Конституционная основа, роль судов

Литература: [4, 7, 8, 15, 23, 24, 26].

ВЛАСТИ

И ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С ДРУГИМИ ОРГАНАМИ

ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ, ПОРЯДОК

Тема 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ – ОРГАН

Литература: [4, 9, 13, 23].

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ,

ФОРМИРОВАНИЯ, КОМПЕТЕНЦИЯ,

ПОЛНОМОЧИЯ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ,

Правительство – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти в стране.

В состав Правительства РФ входят: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры.

В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, министров: финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и 2-3 других министров.

Роль исполнительной власти во всех государствах весьма велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждает общее усложнение международной жизни и внутренние потребности экономики, и растущие социальные нужды. Роль исполнительной власти особенно важна там, где проводятся реформы, совершается переход от одной системы власти к другой, что имеет место в РФ. На исполнительную власть ложится главная тяжесть проведения глубоких хозяйственных преобразований и создания рыночной экономики.

Исполнительная власть является тем звеном государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями.

Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функций исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан, защищает их, а порой и ущемляет. Отсюда та тщательность, с которой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполнительной власти.

В случае срывов в экономике и социальной жизни страны руководители правительства первыми теряют посты. С начала перехода на рыночные отношения (1991 г.) это уже одиннадцатый руководитель правительства РФ.

1. И.С. Силаев до 26 сентября 1991 г.

2. Е.Г. Гайдар, и.о. премьера – июнь – декабрь 1992 г.

3. В.С. Черномырдин – декабрь 1992 г. – март 1998 г.

4. С.В. Кириенко – апрель – август 1998 г.

5. Е.М. Примаков – сентябрь 1998 г. – май 1999 г.

6. С.В. Степашин – май – август 1999 г.

7. В.В. Путин – август 1999 г. – май 2000 г.

8. М.М. Касьянов – май 2000 г. – февраль 2004 г.

9. М.Е. Фрадков – март 2004 г. – сентябрь 2007 г.

10. В.А. Зубков – сентябрь 2007 г. – май 2008 г.

11. В.В. Путин – с мая 2008 г. – по настоящее время.

С 1991 г. в стране сменилось около 200 министров.

Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа разделения властей, сформированного в ст. 10 и 11 Конституции «Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным собранием и судами». В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. В Федеральном Конституционном Законе «О Правительстве РФ» говорится, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ. При этом следует учитывать, что Правительство функционирует имя над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны. Президент может председательствовать на заседании Правительства, его указы по юридической силе выше постановлений Правительства. Правительство несет ответственность перед Президентом, только ему подотчетно и ему подконтрольно.

Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично смещает Председателя Правительства, назначает и смещает всех членов Правительства и других руководителей федеральных органов исполнительной власти и напрямую руководит:

1) Министерством внутренних дел РФ МВД и подчиненных ему федеральной миграционной службой;

2) Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС);

3) Министерством иностранных дел (МИД);

4) Министерством обороны и подчиненных ему:

- Федеральной службой по военно-техническому содружеству;

- Федеральной службой по оборонному заказу;

- Федеральной службой по техническому и экспортному конт-ролю;

- Федеральным агентством специального строительства;

5) Министерством Юстиции РФ и подчиненных ему:

- Федеральной службой исполнения наказаний;

- Федеральной службой регистрационной службы;

- Федеральной службой судебных приставов;

6) Службой внешней разведки РФ;

7) Федеральной службой безопасности РФ;

8) Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

9) Федеральной службой охраны РФ;

10) Главным управлением специальных программ Президента;

- Государственной фельдъегерской службой РФ;

- Управлением делами Президента РФ.

Руководство остальными министерствами, федеральными агентствами, федеральными службами осуществляет Правительство РФ, причем каждое агентство или служба подведомственны конкретному Министерству.

Правовое положение Правительства РФ закреплено в ст. 110–117 Конституции РФ и в Федеральном Конституционном Законе «О Правительстве РФ» в редакции от 19.06.2004 г., в котором, кроме того, отражены вопросы его взаимоотношений с законодательными органами власти, порядок решения кадровых вопросов и основные направления деятельности.

В последние годы идет поиск оптимальной системы и структуры исполнительных органов власти в РФ.

Система – это виды федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы и агентства, которые подлежат закреплению в Федеральном законе, а в его отсутствие – указом Президента.

Структура – перечень конкретных органов исполнительной власти, который предлагается Правительством и утверждается Указом Президента.

В результате изменения структуры исполнительных органов власти в мае 2000 г. было утверждено:

- 24 министерства;

- 6 государственных комитетов;

- 8 агентств;

- 2 федеральные комиссии;

- 2 надзора.

