Государственная служба как элемент структуры органов государственной управления

ТЕМА 7. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Вопросы по теме.

6.1. Кем осуществляется руководство деятельностью Федеральной таможенной службы?

6.2. к какому подчинению относятся таможни московских аэропортов и Центральная акцизная таможня?

6.3. Имеет ли ФТС право принимать нормативные правовые акты?

6.4. На основании какого нормативно-правового документа осуществляет свою деятельность ФТС?

7.1. Правовое государство и государственная служба .

В концепции правового государства особое место уделено вопросам государственной службы, ее роли и значению в реализации основных прав и свобод гражданина. Деятельность людей, участвующих в функционировании системы государственного управления осуществляется, как правило в рамках особой службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельности на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях.

Современное плюралистическое общество объективно предполагает борьбу между интересами различных организованных групп. При их естественном стремлении влиять на существующие властные структуры, возникает потребность в независимой от политической коньюктуры силы, осознающей свой долг перед обществом в целом, стремящейся к справедливому балансу всех интересов.

Каждый гражданин должен быть уверен, что чиновник, состоящий на государственной службе никогда не предпочтет интересы какой-либо определенной политической группы интересам всего общества. Гарантией этого служат прежде всего их верность и лояльность по отношению к государству в целом, которые и являются ядром существующего ныне статуса чиновника. Именно поэтому при принятии Основного закона РФ был избран статус профессиональных чиновников.

одним из самых важных в 20 столетии становится принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой радикального изменения государственного аппарата. Так было в Германии, где большая часть госчиновников, профессионально выросших в условиях монархии, продолжала свою службу и после установления республиканской формы правления, хотя большинство из них были настроены враждебно по отношению к молодой республике.

Следует разграничивать людей, которые, в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и тех, кто участвуя в ее функционировании, выполняет исполнительские, технические функции.

Принадлежность специалиста к государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы государственного управления определяется его взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права.

Понятие «государственная служба» включает в себя как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. В большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон.

Задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления во многом зависят от типа государства и характера самой системы, в рамках которой государственная служба существует. Изменение задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло по-разному в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из страна.

Выделение государственно-служебной деятельности как профессии среди других видов социального управления (структурами бизнеса, политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:

Сфера профессиональной деятельности - органы государственной власти

Род занятий - государственная служба

Предмет труда - информация, которая также и средство воздействия на
управляемых(обслуживаемых), наряду с принуждением, побуждением, поощрением и т.д.

Продукты труда — управленческие решения и их последствия Работа госслужащих имеет свои профессиональные особенности:

участие во властных и управленческих структурах, а значит возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства;

знание законодательства и следование нормам права;

требования государственной дисциплины, регламентированность аппаратной работы;

умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации;

высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совершаемые действия;

подверженность морально-психологическим нагрузкам, связанным с условиями службы;

публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного управления.

Государственная служба обеспечивает реализацию полномочий госу­дарственных органов и должностных лиц, наделенных государственной вла­стью. Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока полномо­чий избираемых органов власти, она объективно сориентирована на сохране­ние преемственности осуществления управленческих функций, которые производны от политической власти. В этом смысле соотношение таких понятий как власть, политика, право, государственное управление, которые являются основными категориями профессиональной деятельности государственных служащих, в решающей степени определяет характер их взаимодействия с участниками социального процесса.

Государственные служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами - общественными, государственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сферы государственного управления как профессии государственных служащих, то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраиваются в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих политических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная часть требований к профессиональной деятельности государственных служащих формируется исходя из установок политической культуры, управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный корпус госслужащих должен соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.

В одном из популярных отечественных кинофильмов прозвучали слова, ставшие крылатыми: «Есть такая профессия - Родину защищать». Это профессия офицера, который находится на государственной службе. Если перефразировать, то о государственном служащем можно сказать: «Есть такая профессия - Родине служить». Для госслужащего это значит прежде всего служить людям своей страны так, чтобы не было «за державу обидно». Служить не абстрактному понятию, не ради принципа, возведенного в куб, не слепо следуя инструкции, начальственному указанию, не ради корысти. Служить родине это совсем даже и не чиновничий крикливо-бумажный «ура-патриотизм», от которого много шуму и пышных фраз, да проку нет. Для этого мало быть высоким профессионалом. Здесь нужно иметь призвание.

