Принципы бюджетной системы

Детально определены в гл. 5 БК. Эта глава открывается ст.28, в которой перечислены принципы бюджетной системы РФ.

1) Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК)

Предполагает единство бюджетного законодательства, единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, единство бюджетной классификации бюджетной системы, единство санкции за нарушение бюджетного законодательства, единство порядка исполнения судебных взысканий на средства бюджетной системы.

Данный принцип – основа для единообразного правового регулирования бюджетных отношения на всех уровнях бюджетной системы. Является правовой основой для активного нормотворчества федеральных органов власти (как законодательных, так и исполнительных).

2) Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК)

Является следствием того, что устройство у РФ федеративное, необходимо обеспечить публично-правовым образованиям возможность самостоятельно реализовывать свою компетенцию в бюджетной сфере.

В содержании этого принципа выделяется 2 аспекта (позитивный и негативный):

1. позитивный аспект - 4 элемента:

- организационная самостоятельность,

Предполагает, что у каждого публично-правового образования есть право на собственный бюджет. Каждое публично-правовое образование обязано обеспечить сбалансированность бюджета и эффективное использование бюджетных средств.

Сюда относиться право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в рамках соответствующего бюджета.

- доходная самостоятельность,

Право соответствующего публично-правового образования на собственные доходы, право устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующий бюджет.

- расходная самостоятельность,

Право самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета.

*Все вышеперечисленные права являются одновременно и обязанностью публично-правового образования.

- имущественная неприкосновенность.

Если приглядеться внимательно к этому принципу, то мы поймем, что не всё у нас так самостоятельно, как хотелось бы. Например, если говорить об организационной самостоятельности, в частности, о праве самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Нужно вспомнить, что базовое регулирование бюджетного процесса всё же закреплено в БК. Свои общие правила. Это бюджетное регулирование приводит часто к тому, что у нас, скажем, в части исполнения бюджета по доходам в исполнении региональных бюджетов и местных могут принимать участие федеральные органы ИВ.

*Есть такой элемент исполнения бюджета по доходам как решение о возврате излишне уплаченных сумм, т.е. если суммы были излишне уплачены, то возврат происходит в рамках исполнения по доходам, а не по расходам, п.ч. считается,что для зачисления этой суммы в бюджет не было правового основания и эту ошибку можно устранить в упрощенном порядке в рамках исполнения бюджета по доходам. Субъекты, которые являются основными в рамках исполнения бюджета по доходам, т.е. те лица, которые в данном случае будут принимать решение о возврате соответствующих денежных сумм (главный администратор и администратор доходов). Например, в рамках налоговых доходов, главным администратором и администратором любого налогового дохода независимо от того, в какой бюджет они поступают являются ФНС и её территориальные органы. А главный администратор и администратор – это как раз те субъекты, которые принимаю решение о возврате, ни с кем его не согласовывая и направляют его для исполнения в Федеральное Казначейство. Какая ситуация возможна? Лицо излишне уплатило налог. Мы подаем заявление в УФНС, УФНС, будучи ФОИВ, принимает решение о возврате излишне уплаченных сумм и направляет для исполнения в ФК, которое списывает соответствующую сумму из регионального или местного бюджета, если соответствующие суммы были зачислены в местный или региональный бюджет.

Т.е., с одной стороны, у нас у субъектов и МО есть право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс применительно к своему бюджету, но действующее нормативно-правовое регулирование таково, что у нас может быть осуществлено исполнение бюджетов по доходам в рамках осуществления возврата без какого-либо участия субъектов и МО, просто администратор является ФОИВ и он принимает решение. Это один из примеров того, как ограничивается организационная самостоятельность в части осуществления бюджетного процесса.

Про доходную самостоятельность. Здесь у каждого бюджета есть собственные доходы и это закреплено в БК, но, если мы говорим об установлении субъектами соответствующих налогов, то здесь нужно вспомнить положения НК, которые существенно ограничивают субъекты и МО в части установления региональных и местных налогов. Субъекты и МО вправе принимать участие в установлении налогов только в рамках определенных элементов налогообложения и только в тех пределах, в которых соответствующие элементы не были определены РФ, т.е. установление налогов осуществляется по самому что ни на есть остаточному принципу. Более того, если раньше в НК устанавливалось, что соответствующие элементы определяются в пределах установленных ФЗ, то недавно были внесены изменения, согласно которым законодатель и сам может урегулировать эти элементы. Субъектам и МО почти ничего не остается.

О расходной самостоятельности. Если говорить о направлении расходования бюджетных средств. Направления расходования определяются полномочиями, компетенцией, предметами ведения соответствующего уровня власти. В самом общем виде полномочия и предметы ведения распределены в К.РФ, далее есть закон «Об общих принципах организации ИОВ и ЗОВ», где распределено, какие вопросы финансируются субъектами РФ, а какие РФ в рамках совместного ведения, закон «Об общих принципов МС». Поэтому получается, что соответствующее публично-правовое образование вправе определять направления расходования средств, но они ограничены и связаны теми направлениями, которые определены в вышеперечисленных ФЗ. Если говорить о формах расходования бюджетных средств, то в БК достаточно подробно определены виды бюджетных ассигнований. Все расходы бюджетов возможны только в рамках бюджетных ассигнований, все формы которых исчерпывающе перечислены в ст. 69 К. Так что форму вправе выбрать, но ограничены теми, которые названы в БК.

Получается, что вроде как принцип самостоятельности провозглашен, но действующее регулирование сводит его не то что к минимуму, но сильно ограничивает.

Поэтому, когда мы говорим о принципе единства и принципе самостоятельности, мы понимаем, что в рамках позитивного аспекта принципа самостоятельности, принцип самостоятельности и принцип единства – это взаимоисключающие принципы. Эти два принципа могут сосуществовать, но в любом случае будут ограничивать один другой. В нашей ситуации, несмотря на то, что федеративное устройство и самостоятельность местного самоуправления закреплены в качестве базовых ценностей в К.РФ, действующее регулирование, его анализ, позволяют сделать вывод – бюджетная система РФ больше тяготеет к бюджетной системе унитарного государства. Принцип самостоятельности в этом смысле очень ограничен принципом единства.

Принцип единства гораздо более ярко выражен, чем принцип самостоятельности, поэтому он является определенным ограничением для принципа самостоятельности.

2)негативный аспект

Когда говорят об этом аспекте, говорят о тех положениях ст.31, которые начинаются со слов «что предполагает недопустимость».

Недопустимо у нас:

- установление расходных обязательств, которые подлежат исполнению за счет других бюджетов бюджетной системе (т.е. федерация не может установить бюджетное обязательство, которое будет исполняться за счет регионального бюджета).

- Недопустимо установление расходных обязательств, которое подлежит исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы,

- также нельзя устанавливать расходные обязательства с источником финансирования определенного как консолидированный бюджет,

- запрет на установление расходных обязательств без определения источника исполнения.

*Задача о том, что несколько субъектов решили создать общее казначейство на несколько субъектов. Вопрос о соответствии принципу самостоятельности. За счет чего финансируется?

Еще один негативный аспект принципа самостоятельности – это недопустимость введения в действия, внесения изменений в течение текущего финансового года в законодательство бюджетное, налоговое, законодательство об иных публичных платежах, которые приводят либо к увеличению расходов, либо к уменьшению доходов без внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах.

Последний элемент негативного аспекта – недопустимость изъятия дополнительных доходов и экономия по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджета.