Тема 7. Понятие должности государственной гражданской службы

Тема 6. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

«Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенций, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы»[10].

В ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплены 9 принципов, на которых основана государственная служба РФ.

Закрепление принципов в тексте закона имеет цель раскрыть его смысл для лучшего понимания и правильного применения. Эти принципы должен учитывать также законодатель при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов о государственной службе.

Обычно принципы принято делить на группы. В зависимости от того, что положено в основу классификации, выделяются различные системы принципов. Так, Ю.Н. Старилов выделял две группы принципов, закрепленных в ранее действовавшем Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ»[11]:

- конституционные принципы (1, 2, 3, 4, 5, 11), обусловленные положениями Конституции РФ и конкретизируемые в соответствующих законодательных актах;

- организационные принципы (6, 7, 8, 9, 10, 12), отражающие механизм построения и функционирования государственной службы;

- принцип социальной защищенности государственных служащих, не вошедший в указанный закон, но имеющийся в других нормативных правовых актах, в частности в нормативных правовых актах субъектов РФ.

В.М. Манохин[12] выделяет из всего комплекса принципы:

- относящиеся к службе в целом (3, 4, 7, 9, 11), определяющие общие для государственной службы требования;

- адресованные государственным служащим при осуществлении теми своих должностных полномочий (1, 2, 6, 8, 10, 12);

- относящиеся как к службе и служащим, так и к гражданам, которые вправе рассчитывать на помощь и защиту со стороны государственной службы в реализации своих прав и интересов (2, 5).

Д.Н. Бахрах[13] делает вывод о детализации в законе трех принципов, в зависимости от содержания:

- законности (пп.1, 2, 3, 6, 7);

- демократизма (пп.4, 5, 9);

- профессионализма (пп. 8, 10, 11, 12);

и выделяет также принцип социально-правовой защищенности, не вошедший в закон и выделенный им из массива нормативных правовых актов.

Если взять каждый принцип в отдельности, то он отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Однако все принципы взаимосвязаны между собой – нарушение одного принципа влечет невыполнение других.

1. Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей и обеспечении их прав.

Принцип основан на ст. 4 Конституции РФ о том, что Конституция РФ и Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Указанный принцип предусматривает обязанность соблюдать правовые условия договоров исполнительных органов РФ с ее субъектами, а также соблюдать Конституцию, уставы, законодательные и иные нормативные акты, принятые в РФ и ее субъектах в пределах их компетенции. Принцип законности исходит из того, что законодательные и иные нормативные акты субъектов Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению на их территории.

Этот принцип зафиксирован почти во всех законах о государственной службе субъектов Федерации. Исключение составляют законы Республики Татарстан, Чувашской Республики.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия.

Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила приоритет прав и свобод человека и гражданина, признала человека его права и свободы высшей ценностью. Таким образом, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, а стало быть и государственного служащего, которые в своей работе должны учитывать интересы граждан.

Этот принцип – содержание и сам смысл деятельности государственных служащих.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба, государственная служба субъектов – в ведении субъектов РФ.

Данный принцип отсутствует в законе Республики Татарстан.

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Самостоятельность каждой ветви власти закреплена в ст. 10 Конституции, что является одним из характерных признаков правового государства.

Свои самостоятельные функции есть у каждой ветви власти. Но должна быть система сдержек и противовесов, позволяющая более эффективно и на основе закона функционировать каждой из ветвей власти.

Государственную службу также принято делить на законодательную, исполнительную, судебную, т.е. по ветвям власти.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе.

Данный принцип закреплен в ст.32 Конституции РФ. Он напрямую касается государственной службы; его суть заключается в том, что недопустимы ограничения по расовым, половым, национальным и другим признакам при приеме на государственную службу.

Необходимыми условиями являются лишь гражданство РФ, соответствующий возраст и другие требования, установленные Федеральным законом.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

Принцип закладывает основы дисциплины. Приказы, распоряжения вышестоящих руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, обязательны для исполнения, если они соответствуют законодательству. Благодаря этому принципу создаются условия для исполнительской дисциплины во всех звеньях государственного механизма.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе.

Основные требования, предъявляемые к государственной службе, а следовательно и к государственным служащим являются едиными как для федеральной государственной службы, так и для государственной службы субъектов РФ. Это и единая система органов по вопросам государственной службы, характер их задач.

Общими должны быть стандарты государственной службы, права и обязанности, ограничения и гарантии, организация и методика системы подготовки кадров.

8. Принцип профессионализма и компетентности.

При организации и функционировании государственной службы этот принцип является ведущим. Это условие, без выполнения которого невозможно получить право на замещение должности. Профессионализм – это глубокие знания и владение практическими навыками в определенной области.

Госслужащие исполняют на профессиональной основе должностные обязанности, за которые они получают денежное вознаграждение.

Особое внимание необходимо уделить принципу профессионализма, т.к. это специфический принцип государственной службы Российской Федерации.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих характеризуется рядом признаков:

- компетентность работников, т.е. наличие необходимого профессионального образования, знание ими дела, стажа, навыков, система повышения квалификации, освоение передового опыта;

- систематическое выполнение служащими своих функций, решение дел, стабильность служебных отношений;

- сочетание в аппарате государственных органов молодых государственных служащих и специалистов, передающих им свой опыт;

- регулярное получение платы за труд;

- лояльность государственного служащего, который должен быть внимательным и корректным к людям.

9. Принцип гласности.

На основании ч.2 ст.24 Конституции РФ[14] органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

С другой стороны, госслужащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию, что предусмотрено ст.10 ФЗ «Об основах государственной службы»[15]. На сочетании этих двух начал, гласности и конфиденциальности, строится госслужба.

