Международная система организации контроля

Вступление мирового сообщества в XXI век характеризуется сложными и глубокими переменами во взаимоотношениях между государствами. С одной стороны, происходящий процесс глобализации требует упорядочения международных экономических отношений, с другой стороны, все более обостряются противоречия по разрешению социальных и экологических проблем.

Экономические кризисы, крупномасштабные вооруженные конфликты, растущая нищета во многих государствах, рост транснациональной организованной преступности, распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний, нарушение экологического равновесия планеты требуют незамедлительного принятия совместных усилий как государств и международных организаций, так и активного включения в этот процесс неправительственных организаций, общественных учреждений, транснациональных корпораций и гражданского общества.

В этих условиях особую актуальность приобретает правовое регулирование международных отношений, и прежде всего путем заключения многосторонних международных соглашений, затем неукоснительного их соблюдения участниками.

Добиваться верховенства права в международных отношениях - одна из главнейших задач государств на современном этапе развития международного сообщества.

В Декларации тысячелетия, принятой на Саммите Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г., главы государств и правительств вновь единогласно подтвердили свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение целей и принципов Организации Объединенных Наций, которые доказали свою неподвластность времени и универсальный характер.

Одним из таких международных механизмов, имеющих целью обеспечение государствами соблюдения международных обязательств, вытекающих как из Устава ООН, так и из международных договоров, является международный контроль. Только добросовестное соблюдение всеми участниками международных отношений своих обязательств может обеспечить достижение эффективности международно-правовых норм. Однако на практике довольно часто возникают ситуации, когда нарушаются нормы международного права.

Проблема осуществления международного контроля приобретает особое значение в XXI в. в условиях глобализации мировой экономики и в связи с этим расширения многостороннего сотрудничества как государств, так и международных организаций. Одним из главных приоритетов наступившего века является обеспечение господства права в международных делах.

Как известно, институт международного контроля связан со всеми отраслями современного международного права, и в первую очередь с правом международных договоров, хотя в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. отсутствуют какие-либо положения, предусматривающие способы обеспечения выполнения международных договоров, кроме ст. 26, закрепившей принцип pacta sunt servanda.

Международный контроль выступает в качестве самостоятельного института международного права, который наряду с международными гарантиями и другими мерами направлен на обеспечение выполнения государствами международных обязательств. Вместе с тем нельзя рассматривать международные гарантии и международный контроль в отрыве друг от друга. Свидетельство тому - система гарантий и система контроля МАГАТЭ.

Во многих случаях гарантии и контроль в международных отношениях тесно переплетены и взаимно обусловлены. Международные гарантии и международный контроль существуют в единой системе международных отношений.

Международный контроль представляет собой основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятии мер по их выполнению.

По мере расширения и углубления сотрудничества государств и научно-технического прогресса роль международного контроля как самостоятельного института международного права, приобретающего новые формы и методы, будет возрастать. Формы международного контроля и объем контрольных функций должны быть четко очерчены в соответствующих международно-правовых актах.

Будучи важнейшим институтом международного права, международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения эффективности международно-правовых норм, которое связано с их способностью регулировать те отношения, к реализации которых стремятся субъекты международного права. Эффективность международно-правовых норм определяется не только наступлением желаемых результатов, но и повышением качества регулирования международных отношений, их своевременностью и полным соответствием основным принципам современного международного права.

Как и все институты и отрасли международного права, международный контроль должен функционировать в строгом соответствии с общепризнанными принципами современного международного права.

Как было подчеркнуто, международный контроль за выполнением государствами международных обязательств осуществляется как самими государствами, так и созданными для этой цели международными органами, международными организациями, контрольными миссиями, учреждаемыми в рамках ООН, а также в других формах. При этом контрольная деятельность может проводиться как вне территории государств - участников международных соглашений, так и внутри территории путем направления специальных лиц для проведения проверки хода выполнения международных обязательств (для наблюдения, инспектирования, проверки документов и т.д.).

Институт международного контроля в большой степени относится к отрасли права международных договоров, поскольку своим предназначением имеет осуществление субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных договоров, и прежде всего из принципа "договоры должны соблюдаться". Однако международно-правовые обязательства субъектов международного права возникают не только из международных договоров, но и из международно-правовых обычаев, решений межправительственных организаций и т.д., которые должны добросовестно выполняться в соответствии с общепризнанным принципом современного международного права. По существу, институт международного контроля, являясь частью отрасли права международных договоров, тем не менее функционирует и в других отраслях международного права, т.е. там, где возникают международно-правовые обязательства субъектов международного права и необходимость в установлении контрольного механизма их соблюдения.

