматривать как своего рода контракт, который заключает бюджет со школой. Согласно контракту, школы получают определённые суммы за оказание образовательных услуг учащим­ся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия контракта, со­держащие требования к школам и поря­док его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменя­ются в зависимости от типа системы об­разования. Они могут варьироваться от строгого механизма распределения ресур­сов, подкреплённого ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и школой (негосударственным образова­тельным учреждением).

При разработке новой модели образова­ния перед нами встаёт задача: приспосо­бить нормативную модель финансирова­ния к конкретным условиям, учитывая, что нет единой формулы, которая бы максимально учитывала все положения новой модели. Каждую модель следует анализировать с точки зрения достиже­ния поставленных целей и относитель­ной важности отдельных критериев оценки.

Тема 5. Финансовое обеспечение деятельности учреждений культуры, искусства,