Несколько слов о ГВФ

Занимают особое место в бюджетной системе. Наиболее активно развивались в 90-е. Почему они появились? Всем известно, что 90-е – период острой дефицитности доходов бюджетов. Достаточно остро стоял вопрос о том, как защитить определенные расходы в ситуации, когда сокращается общий объем доходов. Было предложено обособить определенные доходы, создать обособленные от федерального бюджета (на федеральном уровне) фонды, обеспечить им определенные источники доходов и финансировать из этих фондов социально-значимые расходы. Вроде бы цель была благая, но появление слишком большого количества таких фондов привело к тому, что подобное обособление денежных средств, привело к снижению контроля над использованием соответствующих денежных средств, более того, правовой режим этих фондов был менее урегулирован и детализирован в НПА. В итоге, стало понятно, что обособление средств приводит к растаскиванию соответствующего бюджета.

В 1994 году Указом Президента было принято решение о консолидации федеральных внебюджетных фондов (их было порядка 20), такие же рекомендации были даны и субъектам. Соответствующая консолидация заключалась в том, что ГВФ превратились в Бюджетные целевые фонды, т.е. обособление всё равно происходило, но в рамках соответствующего бюджета. Единственное исключение было сделано для государственных социальных внебюджетных фондов. Предполагалось, что создание этих фондов предполагается конституционно-значимыми целями, поэтому они требуют особой защиты со стороны государства, поэтому они должны объединяться с федеральным бюджетом.

До 2008 году в БК содержалось понятие «ГВФ – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, предназначенный для реализации конституционных прав граждан (на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь)». Исходя из перечня ГВФ, которые сейчас действую, у нас только безработица осталась за бортом.

Сейчас в БК нет определения ГВФ. И это правильно, потому что статус ГВФ в целом не предмет регулирования Бюджетного законодательства, БК должен регулировать вопросы, касающиеся бюджетов ГВФ. Именно так сейчас и есть.

Зачастую возникает вопрос, а является ли исчерпывающим перечень ГВФ? Прямого ответа в БК нет. Но определенные нормативные основания для того, чтобы считать данный перечень исчерпывающим имеются. Во-первых, БК исчерпывающим образом определяет структуру бюджетной системы, состав бюджетов ГВФ и содержит запрет на использование каких либо иных форм образования и расходования средств для исполнения расходных обязательств публично-правовых образований, т.е. исполнение расходных обязательств возможно только в форме соответствующих бюджетов, которые исчерпывающим образом определены в БК. Отсюда можно сделать вывод о том, что перечень ГВФ закрытый.

Когда в 90-е годы было принято решение о сворачивании многих ГВФ, появились целевые бюджетные фонды. До 2008 года их понятие было закреплено в БК: целевой бюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов, используемый по отдельной смете в определенных целях. Использование средств фонда на иные цели не допускалось.

По сути это была ситуация, когда мы увязывали определенные расходы с определенными доходами. Типичный пример, дорожный фонд. Вот у нас есть транспортный налог или какие-то иные платежи, связанные с дорогами, мы эти доходы направляем на разные мероприятия по улучшению дорожной ситуации. Но вот с 1 января 2008 отсутствует определение «целевого бюджетного фонда», хотя при этом действующее регулирование не исключает возможности их создания. Оценивая возможность по созданию этих фондов, стоит учитывать, что общая тенденция состоит в отказе от этой идеи, во всяком случае, в качестве общего правила. Потому что ст.35 БК закрепляет принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Данный принцип предусматривает, что по общему правилу расходы не могут быть увязаны с доходами. Исключение из этого принципа прямо предусмотрены БК и только в этих случаях можно увязать доходы и расходы. Целевой бюджетный фонд там не значиться. Но в БК достаточно давно закреплено регулирование резервного фонда (ст.96.9), фонд национального благосостояния (ст. 96.10), дорожные фонды (ст. 179.4).

Мы говорили о том, что такое бюджет, бюджетная система. От этих понятий следует отличать понятие «консолидированный бюджет».

В ст.6 - «консолидированный бюджет – это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории». При этом в этот свод не включаются бюджеты ГВФ, межбюджетные трансферты между соответствующими бюджетами. Что входит в состав определяется в статьях 13-15 БК:

1. Консолидированный бюджет муниципального района образуют – бюджет муниципального района и свод бюджетов соответствующих поселений, которые входят в соответствующий район.

2. консолидированный бюджет субъекта – бюджет субъекта и свод бюджетов МО, которые входят в состав субъекта.

3. Консолидированный бюджет РФ – федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Консолидированный бюджет не имеет какой-либо правовой формы. Закон о нем не принимается. Целью такого бюджета является использование его для целей планирования и прогнозирования использования и развитие публичных финансов применительно к отдельным регионам и к РФ в целом.