Можно утверждать, что такие принципы права международных договоров, как принципы универсальности, добровольности и согласованности волеизъявления, равноправия участников соглашения и т.д., имеют непосредственное отношение и к институту международного контроля.

Кроме того, для института международного контроля характерны свои специальные принципы:

- универсальности;

- добровольности и согласованности;

- конфиденциальности;

- адекватности-соразмерности;

- полноты и достоверности полученной информации;

- профессионализма;

- эффективности;

- открытости;

- взаимодействия международного и внутригосударственного контроля;

- многогранности применяемых форм и методов контроля;

- недопущения злоупотреблений и дискриминации в процессе международного контроля.

Следует отметить, что приведенный перечень принципов международного контроля не является исчерпывающим, а носит условный характер, поскольку в процессе осуществления международного контроля могут быть выявлены и иные принципы, которые будут свидетельствовать о необходимости разрешения сложных проблем, возникающих в международном сообществе по реализации международно-правовых норм.

В международном праве отсутствуют правовые нормы, устанавливающие определенные стадии осуществления международного контроля. Что касается теоретических разработок проблемы, то в них весьма поверхностно и неполно освещается данный вопрос.

Обзор теоретических разработок и международно-правовой практики проведения контроля с использованием соответствующих форм и методов проверки соблюдения государствами своих обязательств позволяет выделить следующие стадии международного контроля.

1. Организационно-подготовительная, которая включает определение субъекта контрольной деятельности, подконтрольного объекта и его международно-правовых обязательств, форм и методов проведения контроля.

2. Сбор в соответствии с общепризнанными принципами международного права и специальными принципами, относящимися к международному контролю, информации о соблюдении подконтрольным объектом своих обязательств, вытекающих из международно-правовых норм.

3. Подведение итогов и оценка поведения подконтрольного объекта путем сопоставления собранных фактических данных и его обязательств, установленных в международных соглашениях и других международно-правовых актах, констатация и оценка отклонений от правовой нормы.

4. Принятие соответствующими организациями и органами международного контроля, а также специально учрежденными для этой цели другими субъектами контроля решений, рекомендаций, предписаний по достижению соблюдения подконтрольным объектом своих международно-правовых обязательств.

5. Принятие субъектами международного контроля коллективных мер в отношении государства-правонарушителя в соответствии с нормами международного права вплоть до передачи материалов об этом Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН.

Определенный интерес представляют вопросы взаимодействия международного и национального контроля в процессе соблюдения государствами международных обязательств. Не рассматривая место международных договоров в национальной правовой системе, отметим лишь, что в контрольном процессе по проверке выполнения обязательств, вытекающих из норм международного права, функционирующих во взаимодействии с нормами российского права, в частности, принимает участие вся система внутригосударственного контроля. Поскольку контроль представляет правовую форму деятельности, он осуществляется исключительно уполномоченными на то органами государства, должностными лицами и другими субъектами. Конкретный состав, объем полномочий участников контрольной деятельности четко фиксируются в соответствующих законодательных актах, в которых указывается, кто может быть субъектом этой деятельности, что он должен делать и каким образом осуществлять свои служебные функции.

По существу, государство само определяет наиболее эффективные способы осуществления контроля за выполнением своих международных обязательств. В зависимости от сферы управленческой деятельности и компетенции государственных органов формы и методы внутригосударственного контроля могут быть установлены как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" к числу общих задач правительства относятся обеспечение единства системы исполнительной власти Российской Федерации, направление и осуществление контроля за деятельностью ее органов, а в сфере внешней политики и международных отношений - обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками обязательств, указанных в договорах (ст. ст. 13, 21).

Положение о Министерстве иностранных дел РФ от 14 марта 1995 г. возлагает на него осуществление наблюдения за выполнением международных договоров Российской Федерации и контроля за соответствием законодательства РФ и проектов международных договоров Российской Федерации международно-правовым нормам.

