Опыт развития казначейства в зарубежных странах

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО: СТРУКТУРА, ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ

ТЕМА 2. КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОЛНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Создание Федерального казначейства, обеспечивающего ис­полнение бюджетов, обусловлено необходимостью предваритель­ного, текущего и последующего контроля сбора доходов и осуще­ствления расходов в процессе выполнения государством своих функций. Органы Федерального казначейства являются инстру­ментом реализации бюджетной политики государства и выполня­ют важную функцию ­– обеспечивают сохранность федеральных бюджетных средств на счетах в Банке России. Они производят вы­платы из федерального бюджета и внебюджетных источников от имени и по поручению получателей средств федерального бюдже­та, имеющих лицевые счета в Казначействе; обслуживают испол­нение бюджетов всех субъектов Российской Федерации по целе­вым средствам, выделяемым из федерального бюджета; организу­ют сбор отчетности главных распорядителей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации и составление ежемесячной, квартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюд­жета государства.

В настоящее время Федеральное казначейство образует действу­ющую в сфере государственных финансов систему, которая выпол­няет платежные, учетные и контрольные функции.

Исполнение бюджетов могут организовать не только органы Федерального казначейства. В таблице 1 приведена характеристика различных систем исполнения бюджетов.

Казначейская система качественно отличается от банковской системы, обеспечивая большую эффективность использования бюджетных средств за счет оперативного контроля за расходова­нием (в том числе целевым) бюджетных средств.

Первое упоминание о казначействе в России встречается в XV в., когда появились казенные дворы, заложившие начала цен­трализованного управления финансами. До конца XVII в. государ­ственными доходами управляли приказы, выполнявшие роль по­средника между верховной властью – властью царя и местными властями. Высшим финансово-контрольным органом был Счет­ный приказ, но контрольные функции практически не выполня­лись.

Таблица 1 – Характеристика различных систем исполнения бюджетов

Параметр	Система исполнения бюджетов
Казначейская	Банковская	Смешанная
Орган государственной власти, осуществля­ющий организацию ис­полнения бюджета	Федеральное казначейство	Центральный банк (иногда с участием коммерческих бан­ков)	Объединяет в себе черты обеих систем
Осуществление опера­ций получателей бюд­жетных средств	Через территориальные органы федерального казначейства	Через уполномоченные банки
Особенности функцио­нирования	Эффективный контроль за бюджетными расхо­дами	Отсутствие оперативного конт­роля за расходо­ванием бюджетных средств

При Петре I вместо приказов были созданы коллегии. В веде­нии Камер-коллегии находились государственные доходы и иму­щество, в ведении штатс-контор-коллегии – государственные расходы, ревизион-коллегия контролировала исполнение смет по доходам и расходам. Высшим финансовым органом являлся Се­нат.

В 1775 г. был издан правовой акт «Учреждения для управления губерний Российской Империи», согласно которому в каждой гу­бернии предполагалось создание казенных палат, выполняющих функции представительств финансовых органов на местах. Губер­нии делились на уезды, в каждом из которых назначался на три года уездный казначей. Была учреждена должность государствен­ного казначея, который возглавлял государственное казначейство. Осуществлялся контроль за поступлением доходов в казну, а также распределение текущих расходов.

В начале XIX в. создается Министерство финансов, в состав ко­торого вошло государственное казначейство. В 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой инструкцией, определяющей предметы деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм. Но при этом крупные суммы часто выдавались не прямым кредиторам, а распорядительным ведомствам, а остатки не контролировались государственными органами.

В середине XIX в. была осуществлена централизация финансо­вых ресурсов: введено единство кассы, изменился порядок испол­нения государственного бюджета. Произошло официальное слия­ние казначейских касс с банковскими, казначейские органы нача­ли оказывать банковские услуги населению.

С 1899 г. казначейства начали распределять в определенных пропорциях между государственной казной и земствами поступа­ющие поземельные сборы. В ведомстве департамента государст­венного казначейства насчитывалось более 700 казначейств, кото­рые подчинялись казенным палатам. Казначейские органы выпол­няли следующие функции:

‒ прием и хранение доходов, принадлежащих государственному казначейству;

‒ производство расходов и высылка сумм из поступающих в каз­начейство доходов;

‒ продажа гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свиде­тельств и патентов;

‒ выдача промысловых свидетельств;

‒ счетоводство по поступающим доходам и возложенным на казначейство расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;

‒ банковские операции: открытие текущих счетов, размен и пе­ревод денег.