Кроме того, принцип гласности предполагает открытую информацию по отношению к самому госслужащему: заблаговременное оповещение о начале проведения конкурса на замещение вакантной должности, право ознакомления с материалами своего личного дела и др.

10. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, исполнение своих должностных обязанностей.

Некачественное исполнение должностных обязанностей, согласно ст.14 ФЗ «Об основах государственной службы»[16], является должностным проступком. Иначе говоря, государственный служащий отвечает за свои решения и исполнение своих должностных обязанностей.

Ущерб, причиненный неправомерными действиями госслужащего, возмещается госорганом на основании решения суда. Персональную ответственность госслужащих обеспечивают руководители на основании нормативных актов.

11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы.

Конституция РФ (ст.13)[17] вводит запрет на установление любой идеологии в качестве обязательной и государственной.

На этом и основан названный принцип. Госслужащие должны быть политически и религиозно беспристрастны в своей деятельности и независимы от влияния и контроля политических партий, что позволяет им эффективно работать, независимо от партии, пришедшей к власти.

Принцип должен защищать госслужащих от потери своих должностей по политическим мотивам.

Принцип выражается в запрете создавать политические партии, религиозные объединения в государственных органах, запрете отбора кадров по их политическим взглядам, а также обязанности госслужащих не выражать свои политические пристрастия при осуществлении ими должностных обязанностей.

12. Принцип стабильности кадров в государственных органах – необходимое условие как для государственного аппарата, так и для самого госслужащего.

Условия стабильности кадров:

- искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности;

- своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных;

- создание надлежащих условий для плодотворной деятельности;

- усиление социальной и правовой защищенности[18].

Помимо названных принципов, закрепленных в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», следует выделить принцип социальной защищенности, который можно рассматривать и как составную часть принципа стабильности кадров, и как средство обеспечения принципа профессионализма, но важность этого принципа очевидна.

В основном принципы госслужбы, закрепленные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» полностью повторяются в законах о государственной службе субъектов РФ.

Должность, по определению В.Даля, это «служебное место». Оно может быть занятым или вакантным. Должность устанавливает служебные права и обязанности гражданского служащего.

В государственном аппарате должность служит связующим звеном между государством, структурой и компетенцией органа государства, с одной стороны, и государственным служащим – с другой стороны.

С помощью должностей обеспечивается персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в государственном аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Классификация должностей содействует профессионализации аппарата государства. Она нацеливает гражданина на приобретение определенных знаний, выполнение определенной работы, получение определенного места в служебной иерархии.

Должность можно рассматривать в двух аспектах:

1. в статусно-правовом смысле;

2. в функциональном смысле.

В первом случае дается характеристика гражданского служащего, замещающего определенную должность.

Во втором случае дается характеристика компетенции, соответствующей правовому положению гражданского служащего определенного органа.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что государственная гражданская должность – это установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющий место и роль гражданского служащего в государственном органе.

Наиболее тесно должность связана с компетенцией органа и его структурными звеньями. Компетенция органа распределяется между его структурными подразделениями, а компетенция последних – внутри каждого из них по должностям. Должность закрепляет часть компетенции, полномочий государственного органа. Полномочия по должностям на гражданской службе могут определяться не только самим органом, но и вышестоящими органами.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются Указом Президента Российской Федерации, а должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Все должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Категории должностей гражданской службы:

1. руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2. помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3. специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4. обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Группы должностей государственной гражданской службы:

1. высшие должности гражданской службы;

2. главные должности гражданской службы;

3. ведущие должности гражданской службы;

4. старшие должности гражданской службы;

5. младшие должности гражданской службы;

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Данный реестр утвержден указом Президента Российской Федерации №1574 от 31 декабря 2005 г.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерацииутверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.

Порядок ведения Сводного реестра утверждается указом Президента Российской Федерации.

Очень тесно с должностью государственной гражданской службы связаны и классные чины.

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.

Гражданским служащим, замещающим должности без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Гражданским служащим присваиваются следующие классные чины:

- замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы – действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2, или 3 класса (присваивается Президентом Российской Федерации);

- главной группы – государственный советник Российской Федерации 1, 2, или 3 класса (в федеральных органах исполнительной власти присваивается Правительством Российской Федерации, а иных федеральных государственных органах – руководителем федерального государственного органа);

- ведущей группы – советник государственной гражданской службы 1, 2 или 3 класса (представителем нанимателя);

- старшей группы – референт государственной гражданской службы 1, 2 или 3 класса (представителем нанимателя);

- младшей группы – секретарь государственной гражданской службы 1, 2 или 3 класса (представителем нанимателя).

Соответствующие классные чины присваиваются и в субъектах Российской Федерации. Например, в Челябинской области присваиваются следующие классные чины:

- замещающим должности гражданской службы области, отнесенные к должностям гражданской службы области высшей группы, присваивается классный чин - действительный государственный советник Челябинской области 1, 2 или 3-го класса.

- замещающим должности гражданской службы области, отнесенные к должностям гражданской службы области главной группы, присваивается классный чин - государственный советник Челябинской области 1, 2 или 3-го класса.

- замещающим должности гражданской службы области, отнесенные к должностям гражданской службы области ведущей группы, присваивается классный чин - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

- замещающим должности гражданской службы области, отнесенные к должностям гражданской службы области старшей группы, присваивается классный чин - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

- замещающим должности гражданской службы области, отнесенные к должностям гражданской службы области младшей группы, присваивается классный чин - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Присвоение классных чинов производится от классного чина 3-го класса последовательно до 1-го класса в пределах одной группы должностей гражданской службы области.