Всякая контрольно-процессуальная деятельность в международном праве осуществляется в соответствующей правовой форме, которая выражается в деятельности субъектов контроля по осуществлению проверки соблюдения принятых сторонами обязательств. Международно-правовая форма должна осуществляться в строгом соответствии с нормами международного права. Это означает, что в международных соглашениях должны быть установлены субъекты контроля, объекты и методы проверки, объем и характерные особенности данной деятельности, соответствующие основополагающим принципам современного международного права.

В международном праве в отличие от внутригосударственного для осуществления контрольной деятельности используется такая международно-правовая форма контроля, которая устанавливается государствами в соответствующих международных соглашениях, в учредительных актах международных организаций, в специальных международных документах, в актах высших должностных лиц межгосударственных организаций.

Принимая за основу организационную структуру и состав субъектов контрольно-процессуальной деятельности, следует выделить следующие формы международного контроля.

1. Международный контроль, осуществляемый государствами индивидуально или коллективно.

2. Международный контроль, осуществляемый международными организациями (МАГАТЭ, МОТ, ЮНЕСКО и др.).

3. Международный контроль, осуществляемый специально учрежденными международными органами (Комитет по правам человека, Комитет по наркотикам, Международный орган по морскому дну и др.).

4. Международный контроль, осуществляемый специальными миссиями, учрежденными государствами и международными организациями (Специальная комиссия, созданная Резолюцией 687 (1991) Совета Безопасности ООН по Ираку).

5. Международный контроль, осуществляемый специальными представителями (посланниками) высших должностных лиц универсальных и региональных международных организаций (Генеральным секретарем ООН и др.).

6. Международный контроль, осуществляемый неправительственными международными организациями (МККК, Гринпис и др.).

Наиболее значительным в международно-правовой практике является контрольный механизм международных организаций, в особенности Организации Объединенных Наций.

Кроме международных организаций контрольными функциями наделяются специальные органы, образованные государствами для проверки выполнения обязательств по многосторонним конвенциям и двусторонним договорам.

Разумеется, по мере развития международных отношений и сложности решаемых проблем формы международного контроля будут совершенствоваться, приобретут многогранный и комплексный характер. Кроме форм международного контроля в практике и в теории международного права особую актуальность приобретают методы его осуществления.

Применительно к институту международного контроля под методами понимаются совокупность приемов и способов осуществления международной контрольной деятельности. Международно-правовая практика выработала определенные методы проверки соблюдения государствами и другими субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных соглашений и других международно-правовых актов. Как зарубежные, так и отечественные представители науки международного права по существу не расходятся относительно перечня методов осуществления контрольной деятельности. К числу таковых они относят обмен информацией, доклады, отчеты, консультации, наблюдение, инспектирование, расследование, арбитражный и судебный контроль.

Анализ методов осуществления международного контроля и его правовые последствия свидетельствуют о разных уровнях, степени и интенсивности осуществления контрольно-процессуальной деятельности.

Если обмен информацией, консультации, представление отчетов, докладов, наблюдение применяются в качестве способов контроля, как правило, на ранних его стадиях и завершаются в основном рекомендациями, предложениями по устранению выявленных нарушений, то проведение международных инспекций, расследований, рассмотрение нарушений международных обязательств международными судебными учреждениями могут повлечь соответствующую ответственность государств за нарушение международно-правовых обязательств.

По существу, итоги контрольной деятельности независимо от метода контроля всегда могут повлечь ответственность государства, если в ходе проверки были выявлены нарушения договорных обязательств. Но степень и характер проверочной деятельности и те последствия, которые могут наступить после проверки выполнения международных обязательств судебными учреждениями, а также по итогам инспектирования или расследования, носят иной характер.

Не анализируя каждый из методов, отметим лишь, что в международном праве разработано множество способов и приемов осуществления международного контроля за деятельностью государств по выполнению ими своих международно-правовых обязательств, которые могут обеспечить их эффективное соблюдение.

Международно-правовая практика придерживается концепции закрепления в соглашениях различных методов международного контроля в зависимости от сложности и многогранности обязательств по договору. Выбор методов контроля зависит как от добровольного желания участников соглашений, так и от рекомендаций или предложений специально создаваемых контрольных органов. В конечном счете контрольно-процессуальная деятельность, независимо от форм и методов ее осуществления, направлена на достижение эффективных результатов выполнения государствами своих международных обязательств.