В 1918 г. изменился порядок исполнения государственного бюд­жета, все кассовые операции по исполнению бюджета были возло­жены на Народный банк. Департамент государственного казначей­ства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка в виде сметных отделов. Завершился этот процесс в 1926 г., в результате чего в СССР сложилась банковская система исполнения бюджета, которая практически без изменений просу­ществовала до 1992 г.

С распадом СССР и появлением коммерческих банков, для ко­торых исполнение бюджета не носило приоритетного характера, Министерство финансов потеряло контроль за бюджетными сред­ствами, что характеризовалось задержками в перечислении налогов в бюджет, а также несвоевременным финансированием бюджетных расходов или нецелевым использованием средств бюджета. Все это и обусловило возврат к казначейской системе исполнения бюдже­тов, в первую очередь федерального бюджета. В Российской Федерации Федеральное казначейство было образовано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Федеральном каз­начействе» от 08.12.92 г. № 1556.

На органы исполнительной власти были возложены организа­ция исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюд­жетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуще­ствляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по пору­чению бюджетных учреждений.

При казначейском исполнении федерального бюджета реги­страция поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюд­жетных обязательств, осуществление платежей от имени получа­телей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в сис­теме балансовых счетов Федерального казначейства. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казна­чейства.

С 1 января 2005 г. деятельность Федерального казначейства (как федеральной службы в составе Минфина) регламентируется По­ложением «О Федеральном казначействе», утвержденным Поста­новлением Правительства Российской Федерации от 01.12.04 г. № 703.

Федеральное казначейство в установленной сфере деятельно­сти:

• доводит до главных распорядителей, распорядителей и полу­чателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объ­емы финансирования;

• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

• открывает в ЦБ России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации, устанав­ливает режимы счетов федерального бюджета;

• открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

• ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядите­лей и получателей средств федерального бюджета;

• ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федераль­ного бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их измене­ний;

• составляет и представляет в Минфин оперативную информа­цию и отчетность об исполнении федерального бюджета, от­четность об исполнении консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации;

• получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной влас­ти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюд­жета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Рос­сийской Федерации в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

• осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

• осуществляет управление операциями на едином счете феде­рального бюджета;

• осуществляет в установленном порядке кассовое обслужива­ние исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации от имени и по пору­чению соответствующих органов, осуществляющих сбор дохо­дов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

• осуществляет подтверждение денежных обязательств феде­рального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рам­ках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

• обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Минфин предложения по его совершенствованию;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций;

• обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

• обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обраще­ний граждан, принятие по ним решений и направление заяви­телям ответов в установленный законодательством Россий­ской Федерации срок;

• обеспечивает мобилизационную подготовку Федерального казначейства;

• организует профессиональную подготовку работников Феде­рального казначейства, их переподготовку, повышение квали­фикации и стажировку;

• осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и ис­пользованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Федерального казначейства;

• взаимодействует в установленном порядке с органами госу­дарственной власти иностранных государств и международ­ными организациями в установленной сфере деятельности;

• проводит в установленном порядке конкурсы и заключает го­сударственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Феде­рального казначейства, а также на проведение научно-иссле­довательских работ для государственных нужд в установлен­ной сфере деятельности;

• осуществляет иные функции в установленной сфере деятель­ности, если такие функции предусмотрены федеральными за­конами, нормативными правовыми актами Президента Рос­сийской Федерации или Правительства Российской Федера­ции.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установлен­ной сферы деятельности;

• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по во­просам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

• привлекать в установленном порядке для проработки вопро­сов, отнесенных к установленной сфере деятельности, науч­ные и иные организации, а также ученых и специалистов;

• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

• создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориаль­ные органы Федерального казначейства по согласованию с министром финансов;

• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и граж­данами обязательных требований в установленной сфере дея­тельности, а также меры по ликвидации последствий указан­ных нарушений;

• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комис­сии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Руководитель Федерального казначейства:

• распределяет обязанности между своими заместителями;

• представляет министру финансов Российской Федерации:

‒ проект положения о Федеральном казначействе, о его струк­турных и территориальных подразделениях;

‒ предложения, касающиеся кадровых вопросов;

‒ проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятель­ности Федерального казначейства, а также отчет об их ис­полнении;

‒ предложения по формированию проекта федерального бюд­жета в части финансового обеспечения деятельности Феде­рального казначейства;

• на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Федерального казначейства.

