И другими органами власти

И СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ МЕЖДУ СОБОЙ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС.

В ходе борьбы против тирании феодальных монархов в XVII – XVIII вв. Европейские народы пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Народ образует представительный орган (парламент), который имеет исключительное право принимать законы, охраняющие свободу и право человека, решение общественных проблем в интересах всех граждан.

Термин «парламент» (от франц. слова «говорить») укоренился в Англии, хотя идеи были в Древней Греции и в Древнем Риме. В России во времена Новгородской и Псковской республиках существовало «вече», т.е. народное собрание. Позже в результате длительной борьбы с самодержавием в России специальным манифестом в 1905 г. был учрежден Представительный орган власти – Государственная Дума, в тот период это законосовещательное учреждение. Она рассматривала законопроекты, которые обсуждались в Государственном совете, а затем утверждались царем. Формально существовала с 1906 г. до 6 октября 1917 г. Выборы в Государственной Думе того периода были четырехступенчатыми по неравноправным куриям (землевладельческим, городским, крестьянским и рабочим). Половина населения (женщины, студенты и военнослужащие) не имели избирательного права.

В Англии признан принцип верховенства парламента, поэтому вся система власти называется «парламентским правлением».

В США парламентское учреждение (конгресс) оказалось в равном положении с независимым Президентом и Верховным судом.

Постепенно все страны мира как монархические, так и республики с различными модификациями, в основном, восприняли одну из этих моделей. Государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом.

В нашей стране в течение 1989–1993 гг. были проведены многократные реформы прежнего Основного Закона – Конституции 1978 г., знаменовавшие отказ от прежних общества и государства, закрепление многих ценностей нового строя, среди которых политический плюрализм и отказ от однопартийности, многообразие форм собственности, включая и введение частной собственности, широкий перечень основных прав и свобод человека и гражданина, отражающий достижения мирового сообщества, двухпалатная структура российского Парламента.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает наличие парламента, федерального собрания, состоящего из двух палат:

- Совета Федерации;

- Государственной Думы.

Представительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов Российской Федерации. Как представительный орган Федеральное собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депутатов. Федеральное собрание представляет региональные интересы многонационального народа России, а также весь спектр партийно-политических интересов граждан.

Данный орган законодательной власти самостоятелен по отношению к другим системам власти и не подчиняется контролю со стороны исполнительной власти. Парламент вправе принимать любые законы без чьей-либо указки и обладает функцией прямого контроля за исполнительной властью (в форме отчетов Председателя правительства и министерств).

Законотворческая независимость не является абсолютной. Так, с помощью референдума могут быть одобрены некоторые законы.

Сдерживать законотворческую инициативу Федерального собрания вправе только Конституционный Суд РФ, а в отдельных случаях Президент РФ как участник законодательного процесса, накладывая вето, распуская Государственную Думу при определенных обстоятельствах.

Представительный характер Федерального собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъектов РФ по одному человеку от законодательного и исполнительного органа власти. Двухпалатная структура парламента формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая второй или одна – нижней, а другая – верхней. Однако основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (с нее начинается законодательный процесс). Она более заметна в общественной жизни. Совет Федерации, отражающий мнение субъектов РФ, определяет спокойный непартийный подход, нейтрализует возможности принятия законов без учета интересов всех регионов.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых:

– по пропорциональной системе представительства, при которой распределение мандатов депутатов происходит пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями. Для этого устанавливается избирательная квота (количество голосов для избрания одного депутата).

Таким образом, избиратель получает право (возможность) отдать свой голос той политической партии, программа которой отвечает его интересам. Для проведения выборов депутатов Государственной Думы избирается Центральная избирательная комиссия (ЦИК).

Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы пропорционально числу голосов поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями, включает в себя всю территорию РФ.

Ранее у нас была смешанная избирательная система: половина депутатов (225) Государственной Думы избиралась по партийным спискам, другая – по территориальным избирательным округам. Данный порядок был изменен, и в 2007 г. депутаты уже избирались только по партийным спискам. Были запрещены и избирательные блоки, поэтому число партий, имеющих шанс иметь своих представителей в Государственной Думе РФ, сократилось. В 2009 г. по предложению Президента Д.А. Медведева был принят закон, открывающий партиям, не сумевшим преодолеть семипроцентный барьер на выборах в Государственную Думу, но получивших поддержку избирателей от 5 до 7 %, возможность рассчитывать на 1-2 депутатских мандата в ней и получили ряд прав, как и большие партии.

Совет Федерации и Государственная Дума первого созыва избирались на 2 года (1993–1995 гг.). Это было вызвано необходимостью обеспечивать плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы выявить жизнеспособность нового парламента и критерии оценки депутатов.

В декабре 1995 г. Совет Федерации не избирался, а был сформирован на новой основе. Представительствовали в ней не депутаты, а Президенты республик, губернаторы и главы законодательных органов.

Этот порядок был также изменен на основании Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации» с августа 2000 г.; представителями субъектов в нем выступают также 2 человека, назначенные главами исполнительной власти и законодательным органом. Для них установлены требования десятилетнего постоянного проживания в данном субъекте.

Все вопросы, связанные с выборами депутатов Государственной Думы, регламентируются Федеральным законом № 51 от 18.05.2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», многие положения которого повторяют нормы более общего ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

На их основании депутатами Государственной Думы может быть гражданин РФ, достигший на день голосования 21 года. Выборы депутатов происходят на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами, достигшими 18 лет.