В 2004 г. в очередной раз, в соответствии с Указом Президента № 314 от 09.03.2004 г. была изменена система и структура федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время у нас в стране работают:

- 18 Министерств (Министерство регионального развития РФ было учреждено 13.09.2004 г. Указом Президента № 1168);

- 40 федеральных служб;

- 33 федеральных агентств.

В 2008 г. учреждены:

- Министерство энергетики;

- Министерство спорта, туризма и молодежной политики.

Теперь есть необходимость раскрыть понятия о названных структурах исполнительной власти.

Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ Министр РФ. Министерство во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента и Правительства самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, вносит предложения по формированию бюджета и многое другое.

Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительст- ва РФ:

1) Министерство здравоохранения и социального развития;

2) Министерство культуры;

3) Министерство образования и науки;

4) Министерство природных ресурсов и экологии;

5) Министерство промышленности и торговли;

6) Министерство сельского хозяйства;

7) Министерство транспорта;

8) Министерство финансов;

9) Министерство экономического развития;

10) Министерство регионального развития;

11) Министерство энергетики;

12) Министерство спорта, туризма и молодежной политики;

13) Министерство связи и массовых коммуникаций.

Наряду с федеральными министерствами есть также другие центральные органы государственного управления, их обобщенно называют ведомствами. Это федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры и другие органы.

Федеральная служба – является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью и др. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральное агентство – является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, кроме контроля и надзора ведет реестры, регистры и кадастры.

Государственный комитет, федеральная комиссия – это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Общая структура федеральных органов показана в приложении В.

Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. В ряде стран введено ограничение на число министерств и других исполнительных органов. В РФ такого законодательного перечня нет. Ст. 110 Конституции РФ устанавливает, что Правительство возглавляет Председатель Правительства (кандидатуру предлагает Президент, а утверждает Государственная Дума), а в состав входят Заместители Председателя и Федеральные Министры, если этот ранг был им присвоен Президентом РФ. Фактически количество членов Правительства определяется Президентом РФ. В 2008 г. Президентом утвержден новый состав Правительства РФ.

Организует работу Правительства Председатель Правительства, он ведет заседания Правительства, систематически проводит совещания с членами правительства, руководителями федеральных служб и федеральных агентств, органов и организаций при Правительстве, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов, поручений Президента РФ, принимает решения по оперативным вопросам и регулярно информирует Президента о работе Правительства.

Правительство в пределах своих полномочий и утвержденного регламента организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ, Международных договоров, осуществляет контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и субъектами РФ, путем их заслушивания на своих заседаниях отчетов Министров, руководителей исполнительных органов власти субъектов РФ. В Правительстве подлежат рассмотрению проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента и Правительства, а также другие вопросы, не требующие принятия соответствующих актов. Результаты рассмотрения в Правительстве названных и многих других вопросов оформляются постановлениями и распоряжениями, протоколами заседаний Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, его заместителей, Руководители Аппарата Правительства.

Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания по неписанным правилам, он признается «вторым лицом» в государстве и временно использует обязанности Президента РФ в тех случаях, когда Президент не в состоянии их исполнять. Может ли Президент РФ взять на себя функцию председателя Правительства? Конституция такой возможности не предусматривает и более того исключает. Но такой случай имел место в 1992 г. (т.е. до принятия настоящей конституции) Президент Б.Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства.

К членам Правительства предъявляются следующие требования:

- они могут занимать только одну должность;

- не имеют право на предпринимательскую деятельность или любую оплачиваемую деятельность, кроме преподавательской, научной или творческой;

- они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе.

Конституция РФ конкретно не устанавливает сроки полномочий Правительства. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий Правительства, равный сроку полномочий Президента РФ.

Как видно из вышеизложенного, Президент и Правительство работают очень взаимосвязано по руководству экономикой, социальной сферой, подготовкой и реализацией бюджета страны, международными отношениями и многим другим вопросам. Отношения Правительства с Государственной Думой складываются более сложно. Поскольку Государственная Дума не имеет конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, она систематически направляет острие своей критики на исполнительную власть, ставя вопрос о недоверии Правительству РФ. Однако это не влечет автоматически его отставки. Президент РФ вправе сам решать вопрос: отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т.е. позволить Правительству продолжать свою деятельность.

Повторная постановка в Государственной Думе вопроса о недоверии Правительству (через 3 месяца) может обернуться роспуском Государственной Думы. Правительство само может подать в отставку, которую может поддержать Президент или не согласиться с ней.