В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса Российской Фе­дерации Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными сред­ствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам го­сударственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осу­ществления указанного контроля и координирует их работу.

Например, в Инструкции о порядке проведения ревизии и про­верки контрольно-ревизионными органами Министерства финан­сов Российской Федерации, утвержденной Приказом Министер­ства финансов Российской Федерации от 14.04.2000 г. № 42н, ру­ководитель контрольно-ревизионного органа должен передать материалы ревизии по вопросам целевого использования средств федерального бюджета в органы Федерального казначейства для организации работы по реализации этих материалов.

Правом применения мер принуждения наделены руководители органов Федерального казначейства и их заместители (в соответ­ствии с их полномочиями). Они имеют право:

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств:

‒ используемых не по целевому назначению;

‒ подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых ис­тек;

• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и за просрочку уплаты процентов за пользование эти­ми средствами в размере 1/300 действующей ставки рефинан­сирования Банка России за каждый день просрочки;

• выносить предупреждение руководителям органов исполни­тельной власти, органов местного самоуправления и получа­телям бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюд­жетного процесса;

• составлять протоколы, являющиеся основанием для наложе­ния штрафов;

• взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организа­ций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Органы Федерального казначейства могут осуществлять про­верки соблюдения бюджетного законодательства, которые играют особую роль в повышении бюджетной дисциплины. Инструкция «О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации», утвержденная Приказом Минфина России от 26.04.01 г. № 35н, устанавливает процедуру уменьшения бюд­жетных ассигнований на текущий год в случае расходования бюд­жетных средств не по целевому назначению.

Действия органов и должностных лиц органов Федерального казначейства могут быть обжалованы в установленном порядке. Должностные лица несут установленную законом уголовную, ад­министративную, дисциплинарную ответственность, а также от­ветственность, предусмотренную законодательством о государ­ственной и муниципальной службе.

Бюджетный кодекс (ст. 167) определяет ответственность Феде­рального казначейства:

• за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

• финансирование расходов, связанных с предоставлением бюд­жетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гаран­тий с нарушением порядка, установленного Бюджетным ко­дексом;

• полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям;

• своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей;

• своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

• своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассиг­нованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств;

• финансирование расходов, не включенных в бюджетную рос­пись;

• финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета;

• осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями;

• исполнение предписаний Счетной палаты Российской Федера­ции и решений актов судебных органов о компенсации ущер­ба, нанесенного финансовыми органами получателям бюд­жетных средств.

Ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Бюджеты всех уровней исполняются в соответствии с прин­ципом единства кассы и на основе бюджетной росписи.

Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в ЦБ России.

В целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей Федеральному каз­начейству предоставлено право открывать и закрывать иные счета федерального бюджета.

Счета Федерального казначейства в ЦБ России и кредитных организациях ведутся на основании договоров, заключаемых и ис­полняемых в соответствии с гражданским законодательством Рос­сийской Федерации с учетом особенностей, установленных Бюд­жетным кодексом.

Консолидация значительной части государственных финансо­вых ресурсов на счетах в органах Федерального казначейства со­здала предпосылки для значительных качественных изменений в развитии технологий казначейского исполнения бюджета, а имен­но для обеспечения централизации государственных финансовых средств на едином счете Федерального казначейства, открытие которого позволяет оперативно использовать ос­татки на счетах бюджетных организаций для финансирования бюджетных мероприятий.

Формально ЕКС не увеличивает объем бюджетных средств, но за счет значительного сокращения времени прохождения средств от органа, исполняющего бюджет, до самого низшего звена – бюджетополучателей казначейство получает свое­образный кредит или дополнительную кассовую наличность при исполнении бюджета.

