Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века

По форме государственного устройства Россия в первой половине XIX в. оставалась абсолютной монархией. Если у императора Александра I в начале его правления ещё были какие-то мечтания о либеральных преобразованиях, то в дальнейшем он от них избавился. Его преемник на престоле, Николай I вообще считал, что условия для каких-либо ограничений монархической власти в России ещё не созрели. Главное средство достижения политиче­ской стабильности в стране он видел в укреплении во­енного и бюрократического аппарата, как в центре, так и на местах.

Вместе с тем нарастание кризиса крепостничества, рост капиталистических отношений, уси­ление крестьянских выступлений - все это заставляло самодержавие приспо­сабливать административную систему к новым условиям.

Основные черты центрального управления:

1. В первой четверти века произошел переход от коллегиальной системы государственного управления к единоначалию. Это процесс был вызван как значительным ростом территории Российской империи, так и недостатками старой системы коллегиальных органов.

Их неповоротливость, не оперативность (все вопросы решались после обсуждения), неконкретная ответственность вызывали необходимость создания таких органов власти, которые могли бы принимать решения единолично и нести всю полноту ответственности за выполнение возложенных на них функций и задач. Этот процесс особенно ускорился после воцарения Александра I, вступившего на престол в результате дворцового переворота.

2. Во главе государства и его весьма обширного аппарата чиновников по-прежнему стоял импера­тор, наделенный властью неограниченного монарха. Правление Александра I (1801-1825 гг.) получило название «эпохи колебаний».

Воспитанный на либеральных идеях «просвещённого абсолютизма», он, с одной стороны, поддерживал конституционные надежды у своего ближайшего окружения, а с другой - всё больше склонялся к консервативным сторонникам сохранения незыблемости самодержавия.

Сменивший Александра I на троне, Николай I (1825-1856 гг.) отбросил все либеральные колебания. Его «охранительную» политику можно характеризовать как последнюю попытку сохранения феодально-крепостнического общественного и государственного строя.

3. Значительное влияние в первой четверти XIX в. приобрели совещательные органы при императоре Александра I.

Вместо «Совета при высочайшем дворе» в 1801 г. был создан «Непременный (т.е. постоянный) совет», состоявший из 12 сановников, в основном консервативного направления. Впоследствии он стал называться «Государственным советом».

Этот орган предназначался для рассмотрения важнейших законопроектов и дел по государственному управлению.

Но главную роль в первые годы царствования Александра I стал играть «Негласный (т.е. тайный) комитет». В него входили молодые, либерально настроенные друзья императора (П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н.Новосильцев и Адам Чарторыйский). Именно они убеждали императора провести реформу государственного управления.

20 (8) сентября 1802 г. был издан манифест «Об учреждении министерств», которыми предполагалось заменить устаревшую систему петровских коллегий. Учреждалось 8 министерств: 1) Военных сухопутных сил; 2) Морских сил; 3) Иностранных дел; 4) Юстиции; 5) Внутренних дел; 6) Финансов; 7) Коммерции; 8) Народного просвещения.

Манифестом «Об учреждении министерств», которым было положено начало реформированию испол­нительной власти. Манифест окончательно утвердил в России отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для Рос­сии его принятие являлось простым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности – ответ­ственности министров перед парламентом. Министры, входившие в пра­вительство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Прав­да, поначалу предполагалось, что будет введена «контрасигнатура», то есть скрепление министерскими подписями императорских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было ша­гом вперед, ибо:

1) они действовали более оперативно;

2) усиливалась пер­сональная ответственность руководителей и исполнителей;

3) расширя­лось значение канцелярий и делопроизводства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 г. – 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организа­ции и поддержания общественного порядка управляло ещё промышленно­стью и строительством. Министерство просвещения кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университе­тов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось под­готовкой кадров для госаппарата, осуществляло цензуру.

Все они строились на основе единоначалия. В манифесте подчеркивалась и личная ответственность каждого министра за состояние дел во вверен­ном ему ведомстве.

Министры получали право законодательной инициативы. Ежегодно каждому из них полагалось представлять отчеты о своей деятельности императору и в Сенат.

Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действу­ющему законодательству. Но, поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные рас­поряжения, рассмотрение таких распоряжений в Сенате превращалось в простую формальность, а иногда вообще не проводилось.

Основой для создания Военного и Морского министерств, а так же Министерства иностранных дел стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком вошли в состав новых органов и работали «по старому обряду». Другие министерства составились из нескольких старых или вновь создаваемых учреждений. Каждое министерство получило так называемый «Наказ», где определялись его задачи.

Одновременно с манифестом об учреждении министерств был обнародован указ «… О лицах, избранных в управление министерствами».

Политика государства в отношении церкви в первой половине XIX в. определялась общими задачами перехода от коллегиальной системы управления к единоначалию. Но единоначалия не духовного лица, а светского чиновника - обер-прокурора Священного Синода.

В 1817 г. было создано Министерство духовных дел и народ­ного просвещения.

Министру передавались административные функции Синода и уста­навливался контроль за его судебной деятельностью.

Однако Министер­ство фактически не функционировало и вскоре было упразднено (в 1824 г.), поскольку при решении о его создании не были приняты в расчет экономические условия существования духовенства и ряд других факторов.

В 30-х годах Синод окончательно превратился в безгласный совещательный орган при обер-прокуроре. Синод оказался отде­ленным от остальной церковной организации промежуточными светскими органами. Однако пре­обладание в структуре церковного управления государственных элементов не получило законодательного закрепления. Самодержавие и духовенство были обоюдно заинтересованы в сохранении некоторой формальной самостоятельности церкви с целью сохранения ее престижа и влияния на народные массы.