Человек, избравший своим профессиональным делом государственную службу должен обладать не только профессиональными(приобретенными) качествами, но и моральными и деловыми достоинствами, воспитанными в нем. Можно сказать, что госслужащий это особый тип личности, как, например, тип личности ученого, политика, художника, предпринимателя, врача, преподавателя, военного. Среди качеств человека, которые могут определять его склонность к госслужбе, можно назвать: черты лидерства, коммуникабельность, умение работать в команде, способность брать ответственность на себя, дисциплинированность, самоорганизованность, умение руководить и подчиняться, быстро и пунктуально выполнять необходимые действия, внимательность и тактичность в общении с окружающими, настроенность на доброжелательное отношение к людям, чувство оптимизма, уверенности в своих силах и желание сочетать личные интересы с общественными, чувство долга.

При формировании кадрового корпуса госслужбы, т.е. профессионалов госуправления, изначально значимо то, каковы побудительные мотивы человека, приходящего на работу в орган государственной власти. Большинство тех, кто избирает своей профессиональной деятельностью госслужбу ориентированы на добросовестное исполнение должностных обязанностей, хотят использовать свой интеллектуально-творческий потенциал в интересах общества. Их предпочтения вполне очевидны: перспективы служебного и профессионального роста, стремление занять достойное место в обществе, реализовать себя в качестве управленца в определенной сфере госдеятельности, иметь постоянную работу с гарантированным уровнем оплаты социальных льгот.

Такая мотивация содержит немалый заряд оптимизма, способствует благоприятному социально-психологическому климату в государственном аппарате. Другое дело, что не всякий, кто стремится стать госчиновником, готов признать при необходимости свою неспособность компетентно исполнять служебные функции, соответствовать занимаемой должности. Ведь, роль госслужащего не сводится только лишь к механическому выполнению бюрократических задач.

Выступая в статусе должностного лица, управленца от имени государства, ему нельзя забывать о том, что в каком бы чине он ни состоял, он всегда служит не конкретному начальнику (президенту, министру, губернатору, мэру), а призван выражать и защищать своими действиями интересы граждан. Однако же проза жизни повествует о том, что синдром власти, корысть и амбиции нередко берут верх над представлениями об идеалах долга перед отечеством. В этой связи не следует игнорировать и обратную (или «теневую») мотивацию поступления на госслужбу. Недекларируемое, а потому скрытое побуждение движется не общественно значимыми целями, а весьма обыденными вещами: кто-то не смог найти себя в бизнесе, у кого-то есть влиятельные покровители, кому-то нужны возможности для налаживания личных контактов, обретения связей, некоторые не прочь потешить свое самолюбие в строительстве карьеры, пользуясь рычагами власти, а иные видят в определенной должности доходное место. Нельзя отрицать, что такое, к сожалению, возможно.

Наряду с установками и ценностями политической культуры профессии государственного служащего формируются требования управленческой культуры. Достижения управленческих наук конца XX столетия, в том числе и менеджмента в государственной сфере, требуют от государственного служащего профессионального владения управленческими технологиями. Их удельный вес и степень заинтересованности ими могут значительно меняться под влиянием исходной управленческой ситуации. Это зависит как от уровня социального развития, так и от смены режима управления при переходе от стабильных условий к экстремальным (кризисное управление) либо обратно (управление развитием) или от одного объекта управления к другому. Подтверждение тому дает история развития отечественной и зарубежной государственной службы.

Например, в истории госслужбы США выделяют целый ряд периодов, переходы в пределах которых существенно меняли принципы и содержание административного управления и требования к профессионализму госслужащих: правление «наследников и джентльменов», правление «людей, пробившихся собственными силами», возобладание принципа «общего блага», господство «научного управления». А в истории нашей госслужбы можно выделить, например, такие периоды: дворянский - «служения царю и отечеству», партийно-советской номенклатуры - «преданности идеалам коммунизма», либеральный - «правления демократов», на смену которым приходят центристы-прагматики.

Проблемы нравственной сформированности, чувства гражданского дол­га, моральной ответственности, надежности государственных служащих представляются сверх актуальными, особенно в настоящее время длящихся социальных реформ, обостренных экономическим кризисом. Если проблемы подготовки в области профессиональных знаний и умений сообразно новейшим требованиям решаются, то личностно-нравственный уровень госчинов­ников никак нельзя признать соответствующим идеальным представлениям. По этому поводу уместно вспомнить фразу Теодора Рузвельта: «Вор, не по­лучивший начального образования, может украсть что-нибудь из товарного вагона; но если он окончил университет, он способен украсть целую железную дорогу».