Перечень вопросов, относящихся к компетенции (круг вопросов) Правительства, определен ст. 114 Конституции РФ, исходя из которой определяются основные задачи и важнейшие функции Правительства:

- разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет, обеспечивать его исполнение, представлять Государственной Думе отчет о его выполнении;

- обеспечивать единую финансовую, кредитную и денежную политику на всей территории России;

- обеспечивать единую государственную политику во всех сферах жизнедеятельности общества;

- осуществлять управление федеральной собственностью, государ-ственным имуществом;

- осуществлять меры по безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка;

- осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

- обеспечивать единое правовое пространство, действие и верховенство Конституции РФ, федерального законодательства и др.

Правительство осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него конституцией, федеральными законами, указами Президента. Правительство РФ решает возложенные на него вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государственной власти (Президентом, Федеральным собранием, органами власти субъектов РФ). Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий (приватизация, социальное обеспечение и др.).

Из большого объема полномочий (официально предоставленное право деятельности) Правительства кратко остановимся на важнейших из них.

В сфере экономики Правительство прогнозирует социально-эконо-мическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, осуществляет управление федеральной собственностью, реализует государственную политику в сфере международного, экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества и др.

В бюджетном процессе Правительству отводится большая роль, оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в нем участвуют все ведущие министерства и ведомства. С этой работой тесно связан контроль за формированием доходов и расходов и рациональным использованием. В этом процессе участвуют Счетная палата РФ, Центральный банк, Министерство финансов и другие ведомства.

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

В каждом из этих направлений действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства.

В вопросе обороны, безопасности, внешней политики ведущие министерства подчиняются Президенту. В то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ, оно организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил, организует охрану Государственной границы, руководит гражданской обороной. Полный перечень полномочий Правительства РФ очень широкий, в который часто вносятся коррективы, а всего по неполным сведениям за ним их закреплено более трех тысяч.

Законопроектная деятельность Правительства. От Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным собранием. В 2003 г. из общего числа законов, принятых Государственной Думой, – 55 % было внесено Правительством РФ. В 2008 г. на долю Правительства приходилось 40 % законопро-ектов. Проекты также предлагают федеральные органы и субъекты РФ, общественные организации.

Решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства. Проекты законов проходят правовую экспертизу в Министерстве юстиции и в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Законопроекты вносятся с приложением документов, предусмотренных регламентом Государственной Думы, в их числе пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению, дополнению или приостановлению в связи с данным законопроектом. Позицию Правительства в Государственной Думе отстаивают официальные представители. Если законопроект вносится другими органами, то необходимо заключение Правительства с участием многих министерств (обязательно Минюст, Министерство финансов, Минэконом развития).

Для обеспечения деятельности Правительства создается Аппарат Правительства РФ. В его функции входит:

- готовить протоколы заседания Правительства РФ;

- доводить до исполнителей протокольные решения в виде выписок из протокола;

- осуществлять контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства и его Президиума;

- готовить проекты постановлений и распоряжений Правительства;

- публиковать акты Правительства, имеющие нормативный характер, которые вступают в силу, как правило, по истечении 7 дней со дня их опубликования.

Для осуществления названных и других функций руководящие сотрудники аппарата имеют право:

- получать информацию от органов исполнительной власти, учреждений, предприятий для подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение Правительства;

- поддерживать деловые отношения со всеми государственными учреждениями и организациями;

- для проработки вопросов привлекать консультантов и экспертов;

- изучать и использовать опыт деятельности правительственных органов зарубежных стран и др.

Структура Аппарата отражает его функции и направления деятельности Правительства. В ее состав входит:

- Руководство Аппарата;

- Секретариат Председателя Правительства Российской Федерации;

- Секретариаты первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации;

- Секретариаты заместителей Председателя Правительства Российской Федерации;

- Секретариат Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации – Министерства Российской Федерации;

- Департамент экономики;

- Департамент финансов;

- Департамент социального развития;

- Департамент собственности и регулирования естественных монополий;

- Департамент науки, образования и высоких технологий;

- Департамент государственной службы и кадров;

- Департамент реформ в жилищно-коммунальной сфере, строительстве и производственной инфраструктуре;

- Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды;

- Департамент реформирования промышленности и конверсии;

- Департамент культуры и информации;

- Управление делопроизводства;

- Юридическое управление;

- Правительственный архив Российской Федерации;

- Управление организационного и социального обеспечения;

- Управление главного военного эксперта;

- Управление протокола Правительства Российской Федерации;

- Сводно-аналитический отдел.

В апреле 2006 г. создан новый департамент Аппарата Правительства по реализации национальных проектов.

Тема 7. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ В РФ,