С 1995 г. депутаты Государственной Думы избирались на 4 года. На основании принятых поправок в Конституцию РФ с 2011 г. они будут избираться на 5-летний срок.

Обе палаты Федерального собрания работают раздельно на постоянной основе, на основании утвержденных регламентов.

Для руководства палатами из их состава избираются председатели палат и их заместители. Согласно Конституции РФ обе палаты образуют комитеты и комиссии, которые осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания и др. Все члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы (за исключением их Председателей и заместителей) обязаны войти в один из комитетов своей палаты.

Краткий перечень комитетов Государственной Думы V созыва:

- по конституционному законодательству и государственному стро-ительству (В.Н. Плигин);

- гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному за-конодательству (П.В. Крашенников);

- труду и социальной политике (А.К. Исаев);

- бюджету и налогам (Ю.В. Васильев);

- кредитным организациям и финансовым рынкам (В.М. Резник);

- экономической политике, предпринимательству и туризму (В.Г. Дриганов);

- собственности (В.С. Плескачевский);

- промышленности, строительству и наукоемким технологиям (И.А. Шаккум);

- энергетике, транспорту и связи (В.А. Язев);

- обороне (В.М. Заварзин);

- безопасности (В.А. Васильев);

- международным делам (К.И. Косачев);

- делам Федерации и региональной политике (В.В. Усачев);

- делам СНГ и связям с соотечественниками (А.А. Кокошин);

- вопросам местного самоуправления (В.С. Мокрый);

- регламенту и организации работы Государственной Думы (О.И. Ковалев).

Всего более 30 комиссий, в каждой от 12 до 35 депутатов.

Структура Федерального собрания показана на рисунке 5.

Рис. 5. Структура Федерального собрания РФ

Аналогичные комиссии по направлениям работы создаются и в Совете Федерации, в которых 166 членов. Заседание комиссий и комитетов проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Различные комитеты и комиссии часто проводят совместные заседания. Партийные фракции и депутатские группы часто объединяются между собой для голосования по тому или иному вопросу. Все стадии ежедневной работы палат: открытие, обсуждение вопросов, голосование, перерывы и т.д. детально регулируются Регламентом. В соответствии с ним перед началом работы проводится регистрация депутатов, а для открытия необходимо присутствие более 50 % депутатов. Во время работы ведется протокол и стенограмма, формируется повестка дня, устанавливается продолжительность доклада (до 30 мин). Основным вопросом в деятельности палат Федерального собрания является законотворческий процесс, состоящий из пяти этапов:

- первый этап – законодательная инициатива. Право законодательной инициативы принадлежит: Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному суду РФ, Верховному суду, Высшему Арбитражному суду. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Проекты законов, связанные с привлечением финансов (займы, налоговые льготы и др.), вносятся при наличии заключения Правительства РФ;

- второй этап – рассмотрение законопроекта. Рассматривается в Государственной Думе Федерального собрания вначале в комитетах и комиссиях, а затем на пленарном заседании, в первом, втором и третьем чтении;

- третий этап – принятие закона. Принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Конституционный закон требует, чтобы за него проголосовало 2/3 депутатов;

- четвертый этап – одобрение закона. Одобряется большинством голосов членов Совета Федерации. Конституционный закон требует ¾ голосов членов Совета Федерации;

- пятый этап – подписание и обнародование законов. Президент РФ в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его. Публикация в Российской газете обязательна.

Регламентом Государственной Думы предусмотрен «правительственный час» для отчета Председателя и членов Правительства, Генерального Прокурора, Председателя ЦИК, Председателя Центробанка и др. должностных лиц. Депутаты своевременно (не позднее, чем за 3 дня) извещаются о вопросах, выносимых на рассмотрение палаты. Внеочередные вопросы может выносить на заседание Президент и Правительство РФ.

Обязанности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы законодательно четко не определены. Это касается и главной обязанности присутствовать на заседаниях своей палаты, чем многие из них часто злоупотребляют. Депутаты Государственной Думы при намерении отсутствовать на заседании палаты, часто используют возможность передачи своего голоса другому депутату путем подачи заявления на имя Председателя Государственной Думы. В законе ничего не говорится о дисциплинарных взысканиях, а во многих странах это считается необходимым. Формы деятельности парламентариев заключаются в выполнении поручений палат, участие в парламентских слушаниях, обращении к должностным лицам с требованием устранения недостатков и прав граждан, обращаться с депутатскими запросами. Депутаты должны поддерживать связь с избирателями своих округов как лично, так и с помощью своих помощников. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом безотлагательного приема руководителями и должностными лицами органов государственной и местной власти, они обеспечиваются документами, информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством и др. органами Государственной власти.

Организационное, информационное и правовое обеспечение деятельности Государственной Думы и Совета Федерации выполняют специально созданные структуры: Аппарат Государственной Думы и Аппарат Совета Федерации. В своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, Федеральными законами, Регламентом Государственной Думы и Регламентом Совета Федерации, соответствующими Положениями об Аппарате Государственной Думы и Совета Федерации.

Эффективность законотворческой деятельности палат во многом зависит от слаженной работы структурных подразделений Аппарата, состояния автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности, высокой квалификации сотрудников и уровня взаимодействия с органами исполнительной власти и Администрацией Президента.