В соответствии с Концепцией функционирования единого сче­та Федерального казначейства по учету доходов и средств феде­рального бюджета, одобренной Постановлением Правительства РФ от 23.06.99 г. № 677 «О федеральной целевой программе разви­тия органов Федерального казначейства на 2000–2004 годы», а так­же распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.01.2000 г. № 107-р, намечено осуществить:

• централизацию доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытом Главным управлением Федерального казна­чейства;

• централизацию операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом Управлением Федерально­го казначейства, распределение их между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне управлений;

• ежедневное отражение в Главной книге Федерального казна­чейства операций по доходам и расходам федерального бюд­жета, произведенным на уровне управлений.

На переходном этапе (1999–2002) были проведены следующие мероприятия:

• перевод всех бюджетных учреждений на лицевые счета, от­крытые в органах Федерального казначейства;

• централизация операций по осуществлению расходов и учету доходов федерального бюджета на уровне управлений Феде­рального казначейства;

• внедрение системы электронного документооборота на уровне управлений и отделений Федерального казначейства;

• установка системы электронного обмена полноформатными документами между учреждением Банка России и управлени­ями Федерального казначейства в субъектах Федерации в со­ответствии с требованиями нормативных документов;

• проведение эксперимента по отработке технологии централи­зованного на уровне Управления учета доходов и осуществле­ния расходов федерального бюджета в наиболее подготовлен­ных регионах, имеющих соответствующую электронную сис­тему передачи данных между отделениями и Управлением Федерального казначейства и участвующих в обмене элект­ронными документами с подразделениями расчетной сети Банка России.

Завершающий этап (2002–2004) охватывал следующие меро­приятия:

• объединение четырех лицевых счетов на уровне управлений Федерального казначейства по учету налогов, распределяемых отделениями, доходов федерального бюджета, доходов феде­рального бюджета, перечисленных на финансирование расхо­дов, и доходов федерального бюджета, перечисляемых на транзитный счет в учреждениях Банка России;

• открытие Главным управлением Федерального казначейства лицевого счета ЕКС для учета средств федерального бюджета в валюте Российской Федерации;

• установление системы электронного документооборота между Главным управлением, управлениями Федерального казна­чейства и учреждением Банка России;

• подключение учреждений Банка России во всех субъектах Фе­дерации к системе межрегиональных электронных расчетов;

• обеспечение регламента функционирования межрегиональ­ных электронных расчетов Банка России и регламента работы управлений Федерального казначейства, чтобы зачисление средств, перечисленных Главным управлением, и списание остатков неиспользованных средств по счетам управлений на ЕКС производились в один операционный день;

• пересмотр совместных указаний Минфина и ЦБ России, каса­ющихся взаимоотношений отделений Федерального казна­чейства, учреждений ЦБ России и кредитных организаций по обслуживанию счетов отделений;

• внесение изменений в нормативные документы ЦБ России, касающихся составления отчетности учреждениями Банка России и кредитными организациями.

Ежегодно осуществляется внедрение элементов функциониро­вания единого счета в части учета доходов федерального бюджета и доходов, распределяемых органами Федерального казначейства в управлениях Федерального казначейства по субъектам РФ, одна­ко этот процесс еще не завершен. До проведения мероприятий по внедрению единого счета Федерального казначейства доходы мож­но было использовать только через 5–6 дней после их зачисления на счета органов Федерального казначейства. С 2003 г. Минфин владеет информацией о поступивших в федеральный бюджет до­ходах уже на следующий день после их зачисления (в целом по Российской Федерации и по видам налогов).

Ежедневно все федеральные доходы, поступившие за предыду­щий день, перечисляются на ЕКС Главного управления Федераль­ного казначейства; внедрена ежедневная отчетность управлений по поступлениям доходов в федеральный бюджет, которая осуще­ствляется с помощью электронного обмена информацией между территориальными органами Федерального казначейства и нало­говыми органами на уровне управлений.

В исполнении федерального бюджета по доходам наряду с ор­ганами Федерального казначейства принимали участие налоговые и таможенные органы. Таможенные органы осуществляли учет поступлений налогов и сборов в иностранной валюте от крупных налогоплательщиков, наличных денежных средств, принимаемых в счет уплаты таможенных платежей, а также конфискованных де­нежных средств.