К сожалению, это одна из давних бед российского чиновничества, пагубно сказывающаяся на его морально-нравственном облике. Но в послед­нее время к ней добавляется еще и проблема безволия в государственном управлении, которая также подрывает авторитет госслужащего. «Безволие и равнодушие, безответственность и некомпетентность в решении государст­венных проблем - так сегодня оценивают российскую власть», - не мог не признать Президент России Б.Н.Ельцин. Избавиться от этих явлений, которые создают ощущение даже не сколько дилетантизма в профессиональной дея­тельности, но асоциальное™, возможно лишь целым комплексом социальных, организационно-правовых, финансово-экономических мер. Они должны при­ниматься на общегосударственном уровне, в нормативной форме, т.е. в цен­трализованном порядке.

В настоящее время, когда идет становление новой российской государственности, процесс реформирования государственной службы еще не завершен. Продолжается поиск оптимального соотношения политико-правовых, деловых, нравственных, этических начал в профессии госслужащего. Но очевидно, что в результате должна сложиться такая модель системы государственной службы, которая будет отвечать нормативно-ценностным установкам и в то же время будет соотноситься с реалиями жизни, опираться на методы научного анализа. При этом крайне важно, чтобы весь процесс моделирования государственной службы был подчинен установке на создание условий, когда престижно и выгодно служить государству честно, добросовестно, на благо общества и в интересах человека. От того, кем принимаются управленческие решения, а значит, каким образом они проводятся на практике и воплощаются в жизнь, зависит состояние государства и его граждан, общества в целом и каждого человека.

Как институциональное понятие государственная служба отличается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое общественное явление. Характеристики государственной службы, как одного из социальных институтов, обладающих специфическим содержанием, опре­деляются глубинными свойствами конкретного общества, его политическим развитием, традициями, государственным устройством. Институционализация государственной службы в концентрированной форме отражает существую­щие в данном обществе экономические, политические, духовные отношения и способ организации социального управления.

Государственная служба призвана обеспечивать реализацию функций власти государства. Однако современное государство само по себе не является первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы народом. В демократическом процессе, в поступательном развитии положительного взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обществом меняется само государство. По мере своей демократизации оно становится правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается и государствен­ная служба.

Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентированность, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени го­сударства она становится менее директивной, но более обслуживающей обще­ство и человека в той мере, в какой она способствует реализации его интере­сов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности.

В социальном плане институт государственной службы представляет со­бой взаимодействие общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле госслужба обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями, при­вычками, инстинктами и другими побуждениями. Именно на госслужбу возла­гается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определяемых конституцией и законодательством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных потребностей.

Процесс создания государственной службы как социальной, повернутой к обществу, к человеку структуры государства, требует новых акцентов в ра­боте чиновников. Усиление функции служения людям позволит придать кор­поративной культуре новый импульс, связанный с качеством социального об­служивания людей. Выражением этого может стать азбучный для сферы быта и услуг принцип: «клиент всегда должен быть доволен». Для общества было бы весьма желательно и полезно, чтобы этот принцип мышления был воспри­нят не только предпринимателями, но и чиновниками государства.

Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между госу­дарством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заключен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регу­лированию общества. В претворении задач и функций государства по руково­дству обществом состоит функциональное назначение государственной служ­бы.

Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, т.к. пресле­дует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенарод­ным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи гос­служба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государст­венной власти, которая должна служить обществу.

Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом управления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной органи­зации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На со­временном этапе функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция производства государственных социальных услуг - об­разовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как административной деятельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналитические, организаци­онно-технические, экспертные, соблюдения управленческих процедур и вы­полнение управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.

Как важная сфера государственно-управленческой деятельности госу­дарственная служба организуется на определенных началах, основах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельно­сти государственных служащих. Социально-правовые основы госслужбы образуют официально провозглашаемые приоритеты и направления общест­венного развития, соответствующие им установки и цели государственного строительства, а также нормативно установленные принципы и основы орга­низации и функционирования госслужбы.

Социальным началом здесь выступают прежде всего приоритеты и ценности гражданского общества, правового демократического государства, интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.). Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены ха­рактером общественно-экономического строя, политической системы, типом государства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования, персональным составом корпуса госслужащих. Диалекти­ка взаимодействия субъекта и объекта госуправления подчиняет цели и задачи государственно-служебных взаимоотношений потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа. В конечном счете эффективность госслужбы, ее социальная полезность, определяются тем, как, каким образом и насколько ка­чественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.

Правовое начало госслужбы составляют юридические нормы, принци­пы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь чело­века. Госслужба всегда связана с властью, что предопределяет специфику ее правового опосредования и организации. В ней много императивного - долж­ного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществ­лять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от труда, отно­сящегося к частной сфере жизни человека (по крайней мере в свободном об­ществе), где частно-правовые отношения регулируются гражданским законо­дательством.