Бюджетное право как подотрасль финансового права

Предмет бюджетного права. Статья 1 БК – определение бюджетных отношений.

К бюджетным правоотношениям 2 группы отношений:

1. Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов всех уровней бюджетной системы РФ, осуществление государственных и муниципальных заимствований, регулирование государственного и муниципального долга,

2. Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений, в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, а также контроль над их исполнением.

Недостаток этого определения – законодатель дает определение через определение соответствующих сфер возникновение этих отношений. Но законодатель не определяет, какие же именно из отношений, складывающихся в этой сфере, следует относить к бюджетным. Если мы говорим, например, об отношениях, складывающихся в рамках государственных и муниципальных заимствований, то во многом эти отношениях складываются в рамках гражданских правоотношений. Точно также отношения по формированию доходов – как ограничить бюджетную составляющую от налоговой (если мы говорим о налоговых доходах).

Поэтому 1 критерий, который использует законодатель, а именно, сфера отношений, он не совсем состоятельный, потому что в рамках соответствующих сфер, складываются разные по своей природе правовые отношения.

Второй критерий, который использует законодатель, это критерий субъекта. Вы обратили внимание о том, в законе часто употребляется «между субъектами бюджетных правоотношений». Проблема этого критерия – законодатель не определяет кто именно эти субъекты, нет такого перечня. Законодатель определяет перечень субъектов бюджетного процесса, но все-таки это несколько иное понятие.

В итоге, в ст.1 законодатель вроде попытался в ст.1 дать определение бюджетным правоотношением, но, исходя из этого определения, совершенно невозможно определить, какие же отношения следует относить к бюджетно-правовым. Вот в связи с этим, предлагается доктринальное определение (которого придерживается наша кафедра):

Предметом бюджетного права охватываются властно-имущественные и связанные с ними организационные отношения по формированию публичных фондов денежных средств, распоряжению средствами денежных фондов и по осуществлению контроля за использованием публичного фонда денежных средств.

По идее, это должно нам до боли напоминать предмет ФП в целом…

Вопрос о необходимости отграничения отношений, регулируемых бюджетным правом от, как минимум, отношений, регулируемых налоговым правом.

Если говорить о проблеме разграничения бюджетных правоотношений по формированию доходов и налоговых отношений, то здесь, следует отметить, что налоговые правоотношения – это отношения, которые обеспечивают реализацию конституционной обязанности по уплате налогов и сборов. Целью налоговых отношений, а, следовательно, регулирования этих отношений, является не обеспечивание формирования фонда этих денежных средств, а обеспечивание конституционной обязанности по уплате налогов. Соответственно, с теоретической точки зрения, налоговые правоотношения должны окончиться в тот момент, когда лицо, обязанное уплатить налог, соответствующую обязанность исполнил. Налоговым законодательством этот вопрос урегулирован в ст.45 – обязанность считается выполненной до момента поступления соответствующих средств в бюджет. Обязанность по уплате налогов будет считаться исполненной в момент предъявления платежного поручения при наличии достаточного остатка денежных средств на соответствующих счетах. Чисто теоретически на этом и должно окончиться налоговое регулирование, дальнейшее движение средств должно регулироваться в рамках бюджетного правоотношения (по формированию соответствующих фондов). Ранее это было урегулировано на уровне законодательства. В НК определен момент исполнения налоговой обязанности, а в БК говорилось о доходах уплаченных (доходы, которые признаются уплаченными налогоплательщиками) и начисленных.

В 2007 году законодатель отказался от этого деления, теперь какое- либо регулирование отношений по формированию денежных средств бюджетным законодательством начинается в тот момент, когда соответствующие средства поступают на распределительный счет Федерального Казначейства.

*Вот у нас есть налогоплательщик. У него счет в банке. Он приносит соответствующее платежное поручение, банк его исполняет, перечисляет средства сначала на корреспондентский счет банка, потом эти средства уходят на распределительный счет ФК (это счет, который открыт ФК в Банке России). После поступления этих средств на распределительный счет Управления ФК на основании платежного документа ФК распределяет соответствующие средства в соответствующие бюджеты. Далее со своего распределительно счета на счет соответствующего бюджета. Таким образом, средства будут считаться поступившими в доход соответствующего бюджета только в тот момент, когда денежные средства поступят в соответствующий фонд бюджета. Большой промежуток времени проходит между тем моментов, как налогоплательщик исполнил свою налоговую обязанность и тем, как эти средства поступили в соответствующий фонд. Представляется, что после того, как налогоплательщик исполнил свою обязанность, отношения должны уже в полной мере регулироваться бюджетным законодательством. НО на настоящий момент, эти отношения начинают регулироваться БП только после поступления денежных средств на распределительный счет ФК, т.е. получается, что отношения в рамках исполнения банком соответствующего платежного поручения до зачисления на счет ФК – вне сфере регулирования БП. В какой же сфере тогда эти отношения? Вроде и не отличаются от гражданско-правовых отношений, но речь же о формировании публичных фондов денежных средств, поэтому более обоснованна позиция, что эти отношения регулируются налоговым правом, к тому же в НК есть норма, устанавливающая обязанность банка в определенный срок перечислит средства в бюджетную систему, а если не исполнит – привлечение к ответственности.

Понятно, что формирование публичных фондов денежных средств происходит преимущественно за счет налоговых платежей, но не только за счет их, есть еще неналогвые публичные изъятия. Поэтому стоит еще разграничивать отношения по поводу уплаты налоговых платежей и неналоговых изъятий. Здесь, к сожалению, приходиться констатировать, что уплата неналоговых платежей, в принципе, не получила должного законодательного регулирования, а применительно к общей идее, которая должна быть заложена, то представляется, что также разграничивается как и выше рассмотренное разграничение.

Разграничение бюджетных правоотношений и иных отношений. С гражданско-правовыми отношениями. Когда мы определяли предмет ФП, мы говорили, что в течение длительного времени одним из элементов публично-финансовой деятельности рассматривалось использование публичных фондов денежных средств. Мы с вами говорили, что именно использование (приобретение товаров, услуг) осуществляется на основании гражданско-правовых договоров, а в рамках финансовых (имущественно-властных отношений) – это отношения, в рамках которых происходит распоряжение и контроль за соответствующими денежными средствами. Бюджетные правоотношения всегда властные, нет равенства сторон.

*Например, если у нас какому-то учреждению необходимо технически себя обеспечить (закупит мебель и технику), то оплата по соответствующему гос.контракту будет осуществляться на основании гражданско-правового договора, но заключению контракта будет предшествовать определение лимитов бюджетных обязательств для заключения соответствующего контракта, принятие, утверждение сметы для учреждения, соответственно, это уже будет регулироваться в рамках бюджетных правоотношений. Решение о распоряжении средствами определенным образом будет осуществляться в рамках процедуры, урегулированной БП. А оплата по ГК.

Вопрос о природе гос.контракта должны были на АП рассматривать…

Итак, бюджетные правоотношения отграничиваем от налоговых и гражданско-правовых. От налоговых в части формирования фондов денежных средств, от гражданско-правовых в части распоряжения соответствующими средствами.