На ближайшую перспективу предусматривается дальнейшее развитие деятельности органов Федерального казначейства. Наме­чено совершенствование системы получения и обработки инфор­мации. В целях реализации перехода на технологию ЕКС разрабо­таны приказы Минфина, определяющие:

• порядок открытия и ведения территориальными органами Фе­дерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств феде­рального бюджета, финансируемых на основании смет дохо­дов и расходов (от 23.07.02 г. № 70н);

• порядок открытия и ведения органами Федерального казна­чейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета (от 31.12.02 г. № 142н);

• порядок ведения учета доходов федерального бюджета и рас­пределения в порядке регулирования доходов между бюджета­ми разных уровней бюджетной системы Российской Федера­ции (от 30.12.02 г. № 138н).

Органами Федерального казначейства осуществляется работа по внедрению современных технологий при обслуживании полу­чателей средств федерального бюджета. В соответствии с Феде­ральным законом от 10.01.02 г. № 24-ФЗ «Об электронной цифро­вой подписи» разработан план мероприятий по дальнейшему внед­рению электронно-цифровой подписи (ЭЦП) информации участниками бюджетного процесса. Эта подпись придает инфор­мации, передаваемой по электронным каналам связи, статус доку­мента, защищает документ от подделки, искажения и однозначно позволяет доказательно подтвердить подпись лица, сформировав­шего и отправившего данную информацию, а главное, позволяет решать вопросы финансирования значительной части федеральных расходов в режиме on-line. При обмене электронной информацией между органами Федерального казначейства и органами Банка России ЭЦП применяется почти 8 лет.

На очереди – внедрение ЭЦП при обмене информацией между органами Федерального казначейства и другими банками, где от­крыты счета органов (в частности, это подразделения Сбербанка России), между региональными управлениями Федерального каз­начейства и отделениями Федерального казначейства, между от­делениями и бюджетополучателями.

План включает в себя проработку всей необходимой докумен­тации, изучение технической возможности всех заинтересованных сторон, обучение назначенных ответственных за электронный до­кументооборот лиц, установку соответствующего оборудования, работу в экспериментальном режиме с выбранными пользователя­ми и практическое применение ЭЦП со всеми возможными участ­никами электронного документооборота, что сократит сроки оплаты расходов федерального бюджета.

Дальнейшее развитие органов Федерального казначейства предполагает совершенствование процесса исполнения бюджета, пе­реход к полному кассовому обслуживанию региональных и мест­ных бюджетов с 1 января 2006 г. Для обеспечения эффективного управления средствами федерального бюджета должна быть созда­на система прогнозирования и кассового планирования этих средств.

Нa переходных этапах экономического развития различных стран возникает необходимость выбора новых форм управления финансовыми потоками, в том числе и бюджетными. Таким образом, создаются предпосылки для образования новой экономической структуры, которая должна:

– обеспечить исполнение государственного бюджета и бюджетов всех уровней управления;

– повысить оперативность в финансировании государственных программ;

– усилить контроль за поступлением и целевым использованием государственных средств;

– усовершенствовать межбюджетные отношения и усилить координацию финансовых и налоговых органов;

– увеличить доходную базу бюджетов за счет повышения собираемости налогов, усовершенствования методики взимания и полноты сбора налогов;

– направлять средства на реализацию социальной политики и обеспечения своевременного и полного финансирования на всех уровнях бюджетов социально защищенных статей;

– повысить эффективность валютно-финансовых операций и крепить национальную валюту и т.д.

В системе экономических отношений эти функции возлагаются на специализированный финансовый орган – казначейство. Многие экономически развитые страны осуществляют исполнение бюджета через казначейскую систему. К ним относятся США, Австралия, Израиль, Канада, Новая Зеландия, Франция и другие страны по-разному строятся отношения с банковской системой, а также бюджетными учреждениями, казначейские органы наделяются различными по объему правами и ответственностью.

Казначейство Франции, например, начинает свою историю с XVI в., оно развивалось одновременно со становлением централизованной государства, поэтому органично вписалось в финансово-бюджетную систему страны. Структурно оно включает 100 региональных казначейств (в каждом департаменте) и подчиненные им подразделения в сооответствии с территориальным делением страны.

Казначейство Франции – структурное подразделение Министерства экономики и бюджета Франции, которое осуществляет учет и централизацию собираемых налоговой службой налогов и само регистрирует ряд налогов и сборов.