Особо следует отметить систему международного контроля в области финансовой безопасности.

В последнее время процесс глобализации обусловил изменение существующих и возникновение новых центров экономического влияния, изменил традиционную структуру экономической власти. Появившиеся во второй половине XIX в. транснациональные корпорации к концу XX в. аккумулировали более 50% мирового производства и фактически вышли из-под контроля национальных финансовых властей. Все это создает сложности при осуществлении финансового контроля в налоговой, валютной и денежно-кредитной сфере, а также создает риски возникновения новых угроз финансовой безопасности.

Указанные риски актуализируются в условиях трансформации международной экономики, появления новых угроз и вызовов трансграничного характера. Сотрудничество России с новыми партнерами, в частности диверсификация внешнеэкономических отношений с партнерами из Азии, предусматривает преимущественно сырьевую составляющую экспорта и вряд ли может быть одинаково конструктивным для обеих сторон. Вместе с тем такое сотрудничество несет в себе ряд рисков для России в сфере финансовой безопасности, таких как неконтролируемое движение капиталов, увеличение доли теневой экономики, коррупция, новые схемы по оптимизации налогообложения и др.

На сегодняшний день в свете формирования новой мировой экономической архитектуры изменяются системные качества и законы функционирования российской экономики, что обусловливает необходимость закономерных изменений в финансовой системе, прежде всего необходимость усиления роли государственного финансового контроля на все элементы финансовой системы, включая увеличение "государственного присутствия" на рынке финансовых услуг.

Кроме того, необходимо ужесточить механизм государственного финансового контроля над денежными потоками в той части, которая обеспечивает формирование фондов денежных средств государства и контроль за движением государственных централизованных финансов. Однако новые глобальные вызовы несут в себе угрозы для финансовой безопасности также и в сфере децентрализованных финансов, поэтому уместно говорить о создании системного механизма государственного контроля, включающего в себя и контроль за движением денежных потоков частных субъектов. Иначе говоря, государство должно иметь возможность осуществлять финансовый контроль над движением капитала при помощи эксклюзивных методов, выступая в роли "внешнего наблюдателя", и в случае необходимости использовать рычаги финансового контроля.

Основные подходы к контролю над движением капитала (capital control) были разработаны в ходе Первой мировой войны, когда правительства нуждались в поддержании соответствующей налоговой базы для финансирования расходов военного времени. Срезу после войны контроль над движением капитала начал исчезать, но уже в период Великой депрессии в 1930-х годах он прочно занял место в системе государственного регулирования. Главной целью его использования в то время было предотвращение угрозы бегства капитала с национального рынка. После Бреттон-Вудской конференции в 1944 г. VI статья Устава МВФ фактически разрешила применение контроля над движением капитала.

Характерными чертами финансового контроля являются:

- осуществление в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления;

- реализация посредством деятельности государственных или иных органов, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями;

- осуществление в целях обеспечения законности, охраны собственности, правильного, эффективного и экономного использования бюджетных средств, обнаружения нарушений финансовой дисциплины.

Анализируя существующие угрозы и риски в финансовой сфере, можно сделать вывод о том, что финансовая безопасность представляет собой такое состояние защищенности экономических интересов государства, которое:

- позволяет обеспечить финансовую стабильность государства на прогнозируемый период в любых условиях, в том числе минимизировать последствия кризиса денежной и финансово-кредитной систем;

- нейтрализует влияние мировых финансов и экономической экспансии зарубежных стран на национальную безопасность;

- удовлетворяет потребности общества в финансовых ресурсах и обеспечивает экономический рост;

- способно противостоять существующим и возникающим опасностям и угрозам, стремящимся причинить финансовый ущерб государству, вызвать зависимость государства от внешних факторов, подорвать конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, вызвать отток российского капитала за рубеж;

- обеспечивает гибкость законодательства при проведении экономических преобразований, а также соответствие национального законодательства международным стандартам;

- обеспечивает защищенность финансовых интересов государства и общества;

- обладает эффективным механизмом финансового контроля в сфере распределения и использования потоков государственных денежных средств;

- создает инвестиционную привлекательность посредством создания соответствующего инвестиционного климата и правового режима защиты иностранных капиталовложений;

- обеспечивает эффективность в использовании административных методов при формировании доходной части бюджета.