Правительством Новой Зеландии внедрена децентрализованная система, при которой бюджетные организации сами производят выплаты и имеют доступ к банковским счетам. Однако казначейство осуществляет контроль за этими средствами и в конце дня производит сверку их балансов с балансом единого счета казначейства в центральном банке.

Значительно продвинулись на пути создания системы казначей­ства также государства бывшего СССР – Казахстан, Армения, Бело­руссия.

В Соединенных Штатах Америки на основании Закона от 2 сен­тября 1789 г., принятого первой сессией Кон­гресса, а также по решению Сената и Палаты представителей США было организовано казначейство как постоянно действующий орган по управлению государственными финансами, в котором свои обязан­ности исполняют следующие лица: секретарь казначейства, который является главой ведомства, контролер, аудитор, казначей, регистратор, помощник секретаря, который назначается секретарем казначейства.

Первым присягу секретаря казначейства 11 сентября 1789 г. принял А. Гамильтон, исполнявший свои обязанности до 1795 г. Выбор именно этого человека для решения проблем значительного долга, образовавшегося за годы войны за независимость, был вполне закономерен. В своем докладе конгрессу, заложившем основы финансового здоровья государства, он настаивал на необходимости полной выплаты государственного долга, составлявшего 75 млн. дол., для восстановления доверия к государственному кредиту. Гамильтон предвидел развитие государственных доходов. Его финансовая политика способствовала инвестициям в Банк США, который выпускал деньги от имени правительства.

В течение десятилетий функции казначейства расширялись и усложнялись. В настоящее время оно остается главным финансовым учреждениемСША в области учета, сбора доходов, создания денежных знаков и выработки экономической политики. Казначейство США выполняет три основные функции:

– как основной экономический консультант президента секретарь
казначейства несет ответственность за выработку внутренней и внешней финансовой политики, выработку рекомендаций по проведению налоговой политики и управлению государственным долгом;

– как финансовый агент правительства США казначейство выпол­няет ряд функций по финансовому обслуживанию государства – зачет государственных денежных средств, выпуск и обработка чеков от имени государства, выпуск и продажа сберегательных облигаций и прочих ценных бумаг, сбор налоговых поступлений и таможенных пошлин, контроль за деятельностью национальных банков, чеканка монет, выпуск бумажных денег и почтовых марок;

– как организация, в обязанности которой входит применение закона, казначейство занимается охраной президента, вице-президента, их семей, а также кандидатов на эти должности, а также расследованием и наказанием мошенников, контрабандистов, бут­легеров (незаконных торговцев спиртными напитками) и лиц, подделывающих государственные чеки или ценные бумаги, а также осуществляет контроль за продажей огнестрельного оружия и взрыв­чатых веществ и подготовку персонала в области контроля за исполнением законодательства из более чем 60 федеральных организаций.

В дополнение к вышеперечисленной деятельности секретарь казначейства – главный представитель правительства США в международныхорганизациях. Он является управляющим от США в Международном валютном фонде, Международном банке реконструкции и развития, Межамериканском банке развития, Азиатском банке развития, Африканском фонде развития. Он также является членом многочисленных комитетов и советов, в частности, по управлению федеральными доверительными фондами, такими как Доверительный фонд для престарелых и Страховой доверительный фонд для лиц, являющихся жертвами стихийных бедствий.

Заместителю секретаря казначейства подчинены также:

– помощник секретаря по вопросам внутренней финансовой политики, которому в свою очередь подчинены заместители помощников секретарей по вопросам политики на рынке капиталом, управления долгом и через Управление разделения доходов, также финансов штатов и местных органов власти;

– помощник секретаря по экономической политике – ему подчинены заместители по экономическому анализу в области внутренней политики и международным экономическим отношениям;

– помощник секретаря по налоговой политике, отвечающий за налоговое законодательство и налоговую политику; ему подчинены заместители, курирующие управления налогового анализа, по разработке налогового законодательства и экономики промышленности.

Заместитель секретаря казначейства отвечает за деятельность казначея США, Управления сберегательных облигаций США, Бюро монетного двора, гравирования и печати.

Контролер денежного обращения, в функции которого входит лицензирование и контроль за деятельностью национальных банком, подчинен заместителю секретаря казначейства. То же самое относится к комиссионеру Службы внутренних доходов. В юрисдикцию помощника секретаря по реализации законодательства входит Бюро по алкогольным, табачным изделиям и огнестрельному оружию, Таможенная служба США, Секретная служба США и Управление по кон­тролю над зарубежными активами.

Казначейство контролирует деятельность Службы контроля за сберегательными учреждениями, которая выдает лицензии на дея­тельность национальных сберегательных институтов и контролирует сберегательные холдинговые компании.

Холдинг – акционерная компания, использующая свой капитал для приобретения контрольных пакетов акций других компаний в це­лях установления своего контроля над ними.

По закону секретарь казначейства США обязан представлять в Конгресс отчет о финансовом положении страны. Регуляр­но публикуемые отчеты включают ежедневный отчет казначейства (кассовые и долговые операции Казначейства США) и ежемесячные отчеты – о внутреннем долге США, о доходах и расходах правительства США и о денежных знаках в обращении. Казначейство также выпускает ежемесячный бюллетень, который включает следующие данные:

– финансовые операции федерального правительства;

– денежные обязательства федерального правительства;

– счета казначейства;

– статистические данные по денежному обращению, федеральному долгу;

– финансирование государственного долга;

– выпущенные сберегательные облигации;

– сберегательные ноты США;

– структуру собственности на государственные ценные бумаги;

– обзор казначейства о структуре собственности в США;

– обзор казначейства о структуре собственности в коммерческих банках;

– рыночные котировки государственных ценных бумаг;

– средние нормы доходности по долгосрочным облигациям;

– международную финансовую статистику;

– статистику движения капиталов;

– валютные резервы;

– финансовые операции государственных агентств и фондов.

В целом, резюмируя опыт зарубежных стран, следует подчеркнуть, что в зависимости от объективных условий казначейство играет более или менее значительную роль в следующих сферах:

– планирование и контроль исполнения государственного бюджета;

– выполнение операций внебюджетных фондов;

– текущее управление наличностью, включая контроль за поступлением и выплатами по счету (счетам) в банковской системе;

– совершенствование финансирования государственных ресурсов;

– управление государственным долгом и долговыми гарантами;

– управление государственными финансовыми активами и обязательствами, включая пакеты акций государственных предприятий;

– учет операций органов государственного управления;

– обеспечение функционирования финансовой информационной системы и т.д.

В некоторых странах казначейство связано с исполнением бюджета, но при этом оно не вмешивается непосредственно в вопросы исполнения бюджета, а лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям для выполнения их программ. Если казначейство принимает более активное участие в процессе исполнения бюджета, то оно устанавливает пределы на обязательства и на оплату расходов или разрешает производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.

При этом к основным функциям органов государственного бюджетного управления во многих странах можно отнести:

– планирование, разработку и оценку бюджетных смет поступлений и текущих и капитальных расходов, а также подготовку и представление бюджета парламенту;

– исполнение бюджетных операций, а также контроль за операциями внебюджетных фондов и местных органов государственного управления;

– управление средствами, ведение регистров государственных активов и обязательств, выпуск государственных ценных бумаг и выдача гарантий, управление внешним и внутренним государственным долгом;

– учет бюджетных операций – контроль за работой и совершенствование системы государственного бухгалтерского учета и финансовой информации;

– аудиторская проверка и оценка соответствия исполнения бюджета утвержденному бюджету и другим правовым положениям;

– стоимостный анализ эффективности исполнения государственных ресурсов, который дополняет функцию внешнего аудита, и т.д.

Во многих странах министерство финансов, как правило, отвечает за решение всех бюджетно-финансовых вопросов. В других странах одна или несколько функций возлагаются на другие учреждения.

В случае, если казначейство не является самостоятельной структурой, а входит (в некоторых странах) в министерство финансов, то на казначейское подразделение, как правило, возлагается ответственность за финансовое управление, которое включает:

– управление государственными средствами;

– бюджетные счета;

– финансовое планирование;

– управление государственным долгом;

– контроль за финансовыми активами государства;

– контроль за международной помощью;

– бухгалтерский учет операций со средствами бюджета;

– аудит и оценка бюджетного процесса.

Управление средствами – самая базовая и основополагающая деятельность многих казначейств. Оно включает контроль за всеми по­ступлениями и выплатами по счетам правительства, а также операционную деятельность в процессе сбора поступлений и произведения платежей.