В зарубежной практике к настоящему времени сложились три типа финансового контроля. В Стандартах государственного аудита Главного контрольного управления США (Government Auditing Standards (United States General Accounting Office) приводятся следующие типы аудита:

1) финансовый (Financial audits);

2) аудит заверения (подтверждения) (Attestation Engagements);

3) аудит деятельности (Performance Audits).

Аналогичная классификация приводится в стандартах аудита других зарубежных стран, опыт которых активно заимствуется республиками бывшего СССР.

Например, с 2002 г. законодательством Республики Казахстан установлено проведение государственными органами финансового контроля трех типов:

1) контроль на соответствие – оценка соответствия деятельности объекта государственного финансового контроля требованиям законодательства Республики Казахстан;

2) контроль финансовой отчетности – оценка достоверности, обоснованности и своевременности составления и представления финансовой отчетности объектом государственного финансового контроля;

3) контроль эффективности – проверка и оценка экономичности, результативности и продуктивности использования объектов государственного финансового контроля средств республиканского или местных бюджетов, активов государства, гарантированных государством займов, денег от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), грантов.

Следует отметить, что такого рода классификация целей финансового контроля существовала и в России.

В Законе «О государственном контроле» от 28 апреля 1892 г. указывалось, что государственный контроль:

1) наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений,

2) составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства;

3) рассматривает финансовые сметы и представления об ассигновании сверхсметных кредитов министерств и главных управлений, ревизует отчетность по оборотам денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании отчетных установлений; производит, по особым положениям, фактическую проверку денежных и материальных капиталов, сооружений, построек и других операций, а также некоторых предметов, подлежащих оплате налогами и иными сборами, и эксплуатации казенных и подчиненных его надзору частных железных дорог.

В настоящее время за рубежом большинство стандартов по каждому типу финансового контроля уже разработано; в национальной практике финансового контроля работа по четкому разграничению типов контроля только начинается.

Контроль финансовой отчетности, или финансовый аудит (Financial audits) является одним из наиболее урегулированных типов финансового контроля.

Тем не менее в настоящее время вопросы проверки бухгалтерских счетов и бухгалтерской отчетности наиболее урегулированы в среде коммерческого аудиторского контроля. Коммерческий аудит обладает стандартами, методологией и различными методиками финансового контроля.

Государственные контрольные органы, решая по сути те же задачи проверки бухгалтерских счетов и отчетности, только в отношении, как правило, бюджетных учреждений оказались менее обеспеченными в нормативном и методическом плане.

Позиция органов внутреннего контроля по отношению к финансовому аудиту неоднозначна: с одной стороны, считается, что нецелесообразно платить дважды за проверку финансовой отчетности – внутренним контролерам и внешним аудиторам; с другой стороны, если такая задача ставится, то внутренние контролеры могут по своему усмотрению использовать разработанные коммерческими аудиторами стандарты.

Соответственно каждое направление финансового контроля создает систему своих стандартов. Причем такие системы создаются как на национальном, так и на международном уровне. В некоторых случаях существуют и региональные стандарты, например стандарты финансового контроля Евросоюза (директивы).

Цель аудита – выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ.

Под достоверностью во всех существенных отношениях понимается степень точности данных финансовой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользователям этой отчетности делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирующиеся на этих выводах обоснованные решения. Для оценки степени соответствия финансовой (бухгалтерской) отчетности законодательству Российской Федерации аудитор должен установить максимально допустимые размеры отклонений путем определения в целях проводимого аудита существенности показателей бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности в соответствии с федеральным правилом (стандартом) аудиторской деятельности «Существенность в аудите».

Основная цель контроля эффективности – определение социально-экономического эффекта использования средств государства, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности использования бюджетных средств. В бюджетных системах, ориентированных не только на обоснованное и целевое расходование бюджетных средств, но и на достижение конечного результата, все большее распространение получает именно контроль эффективности.

Аудит эффективности – это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности.

Цели аудита эффективности:

1) выявление нарушений и проблем в деятельности подконтрольных объектов;

2) анализ и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти по выполнению ими государственных функций;

3) анализ и оценка эффективности использования средств федерального и регионального бюджетов и иных государственных ресурсов;

4) разработка обоснованных рекомендаций и предложений по оптимизации деятельности органов исполнительной власти и повышению эффективности использования государственных ресурсов.