Операционная деятельность в рамках процессов сбора поступлений и произведения платежей достаточно отличается в разных странах. Там, где казначейство не берет на себя всю ответственность за эту деятельность, ему зачастую помогает по графе поступлений учреждение, отвечающее за сбор налогов, а по графе расходов – те, кто отвечает за исполние бюджета. Эта деятельность в основном включает:

– сбор и учет налогов и других бюджетных и внебюджетных поступлений;

– контроль за сбором поступлений через банковскую систему;

– распределение поступлений между органами государственного управления различного уровня (центральными и местными) или между специальными программами.

Не менее важный аспект деятельности казначейств – это тип финансового учреждения или учреждений, в которых казначейство и бюджетные единицы держат счета. Практически всеобщий вариант – государственные или уполномоченные банки. Такой выбор объясняется двумя основными причинами:

1. Банк России – прямой или косвенный кредитор правительства, которое зачастую платит проценты по взятым ссудам. Тем самым, имея в нем счета, правительство может использовать их балансовые остатки для сокращения своей чистой задолженности и финансовых издержек.

2. Сбор бюджетных поступлений и оплата государственных расходов часто приводят к значительным изменениям в ликвидности. Поэтому органам денежно-кредитного регулирования необходимо тщательно контролировать финансовые потоки для того, чтобы в отдельных случаях своевременно принять денежно-кредитные контрмеры.

Также известны страны, в которых эти счета размещаются только в частных коммерческих банках. Этот вариант может быть более дорогостоящим для казначейства, так как не выполняется экономия средств при размещении ресурсов или проценты идут бюджетной единице, которая является держателем каждого отдельного счета. Кроме того, это затрудняет контроль со стороны казначейства за бюджетными счетами.

Операции казначейства в целях контроля за исполнением бюджета осуществляются в различных странах по разным схемам. В некоторых случаях казначейство устанавливает и контролирует соблюдение общих финансовых лимитов на этапах обязательств и оплаты. В других случаях казначейство рассматривает и утверждает каждую отдель­ную сумму расходов в связи со взятием обязательств и оплатой. Иногда казначейство просто оплачивает платежные поручения, выписанные бюджетными единицами, не вмешиваясь в операции на предыдущих этапах.

В организации государственного контроля в развитых странах наметились три основные тенденции:

1. Рамки контроля и оценки расширяются;

2. Контроль и оценка все чаще становятся основной частью бюджетного процесса;

3. Развитие контроля и оценки можно рассматривать в качестве части более широкого процесса реформы бюджетной системы.

Ка­кой-либо единой модели выполнения функций внутреннего контроля внутри государственной структуры не существует. В некоторых странах эти функции возложены на специальные подразделения. В других они выполняются одним из отделов бюджетного департамент или департамента бухгалтерского учета министерства финансов. Также известны случаи, когда эту функцию выполняет казначейство.

Подобным образом подразделяется и бухгалтерский учет операций. Как показывает анализ, в одних странах эта обязанность возлага­ется на бюджетный департамент, в других – на казначейство, а в третьих – на отдельное финансовое подразделение.

Таким образом, современная система казначейства в ряде стран является результатом эволюции, когда с изменением экономической ситуации ей добавлялись или отнимались отдельные функции управ­ления финансовыми ресурсами. В некоторых странах казначейство предоставляются широкие права и полномочия – в эту группу входят страны, стремящиеся решить острые проблемы, возникающие при слабом централизованном управлении финансами, отсутствии действенного контроля над финансовыми потоками государственных активов и обязательств или должной системы отчетности по экономическому и финансовому положению государства.

Вопросы для самоконтроля:

1. Назовите основные этапы формирования казначейской системы испол­нения бюджета.

2. Какие задачи выполняют органы Федерального казначейства в бюджет­ном процессе?

3. Как изменились полномочия Федерального казначейства с 2005 г.?

4. Какими правами обладает руководитель Федерального казначейства?

5. В чем суть Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства?

6. Выделите проблемы во взаимодействии органов Федерального казначей­ства с другими органами исполнительной власти.

7. За какие действия несут ответственность по бюджетному законодатель­ству органы Федерального казначейства в процессе исполнения бюдже­та?